城市更新迈入存量运营新时代

云阿云智库•城市与区域

编者按：本文由《住建局更名潮，城市更新迈入存量运营新时代》和《城市更新迈入多维时代，微更新、产业升级与社区共治》组成，全文5900字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。

住建局更名潮

城市更新迈入存量运营新时代

云阿云智库•城市与区域

导读：湖北等地住建局更名 “住更局”，响应国家城市更新战略，推动从大拆大建转向存量提质。中央财政支持 15 城更新，聚焦地下管网、老旧小区改造等领域，激发城投国企盘活资产，开启城市高质量发展新篇章。本文2700字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。

近日，一系列住建局更名事件吸引了业内外关注。目前湖北省已有13个地级市，包括武汉、襄阳、仙桃、十堰、荆州、黄冈、黄石、恩施等地在內的住建局，先后更名为“住房和城市更新局”。

虽然此前，全国各地已有不少城市成立了城市更新局，但这次湖北省多地住建局同时更名，仍然反映出了一些不同寻常的信号，折射出了时代重心的转变。

一、城市更新作为“三大工程”之一，各地需要积极承接战略

我国最早成立城市更新局的城市应该是深圳，而在2019年初，原深圳市城市更新局、土地整备局二者又合并为现在的深圳市城市更新和土地整备局，归属市规划和自然资源局领导管理。

这不难理解，因为广东城市村规模巨大，一直是旧改重地，很早就进入了城市更新阶段并拥有非常丰富的实践，为全国各地输送了经验。

如今随着我国城市化进程的深入，越来越多的城市也进入了存量时代，城市更新的必要性与迫切性逐渐显现出来。

这次湖北多地改组城市更新局，就直观地反映出了这个趋势。

6月18日，湖北省委书记、省人大常委会主任王蒙徽主持召开了一场省委专题会议，会议强调：“要把危旧房改造作为推进城市更新的核心内容，探索以市场化方式推进危旧房改造的新模式，着力解决城镇危旧房'不安全、不成套、不配套、不完善'等突出问题，持续改善人民群众住房条件和居住环境……要加快推进相关试点工作，及时总结经验，形成可复制、可推广的模式，推动城市更新取得更大成效。”

可见今年以来，湖北省已经将城市更新提到了相当高的战略位置。为加快响应战略导向、加快开展相关工作，这一批城市的住建局更名也就顺理成章了。

这一系列行动还可能会继续延伸到其他城市或地区，因为城市更新今年被列为国家的“三大工程”之一。

5月底，住建部、财政部联合发布了《2024年城市更新行动评审结果公示》，明确今年起中央财政将支持部分城市实施城市更新行动，包括石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。

为此，各地正在积极承接。年初多个地方两会就已为今年的工作定调，将大力推动城市更新工作。

比如天津提出今年计划实施7个城市更新项目和一批城中村改造项目，启动275个老旧小区改造提升，开展城市社区嵌入式服务设施建设。

同时，制定城市燃气、供热、供水等老旧管网改造计划，集中力量分年度分区域有序实施改造，今年改造燃气管网623公里、供热管网150公里、供水管网30公里……

又比如重庆提出，今年将推动109公里两江四岸治理提升，新开工改造城市危旧房7043户，强化城市供排水管网和地下综合管廊建设……

当前，我国城市发展已由增量建设阶段，转向了增量供应结构调整与存量提质改造并行的阶段。

自城市更新在2021年首次被写入政府工作报告以来，三年间撬动的投资额达到了13.7万亿元，城市更新项目达到15.4万个。而且这个市场规模还在不断扩大，未来更新模式撑起城市的半边天也是早晚的事。

二、我国从大建设时代进入大运营时代，城市发展逻辑将彻底改变

从城市更新被列为三大工程之一，到各地明确城市更新目标，再到多地住建局更名……无论是国家层面还是地方层面的动态，都在表明一个不可逆的趋势：我国已从大建设时代进入大运营时代。

未来大规模的新建项目将逐渐减少，取而代之的，会是越来越广泛的存量改造工程、城市优化工程和资产盘活及运营项目。

这个趋势也会驱动多个行业发展重心的转变，包括建筑工程、不动产开发、资产管理、物业管理等等。

我国已经经历了40多年的高速发展期，城镇化建设已经取得了卓越的成果。进入内涵式增长阶段后，各地也需要面对新的时代任务。

此前财政部和住建部在关于开展城市更新示范工作的通知中，明确列出了支持的范围，包括城市地下管网的更新改造、市政基础设施的短板提升、老旧建筑节能改造、适老化改造等等。

这些领域都与城市居民的生活品质密切相关。多地城市更新局的挂牌，其实也正意味着我国城市建设将从“大拆大建”模式中走出来，围绕存量物业、设施，去开展精细的优化升级与运营工作，提升居民的生活品质。

围绕新的工作目标，各地“住更局”也将加速转变职能、重新定位，围绕城市更新工作对机构设置、职能配置、运营机制进行有针对性的调整，提升相关工作的推进效率。

云阿云智库城市与区域组发现在更名之后，多地“住更局”的职能除了一直以来的房屋管理、市政建设管理外，还增加了关于城市更新政策的制定和工作部署、编制危旧房屋的征收改造计划的内容，并需要履行监督责任，可见未来工作重心会有明显的转变。

