公交停运、地铁线路被砍，公共交通如何驶向下一站？

房佶宜2023-07-22云阿云智库•人民利益

导读：如今，人们的出行方式越发多样化，虽然公交车客流量逐渐减少，但要看到每年仍有几百亿人次需要乘坐公交出行，所以“停运”不应该成为公交企业解决问题的办法。

来源：观察者网

【文/观察者网 房佶宜  编辑/岑少宇 冯雪】“公交发车时间太长了吧，等车太难了”“高峰期30分钟一趟，非高峰期1小时一趟，我家门口去老火车站的9路已经停了几年”“路程顶多五六公里，愣是等了将近一小时公交车”……近几年，公交停运在多个县城出现，如今近千万人口的河北保定也出现多路公交停运情况。

保定多路公交停运迅速引发关注之后，7月19日，保定市公共交通有限公司（下称“保定公交”）发布通知，试运行两条线路。“掌上公交”小程序显示，保定目前仍有多条线路处于停运中。

保定公交此前曾在回应中提到“首批购置的纯电动公交车动力电池已超出质保期限，被迫全部退出营运”，所以有人简单地将原因归结为该地使用了新能源公交车。

广州交通与互联网研究专家苏奎并不这样认为，他在接受观察者网的采访时表示，“客流减少，企业经费不足才是原因”。

而中银证券首席经济学家徐高博士认为，公交停运与财政收入下降有关，解决地方政府当前的财政困境才能化解公交运营困难的局面。

公交停运的消息三番两次冲上热搜，引发了不少人的担心：公交停运会不会成为一种趋势蔓延到更多城市？不愿具名的城市管理专家表示，确实还有一些城市面临类似情形，这可以视作“一个全国性的、必须从宏观上考虑的问题，需要尽快解决”。

除了多城公交停运，深圳、杭州等一线、准一线城市地铁规划线路和里程被砍也引发关注。国家提高地铁门槛的举措让不少城市的地铁扩张搁浅。苏奎认为，这是让地铁回归最基本的交通功能。

而徐高表示，该举措是想规范地铁建设，能够保证地铁建设带来较好的社会效益，也能避免地方政府负担过重、挤压政府履行其它职能的情况。

一、都是新能源公交的锅？

保定公交6月27日回应称，自2020年初新冠疫情发生以来，公交客运量骤降，公交运营收入不足正常经营的30%，并始终处于低迷状态，公交公司经营资金异常紧张。

此外，该公司还表示，首批购置的纯电动公交车动力电池已超出质保期限，存在安全隐患，已不具备安全运营条件，被迫全部退出营运。

该公司在回应中也指出，公交公司只能根据现有运力情况，重新统筹调整线路车辆配置，以向客流集中线路倾斜、向上下班高峰时段倾斜为原则，最大限度地保障更多的市民出行。

该公司当时表示，以公交目前经营现状，暂无力恢复包括18路在内的临时停运线路运营，在公交运力、财力允许的情况下，公交公司需优先考虑恢复市区内临时停运的23条线路保证市民正常出行需求。

近三周后，终于有了转机。7月19日，微信公众号“保定公交有限公司”发布通知称，为方便市民出行，改善市区公共交通出行结构，市公交公司结合市民出行需求，将试运行18路、7路两条线路。

通知显示，19日起试运行18路，由火车站发往华电二校，首末班运行时间6：00至19：00。21日起试运行7路，由火车站发往清苑，首末班时间5：50至19：00。

值得注意的是，这次试运行的18路正是今年6月市民通过人民网留言板咨询的线路。

当时，该市民留言询问，保定停运的公交线路是否还有望恢复，如果恢复要等到什么时候？什么时候购买新公交车？该市民还提到，韩庄街市民家门口唯一的公交车18路一直停运，出行没公交车可坐，“我们一直在期盼公交能正常运营”。

从6月的“无力恢复”到如今的试运行，可以看到当地政府和公交公司的努力。此外，石家庄公交车的支援也缓解了保定的运力不足。

据澎湃新闻7月14日报道，石家庄已调集公交车支援保定。石家庄公交公司一名工作人员介绍，据其所知，首批有50辆公交车支援保定，是石家庄闲置的公交车，所以对石家庄的运力没有影响。

观察者网查询“掌上公交”小程序发现，目前保定仍有903路、609路等多条线路处于停运中，还在运行的保定公交线路中，结束最早线路的末班车发车时间为18时，结束最晚线路的末班车时间为21时40分。

以末班车发车时间为18时的68路公交车为例，其起点为火车站西广场站，终点为长城公寓北门站，早晚高峰平均间隔约为30分钟，非早晚高峰期间，一班车最多需要等1个小时。

