“工业上楼”与“城中村”改造路径分析

云阿云智库•城市与区域

导读：城市 "城中村" 改造创新融合 "工业上楼" 模式，通过土地整备、做地政策推动低效工业用地垂直化开发，打造集生产、研发、居住于一体的复合型产业空间，破解土地资源瓶颈，促进产业升级与城市更新协同发展，严守隐性债务红线，实现空间优化与经济提质双赢。全文5000字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。

就好比“城中村”拆除重建一样，“工业上楼”，顾名思义，就是将传统单层排布的扁平式厂房，聚集到高楼层的垂直化空间形态，提高土地使用效率，提高楼宇容积率，优化资源配置，让工业企业在高层楼房中进行工业研发、设计、生产、办公，向企业提供高品质、低成本产业空间，为制造业提供更加有力的空间保障。

国内的“工业上楼”以佛山为先驱，早在2005年率先开拓“工业上楼”市场，以深圳为代表的珠三角地区率先示范应用，而后带动长三角、环渤海等地区逐步探索与实践工业上楼的发展新模式，呈现由沿海城市逐步往内陆发展的趋势。

一、“工业上楼”主要政策

1. 2021年7月，《国家发展改革委关于推广借整深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》：强化工业用地管理，严守 270 平方公里工业区块控制线，控制线范围内严控“工改居”“工改商”，加大“工改工”支持力度，推广“工业上楼”。

2. 自然资源部《产业用地政策实施工作指引》（2019年版）：鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。

3. 佛山、深圳、东莞、苏州、青岛等地在2018-2021年陆续出台工业上楼相关规范性、引导性和标准性政策文件，主要包括以下几个方面：

一是工业上楼规划设计、层高承重、电梯配备、柱距、水平和垂直交通、卸货吊装、配套宿舍等建造方面的技术标准。

二是混合功能用地、地价优惠、物业产权灵活分割、灵活的土地出让方式、建设奖补等支持措施。

三是租金优惠、租金补贴、招商奖补、财政补贴、行政事业收费返还等招商引资和产业导入的手段。

4. 深圳“工业上楼”政策。深圳“工业上楼”项目须落实“三生”、“三创”、“三平衡”要求。一是生产、生活、生态“三生融合”，职住平衡、产城融合、生产空间高质、生活空间便利、生态环境优美。以人才为导向，留有足够的高标准厂房，并配有研发办公、居住生活、休闲购物、运动健身、绿化等空间。二是创新、创业、创投“三创结合”，激发年轻人创新活力，打造创新城区，形成浓厚的草根创业创新氛围，吸引社会资本，孵化大量初创企业。三是运营与财务、投入与产出、社会效益与经济效益“三个平衡”，实现供给可持续，租金可预期，经验可复制。主要政策包括：

（1）《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》（[2021]43号）

以“政府主导+国企实施”为原则，采用“低成本开发+高质量建设+准成本提供”的供给模式，抓紧建设一批低成本、高品质、符合现代企业需求的优质产业空间，并以“总成本+微利”的价格面向符合条件的企业进行分割销售。优质产业空间试点改革是满足优质成长型企业和拟上市公司等“夹心层企业空间发展需求的重要保障。

（2）《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》（[2023]20号）

“工业上楼”总体要求：产业定位应符合全市“20+8”产业引导方向；内部收益率原则上≤4.5%；实施主体厂房自持比例≥2/3；平均租赁价格≤35元/平方米·月；租金年涨幅≤5%；配建不小于规划厂房面积5%的宿舍型保障性租赁住房,定向面向园区企业员工出租；工业用地容积率，根据拟引进产业生产需求确定，容积率按≤6.5进行规划设计；工业用地出让年限50年。

“工业上楼”实施路径包括城市更新、产业提容、新供应用地以及土地整备四种：

一是城市更新。根据《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等相关政策,拟通过拆除重建类城市更新路径实施的“工业上楼”项目。管理要求：规划厂房建筑面积占比应≥55%，且不得少于现状厂房面积；因经济平衡确需规划的居住建筑面积占比应≤30%；落实满足《深圳市城市规划标准与准则》要求的教育等配套设施。