三、新改变带来新机会，大批改造类项目有望加速

城市更新时代下的新趋势，会带来大量新的投资机会。拿前文提到的那15个受中央支持实施城市更新行动的城市为例，在接下来的推进过程中将为多方参与主体创造利好。

除了大家都很熟悉的老旧住宅改造外，这次中央重点支持的城市更新领域还包括城市地下管网的更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造（历史文化街区、既有公共建筑、公共空间）等等……

这对许多建设企业来说是个新机会，市政升级改造、公共设施更新、商业/工业区更新等等都可以成为切入点。

但同时，这也对企业的综合能力提出了很高的要求，甚至有不少建设企业需要做全面的业务转型才行。

对于地方城投和国企来说，这也是盘活存量国有资产的绝佳机会。通过优化改造后的各类存量物业、设施，如果能配合上高质量的运营，便有望激发出更大的价值。

另一方面，这些城市的各类更新项目是受到中央财政支持的，至少在建设资金方面不会有短缺的情况，地方财政不会有很大压力，这一点也为各方赋予了更充分的发挥空间。

总的来说，各地住建局的更名揭示了我国城市发展阶段和模式的转变，也是政府治理体系与职能跟随时代及时调整的标志。

一个内涵式增长、讲求发展品质与服务质量的城市未来，是值得期待的。云阿云智库城市与区域组也期待看到各地更名后的“住更局”，能够引领城市进入全新的发展阶段，更好地保障居民的住房需求。

城市更新迈入多维时代

微更新、产业升级与社区共治

安然 云阿云智库•城市与区域

导读：2023 年城市更新加速，多地通过微改造、产业升级、社区共治探索差异化路径。合肥园博园保留历史肌理，北京 798 艺术区产业转型，广州恩宁路居民参与式更新，彰显多维更新时代的创新实践与政策支持。本文3100字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。 

当前，城市更新正以前所未有的速度和规模展开。仅6月份以来，城市更新就有不少大动作。先是财政部遴选了15座城市作为典型案例推广，并给予了总体达到百亿级别的资金补助。而后又有多地纷纷将住房和城乡建设局改名为住房和城市更新局......这都表明，城市更新的重要性上升到了空前的高度。

相比过去的大拆大建，如今，面对多样化的城市面貌与需求，采取“一刀切”的更新模式显然无法满足所有城市的个性化需求，城市更新已进入了多维更新时代，不仅仅是对老旧项目的简单修缮，而是一个涉及经济、社会、文化等多维度的复杂系统工程。

因此，探索并实施差异化、精细化的城市更新策略，成为了当前城市更新工作的核心议题。

一、微更新，以最小的代价换来最优的更新效果

最大程度保留保护既有建筑，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑，是当前城市更新的主流方式。

城市更新不是城市翻新。翻新是给城市换上一套新装，实质上没有大变化，而城市更新是城市的一种重构，是一种质的飞跃。

合肥市园博园项目位于合肥市原骆岗机场跑道以东，占地面积达323公顷，其地基是昔日的骆岗机场区域。

项目自2022年8月正式启动更新，特意保留了长达3公里的机场跑道作为特色元素。通过一系列创新策略，包括景观地形的重新设计、海绵城市的建设实践，以及对现有建筑物的改造升级，项目将往日的航站楼转变为一个聚焦城市发展的展览馆。这样不仅保留了场地的历史记忆，还将其转变为一个强调绿色环保、鼓励公众共享的城市公园空间。

同时，合肥园博小镇的改造秉持了“以留为主，改、拆、移为辅”的策略，旨在最小化对原有环境的干预，同时最大化利用和尊重历史遗产。这一做法确保了场地的独特性和历史痕迹得以保留，使得16万平方米的老建筑群在转型过程中不失其原有的风貌和文化价值。

可以说，项目的更新改造，不仅仅是针对项目本身，更重要的是和城市的融合，使更新维度从项目级上升到城市级，这样一来，城市更新的价值便被放大了，也更有利于城市可持续发展。

改造后的园博小镇涵盖了“食住行游购娱”全方位功能，成为一个集美食、住宿、交通、旅游观光、购物和娱乐为一体的综合性目的地。这里不仅举办了美食嘉年华等吸引各地游客的活动，而且在2023年第十四届中国（合肥）国际园林博览会后，它还被定位为“长三角商业新地标”及“时尚潮玩打卡地”，进一步提升了其在区域内的影响力和吸引力。