在央广网7月12日的报道中，保定市公交公司一位工作人员表示，全市公交车总数从高峰时期的1300多辆减少至现在的333辆，不及高峰四分之一的运力。

保定公交此次在回应中谈到的纯电动公交车动力电池超出质保期限的问题，将大众的目光都聚集在新能源公交车上。

早在2022年8月，该公司在回应网友针对保定市公交车现状的留言时就曾表示，首批购置的591台纯电动公交车动力电池已超出质保期限，存在安全隐患，已不具备安全运营条件，被迫全部退出营运。

公交停运的根源是使用了新能源公交车吗？苏奎并不这样认为，他指出，保定退出运营的新能源车是2015年购入的，属于正常退出。

根据我国机动车强制报废制度，公交车的强制报废年限为13年。但苏奎介绍说，同时还有个报废规定是里程数达到40万公里。假如公交车每天行驶150公里，每年行驶330天，行驶8年就达到39.6万公里。实际上，过去很多城市公交车的实际使用年限就是8年。

据微信公众号“黄海客车”2015年10月消息，保定公交与黄海客车签下591辆纯电动公交订单，包括 391辆DD6109EV1、200辆DD6851EV1。此批订单当时已陆续交付保定公交。消息介绍，购置的591辆黄海纯电动公交已占到保定公交当时容量的一半以上。

观察者网在河北产权市场网站查询得知，保定公交2022年6月14日将200辆报废电动车挂牌出售。这200辆电动公交车生产商为黄海客车，型号均为DD6851EV1，与订单中一致。

同年7月13日，这批车成交，评估价1098.18万元，实际成交价格1160.18万元，每辆车平均报废价格约为5.8万元。

除了黄海客车，保定公交公司还曾购入宇通客车的纯电动公交车。《保定市公共交通总公司2020年购置纯电动公交车项目中标公告》显示，中标的宇通纯电动公交车每辆售价为99.9万元。

据中国新闻周刊报道，锂电池行业资深分析师、真锂研究首席研究员墨柯表示，对于纯电动公交车，一般使用到第五年，就需要更换电池。

保定公交并未透露更换旧车电池的成本。但根据湖南郴州市公共资源交易中心网站2022年10月发布的《纯电动公交车辆采购及旧车电池更换项目（第二批）招标公告》，旧车更换电池的招标控制价为每辆18万元。

有网友认为，保定如果使用的是燃油车就不会出现多条公交线路停运的情况了，因为燃油公交车购车成本没那么高，每年的燃油支出财政也能承受。

但苏奎认为，“现在新能源车技术在进步，虽然购车成本高，但使用成本和维修成本低。新能源车和燃油车的全生命周期成本是差不多的。保定公交停运并不是因为使用新能源车，而是没有钱更新车辆。”

据悉，保定公交2015年购买纯电动公交车并未花费“巨大代价”。微信公众号“黄海客车”2015年发布的另一篇报道显示，保定公交总公司总经理张志勇当时表示，该市391辆10.5米长的电动公交，用的是以旧换新加国家补贴方式。其中，每一辆车国家补贴50万，省政府补贴50万，剩下的30万用旧的燃气公交车抵。

苏奎表示，此前，国家会对新能源公交车进行补贴，实际上就是公交车的购车补贴或者说是资本补贴。而现在补贴减少，资本投入就吃紧了。

他指出，公共交通是一个公益性的事业，属于公共服务，不是市场化的经营，单靠公交公司是很难应对的。在解决相关问题时，企业起到的作用是非常有限的。所以核心还是对整个公交的定位问题。

二、公交车该如何驶向下一站？

“还是客流量少了，公交企业经费不足”。苏奎表示。

随着私家车越来越普及，城市公交车客流量不断下降。数据显示，今年一季度，全国公共汽电车完成客运量89.2亿人次，同比下降11.7%。

苏奎分析称，公交车客流减少有两个原因：首先是因为私家车增多。过去大部分人没有车，2012年末全国民用汽车保有量为12089万辆，而到2022年末，该数据增长到31903万辆，私家车的普及面已经非常广了；其次是因为人们对出行体验的要求增高。现在居民收入提高，大家都愿意追求更好的出行体验。

“公交车本身的竞争力不如私家车，客流减少是一个不可避免的过程。”苏奎解释说，相对于私家车，公交车自身有一定的劣势，例如笨重、每站都要停车等。在这种情况下，需要给公交车一些特权，例如，确保公交车不会堵车。

除了客流减少导致车票收入降低，公交车的另一项“收入”——政府补贴也受到了影响。

有网友认为，公交车停运问题其实是地方财政困窘下的一个小缩影。

徐高表示，公交有很强的公益性，意味着公交自身盈利能力是非常有限的，所以政府需要对城市公交的运营给予补贴。但在财政收入比较低迷的时候，政府自身的资金比较紧张，对公交车的补贴可能会相对低一些，这种情况下，确实容易引发公交运营困难。