二是产业提容。根据《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的管理规定》等相关政策，已出让产业用地拟申请提高容积率增加建筑面积的“工业上楼”项目。管理要求：产业提容的创新型产业用房项目,用地单位须全部自持。

三是新供应用地。优质产业空间项目:根据《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》等相关政策通过挂牌出让方式取得用地建设可售的优质产业空间的“工业上楼”项目；只租不售创新型产业用房项目:根据《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》等相关政策,通过协议出让方式取得用地建设只租不售的创新型产业用房的“工业上楼”项目。管理要求：优质产业空间项目可按《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》相关要求自持或销售；只租不售的创新型产业用房项目,用地单位须全部自持；新供应用地类项目宿舍型保障性租赁住房是否配建及配建比例不做具体限制,有条件的应配尽配。

四是土地整备。根据《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》、《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定》等政策拟通过土地整备路径实施的“工业上楼”项目。管理要求：计入“工业上楼”的土地整备移交政府用地面积原则上应>10公顷,厂房租售比例、租赁价格项目内部收益率等指标按照新供应用地项目的相关要求执行；计入“工业上楼”的土地整备留用土地，厂房必须全部自持,且满足工业上楼厂房租金管控要求。

二、“城中村改造”主要要求

城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。“城中村”土地权属状态包括全部土地被国家征用、土地性质由集体转变为国有，村民转变为居民；大部分集体土地被征用、少部分仍然属于集体所有，村民未转变为居民；土地已纳入城市规划的国有土地范围，但是未开展征转手续。

结合城中村资金投入大、需要政府主导、融资政策性强等特点，笔者认为，在不考虑政府与社会资本如何合作的基础上，单纯就城中村改造项目如何自我平衡的角度，城中村要充分结合房票安置、土地整备、做地、政府回购安置房、工业上楼等模式的内涵去推进，要注重循序渐进和滚动开发，注重资源高效利用和产业布局定位，确保除保障和安置外的土地开发能够与城市发展、产业提升和人口聚集相适应，避免供求失衡，盲目铺摊子。

（一）实施范围

超大特大城市的城镇开发边界范围内。优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造。具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，可参照执行。

（二）类别划分

结合实际情况，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升；介于前两类之间的实施拆整结合。

（三）主要流程和工作内容

政府摸清本区域城中村总量、分布、规模等情况，合理确定城中村改造空间单元范围，编制城中村改造控制性详细规划，编制城中村改造计划，建立项目清单，明确改造目标、改造方式、资金筹措安排、支持政策、组织实施等内容。按类别制定城中村改造工作导则以及配套的历史文化风貌保护相关规定、历史遗留违法用地和违章建筑、认定标准和处置政策等。

（四）做好、做足、做实三件事

一是征求村民意见。主要包括改造方案、征收补偿方案、集体资产处置等；二是产业先行搬迁。安排好产业转移承接园区的同时，要在城中村改造中合理安排产业布局，促进产业转型升级，侧重于众创空间和优质产业；三是安置补偿。以人为本，保障人民群众利益，要落实征收补偿安置资金、人员妥善安置，要先行安排安置房项目供地和建设

需要注意，城中村改造属政府主导的集体土地上房屋征收，属法定征收范畴，非协议搬迁范畴。法定征收与协议搬迁的区别见文章《协议搬迁与法定征收的区别与联系》。

（五）实施主体与实施路径

资金平衡的责任要由政府来承担，村民和社会资本只是辅助力量，项目规划、立项、收入流转路径等核心工作要由政府来牵头主导。可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。

城中村改造项目土地要以村集体建设用地为主，可以纳入区域统筹范畴包括：集体与国有用地之问整合、置换以及规划指标、建筑规模在区域内统筹。配套教育、医疗等公共服务设施新建或改建的，由政府负责投入，不摊入城中村改造成本。将民生类公共服务设施单独提出来由政府来负责投资、建设，体现了民生兜底的原则，但是针对土地一级开发涉及的七通一平、拆迁补偿、安置房建设等内容需要统筹纳入城中村改造成本，即纳入包装的城中村改造项目的总投资范围。