这说明，老旧闲置项目微更新后，无论是其本身的价值，还是城市区域的价值，都得到了放大。即使是非常具有独特性的项目，微更新也能发挥巨大作用。

重庆市戴家巷老街区位于悬崖之上，现存建筑建于20世纪70—90年代，街巷狭窄，房屋老旧破损，安全隐患突出，可以说其地段、建筑特点都非常具有独特性。

在经过统一规划后，该项目采用了分步推进悬崖步道、老旧社区、商业空间的更新方式，带动居民自发改造房屋。

以微改造为核心，在完整保留街区风貌前提下，对存量建筑结构加固、增设电梯、景观装饰等方式微改造，完善配套设施，拓宽阶梯巷道，引入新业态新功能。

住建部曾一再强调，除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

戴家巷街区保留建筑面积6.24万平方米，拆除建筑仅占5.6%，远远低于住建部规定的红线标准，而且容积率由2.94降为2.82，空间环境品质全面提升。

二、以产业升级转型带动城市更新让老旧基础设施实现重生

随着全球经济结构的变化，城市必须通过产业转型寻找新的经济增长点。另外，许多城市中心区域或老旧工业区存在土地使用效率低下、环境污染严重等问题。

在此背景下，以产业转型带动有机更新，成为近年来广受欢迎的城市更新方式，在这个过程中，政府可通过提供税收优惠、资金支持等政策，引导高新技术产业、文化创意产业等入驻老旧工业区，实现产业迭代升级。

北京798艺术区的成功转型，就是政府与市场力量协同作用的典范，将废旧工厂转变为国际知名的艺术区，带动了周边区域的整体升值。

艺术区在产业升级中，合理规划业态布局，将核心区域用于文化艺术展示与国际交流，周边区域则开发为文创消费区，既保持了艺术区的文化底蕴，又满足了现代消费需求，实现了产业与空间的双重优化。

这也说明，产业转型需求下，有机更新有很大的发挥空间，而同时，更新效果同时也能进一步反哺产业发展。

通过有机更新，闲置或低效使用的土地和建筑物被重新激活，转变为符合市场需求的功能区，提高了土地和空间资源的使用效率。

江西省南昌市雷公坳文化体育产业园项目，就是如此。该项目原为江西昌九至昌樟高速公路服务区，2007年所在高速段被调整为城市快速路，服务区功能丧失，原设施和用地闲置。

面对此状况，项目采取了创新的转型策略，没有简单废弃或维持现状，而是结合文化与体育两大领域，打造了一个新型的服务综合体，成功将劣势转化为优势。

这种将文化元素融入体育设施和活动跨领域的融合，是现代城市更新和产业升级的一个重要趋势。

该项目2019年通过分期分区集中连片改造利用，2021年10月全面投入运营，2022年园区营业收入近10亿元，年接待近100万人次，年税收5千万元，带动就业近2千人，目前该地块及房屋估值近15亿元。

这也是产业转型带动有机更新理念的生动实践，不仅为老旧基础设施的重生探索出了一条新路径，也为推动区域经济发展、提升城市功能和形象提供了有力例证。

三、社区居民参与更新共谋共建，共享成果

除了前面提到的微更新、有机更新，如今，社区参与式更新也越来越受到关注，这种更新方式在欧美已十分常见，它要求社区居民主动参与到城市更新的决策中来，与政府、开发商等外来参与者通过平等协商合作来改善社区居住环境，强调过程性和动态性。

其实，现在很多城市更新的项目，在项目初期就设立居民咨询委员会，广泛收集居民意见和需求，确保更新计划能够反映社区的实际需要。

在广州，就有很多类似的案例。广州的恩宁路微改造项目，通过多次居民会议和问卷调查，确保改造方案得到广泛认可，增强了社区凝聚力。作为广州市首个城市更新微改造项目，创新引领“政府主导、市场运作、居民参与”的更新模式，率先成立由居民、专家、媒体、运营方、政府等组建的共同缔造委员会，为广州历史文化街区保护活化探索出一条可复制推广的路径......

在上海，上钢新村街道深入实施《上海城市更新条例》，在济阳片区（济中村、济阳二村、济阳三村等3个居民区）更新过程中，将全过程人民民主贯穿于社区更新始末，因地制宜探索“参与式”规划机制，找准各方利益最大公约数。

通过深入走访、社区云居社互动、家门口民情接待等，收集居民关于房屋整新、空间规划、景观升级等需求200余条，按照“安全”“急需”“期盼”等三个维度，对需求进行分析排序，遴选出最急、最想、最盼的需求16条，自下而上形成“动议”议题。

社区参与城市更新是一个涉及城市规划和发展的过程，其中地方社区的成员积极参与到城市更新和再生项目的决策、规划、设计、实施和监督中。

这个过程强调居民的主动参与和他们对本地区域的需求和愿望的表达，确保城市更新项目既反映了当地社区的特色，也符合居民的实际需求。

有的老旧项目，在面临拆除危机之时，当地社区、热心民众、非营利组织和私人赞助者的携手努力，上演了一场拯救行动，成功地将城市中的遗忘之地转变为倍受瞩目的公共空间，纽约高线公园就是如此。

居民参与社区改造的整个过程，就是居民共创共享参与社区事务的缩影，社区参与式更新，尺度微、投入微、见效快，也让整个更新过程“更有温度”，是城市公共空间提升和社会治理创新的重要抓手。参与式不仅是更新过程地参与，更强调活动空间的常利用，只有居民能常使用的活动空间更新才是成功的。