而地方财政之所以会出现问题，“主要是因为从2021年开始，我国房地产市场明显走冷，导致地方政府相关收入明显下降”。徐高解释说。

“此外，地方政府今年的债务压力比较大、地方融资较为困难也都是原因。”

公交困境不止出现在保定。此前，河南商丘、郸城县都曾发布公交车停运通知，但在当地的协调下，公交已恢复运营。2022年，湖南耒阳8家公交企业于8月19日发布联合声明称，因为经营困难导致发不出司机工资，计划在8月25日停运耒阳公交。后经政府部门协调，避免了停运发生。

公交车停运屡次冲上热搜，让不少人担心，公交车停运会成为一种趋势蔓延到其他城市。

受访的城市管理专家指出，一些城市面临的情形是类似的。除了公共交通，地方财政还要覆盖其他重要领域，因此必须尽可能从交通的行业特性出发，根据客运结构的变化，做出两方面的调整。

一是将公共交通列入国家基本公共服务清单，明确各级政府的责任。

据介绍，2012年，全国公共汽电车客运总量为749.80亿人次，而到2022年，客运量下降到353.37亿人，如果按每人一元的票价来算，收入下降了近400亿，这意味着现在公交车已经没有办法靠自身力量来维持正常经营了。

此外，我国目前城市公共交通属于地方事权，中央相关支出很少，完全依靠地方，但地方目前也需要根据实际财政情况进行调整。

“这就需要尽快把公共交通列入国家基本公共服务清单，明确它的性质和各级政府分担的补贴比例，让各方面的保障更有依据。公共交通纳入国家基本公共服务清单之后，也给地方政府的资金安排提供了依据，在地方财政支出中，将公共交通纳入优先级、进行优先保障。”

二是公交自身的优化。2012年全国拥有公共汽电车运营车辆47.49万辆，而在客运量少了近一半的情况下，2022年年末全国拥有公共汽电车增加到70.32万辆。“公交公司自然无法承受。”

“不得不承认，我们并不能无限制地提供一种公共服务水平，只能是按照经济水平提供合理的公共服务水平，即公共交通必须做一些收缩、优化，认清哪些地方必须要保障公交，哪些地方有很多种出行方式，可以减少一些公交服务。”

徐高则认为，要解决公交运营困难的局面，最主要还是要化解地方政府当前的财政困境。第一是要把经济增长稳住，出台稳增长的政策；第二要支持房地产的健康发展；第三是要给地方政府更多的发债空间和融资渠道；第四，对于地方政府存量债务，单靠地方政府自身很难化解，还是需要中央出台一揽子政策加以解决。

三、地铁如何避免成为如今的“保定公交”？

“我觉得，未来地铁面临的运营成本矛盾可能要比现在公交车的要大，因为从很多其他城市的经验来看，它的成本压力比公交车要高，维护成本也更高。”苏奎在接受采访时这样说。

地铁也是当今社会生活中不可缺少的交通工具之一。除了速度快、不会堵车的印象之外，地铁还有一个特点就是“贵”，正所谓“地铁一响，黄金万两”。

苏奎指出，与公交车相比，地铁是一个相对昂贵的出行方式，使用时间越久，越能发现地铁的运营成本之高。“纽约地铁设备已经六七十年没有更换，都是破破烂烂的，不是不想换，是没钱换。”

此外，他还表示，地铁的固定成本也很高，撤掉一条没有客流的公交线路很容易，但地铁线路建好之后，就没有办法轻易撤除了。

苏奎介绍说，地铁的成本很高，每人每次乘坐地铁的成本至少是12-15元，如果是客流量低的线路，成本可能超过15元。但乘客每人支付的平均票价一般不超过3元。

地铁运营成本和固定成本都很高，并且靠卖票并不能回本，但为什么仍有城市愿意举债修地铁？

“地铁也是一个公益性的基础设施，只从卖票收入看地铁投资回报率，过于狭隘了。”

徐高解释说，地铁对社会的贡献不仅仅体现在卖票收入上，还体现在便捷居民出行、提高生活水平、活跃经济活动、增加税收、提升城市品质等方面，这些都应该算成地铁的投资回报率。“想要靠地铁项目本身挣钱，不符合公益项目自身的规律。还是要算大帐，将社会效益全部考虑进来，通盘计算投资回报率。”

也正是因为如此，各个城市纷纷开始规划地铁建设。但随着国家提高地铁门槛，不少城市暂时难圆“地铁梦”。

早在2018年，发改委就发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》。《意见》显示，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。此外，对客流强度也有明确的要求。