（六）资金平衡方案

主要包括两种方式，即政府筹措资金或引入社会资金。政府筹措资金包括现有渠道的中央财政补助，即不会针对城中村单独新增财政补助名目；地方政府专项债券。金融机构融资包括设立城中村改造专项借款、城中村改造贷款，专项借款预计将按照类似于政策性开发性金融工具的逻辑去申报，可少量匹配资本金或者专项借款直接用于资本金，以国开行和农发行为主，城中村改造贷款以商业银行为主。

政府层面（包括授权实施的地方国企）收入来源主要包括土地出让收入的合理合法留存、产业载体的经营性收入、保障性住房的租赁收入（包括拆除新建类城中村集中配建、运用安置房盈余空间以及整治提升类城中村整体利用等）、共有产权房的销售收入、经营性公共基础设施的运营收入和停车场、充电桩等使用者付费收入。政府层面收入来源不会考虑净地出让后的房地产二级开发销售收益。

（七）社会资本参与方式

在拆迁补偿和七通一平等前期土地一级开发阶段或者整治提升类不存在二级开发阶段的城中村改造项目，社会资本参与的主要方式是通过自有资金以股权等权益资金形式进入到项目公司。

涉及二级开发环节的项目，可依法实施综合评价出让或带设计方案出让，在净地出让的要求和前提下，前期参与土地一级开发的社会资本可以综合评价以及带方案两种方式锁定二级开发的土地使用权，通过二级开发的收益来拉高项目项目收益率水平，进而提高城中村项目对社会资本的吸引力。

三、通过工业上楼推动城中村改造

1. 并不是所有的产业都适合“工业上楼”，受制于钢筋混凝土结构的承重、荷载、卸货吊装等方面的影响，一般适用于具备设备载重小、原材料及产成品体积小、生产工艺先进、能耗和污染小、技术研发与产品量产需要紧密协同等特点的企业，包括信息技术产业、生物医药、智能制造、高新技术产业、新材料、互联网科技、纳米材料等科技密集型、信息密集型新兴产业及产业链条内其他配套企业。

2. 并不是所有的区域都适合“工业上楼”，一般都是土地资源稀缺，现有土地无法支撑工业产业布局转型升级和优化提升的区域，通过工业上楼解决土地制约发展的瓶颈，实现产业链上下游以及关联产业的聚集、聚合，进而提高园区管理服务效率，降低企业交易成本和经营成本。

3. “工业上楼”有助于提升城市形象，践行绿色环保理念，打造营商环境，有助于快速形成产城人融合的高质量发展局面。

4. 有助于地方国企和实施主体通过较低的投资成本获取长期稳定的经营性现金流，有助于带动周边的传统产业发展和房地产业平稳发展，与城中村改造的初衷和目标匹配度较高。

5. “工业上楼”项目强经营属性以及可租可售可分割的特点，可为城中村项目贡献稳定的现金流，提高项目可融性。也可以充分考虑在项目运营期采取资产证券化、REITs等方式盘活产量资产，提高资金周转效率。

城中村改造最大的瓶颈就是原居民（村民）的拆迁补偿，原因在于城中村往往被城市建成区包围，多年的城镇化进程早已使得城中村的“重置”成本演变成政府财政无力承担的局面。地方财政自给能力不足，无法通过政府收储的方式拆旧建新，要推进城中村就必须多种主体参与、多种方式谋划，甚至按照市场化配置资源的原则，由社会资本去主导，政府作为规划、监管、统筹和协调的主体，给予支持和引导。

社会资本如何在净地出让的前提下去参与城中村改造的前期工作，是政府的需求，也是市场化的配置。应统筹房票安置、土地整备利益统筹和做地模式等技术路径，在土地实现净地条件后履行出让程序，政府负责公共服务设施建设，社会资本负责安置回迁、保障性住房以及商品房开发建设，在不增加地方政府隐性债务的基础上，统筹运用财政资金、专项债、企业投资、金融机构融资等方式落实资金来源，通过商品房销售、产业运营（工业上楼）、城市运营等市场化路径实现预期收入，区域统筹、整体平衡。