连客流量较高、地铁盈利能力强的深圳地铁今年都被砍掉了2条线路。

据微信公众号“深圳发布”6月26日消息，深圳轨道交通五期已经开工建设，共11条线路，规划线路总长185.6公里、总投资1952亿元。而在2022年发布的深圳轨道交通第五期规划环评首次公示中，《深圳市城市轨道交通第五期建设规划（2023-2028年）》包含13个建设项目，规模约226.8公里。

除深圳外，杭州的地铁项目被砍掉4个。据都市快报报道，2021年7月，杭州地铁官网发布的《杭州地铁四期建规环评公众意见征询》中，建设规划共12个项目，包含5个新建项目和7个延伸项目，总里程数244.8公里。而微信公众号“杭州发布”今年7月消息显示，杭州地铁四期线路里程共计152.9公里。其中，延伸线项目5个，新线项目3个。

受访的城市管理专家认为，过去的地铁发展思路是以地铁来引导城市扩张，但目前中国城市从高速扩张期进入相对稳定期，人口甚至进入下行周期，这个思路就不适用了，地铁引导城市扩张的功能应该被弱化，回归到最基本的交通功能。

“目前，我国城市进入稳定期和高质量发展时期，我认为地铁已经基本完成了它引导城市扩张的使命，所以地铁审批和建设标准就要从交通功能方面考虑。”

徐高则认为，提高地铁门槛是为了规范地铁建设，提升地铁建设的效益。

他解释说，提高地铁门槛有利于把地铁资源投入到效率更高的地区，尽可能提高地铁的社会效益。同时，地铁投资较大，如果一些财力有限的地区强行进行地铁项目投入，可能给这个地区带来较重的财政和债务负担、挤出地方政府其它的支出。“如果地方政府财力有限，花钱建地铁之后，可能没办法在其它一些民生项目上进行投入。地铁有它的好处，但它只是整个城市综合服务的一环，还是要考虑均衡发展”。

由于地铁高企的造价和老化翻新成本，以及很难盈利的现状，有观点提出，地铁本就应该是少数特大城市的专利。

对此，苏奎表示，地铁的建设和人口规模有关，但更核心的问题是城市结构，如果城市结构非常紧凑，几百万人的城市，地铁也可以运营得很好，例如香港2022年底人口为733.32万，但该地区地铁客运量在中国可以进入前三，仅次于北京和上海。

“而内地的城市大部分并不是一种紧凑型的城市结构，从这个方面来说，很多城市确实不一定适合建地铁。”

目前，我国54个城市开通运营城市轨道交通线路，各地地铁或多或少都存在靠政府补贴的情况。

据界面新闻报道，据不完全统计，2022年，北京地铁母公司北京基础设施投资拿到的补贴最多，达到了262.86亿元，比2021年又增加了48亿元。杭州地铁的补贴2022年也大幅增加，达到了94.69亿元，是补贴额第二高的公司。

此外，重庆、郑州、苏州、青岛、成都、宁波、南京等地的轨道交通公司，去年拿到的政府补贴额也超过50亿元。长春、长沙、西安、厦门、天津等地轨道交通公司的补贴额超过30亿元。

深圳地铁是大型地铁公司中获得政府补助最少的，但去年补助额也在增加。2021年深圳地铁只获得1.37亿元补助，2022年增加至5.31亿元。

鉴于地铁的高成本、低票价，苏奎表示，“不对地铁进行补贴是不可能的。”

他指出，世界上，只有香港地铁是没有补贴的。“但要注意的是，香港地铁没有直接的资金补贴，但有间接的政策支持。”

苏奎分析称，香港地铁能够盈利主要有三个原因：一是地铁利用率高、客运量高，这是由香港的城市结构决定的；二是票价高，以地铁成本来定票价；三是对地铁进行综合开发，利用地铁流量变现，包括广告、租赁商业空间、地铁站中和地铁出口的物业等。

苏奎表示，目前，内地很多城市都在学习香港地铁的综合开发举措。

未来的地铁票价会向香港看齐吗？对于这个问题，苏奎回答说，内地不太可能学习香港的定价方式，因为地铁属于公共交通，可能会适当调整票价，但仍然会在政府补贴下，把地铁和公交车票价定在大多数人可以接受的水平。

徐高同样认为，如果地铁为了挣钱而提高票价，会增加居民的出行成本，大大降低百姓的福利水平，引发怨言。

“所以政府补贴地铁这样的公益项目是很正常的，符合经济规律的。”他总结说。

如今，人们的出行方式越发多样化，虽然公交车客流量逐渐减少，但要看到每年仍有几百亿人次需要乘坐公交出行，所以“停运”不应该成为公交企业解决问题的办法。

而目前一些公交企业的困局也给城市地铁敲响了警钟：该如何采取行动，才能化解地铁未来可能面临的运营成本与社会效益的矛盾。