化债政策全梳理（2023-2025）

杨瑾  云阿云智库•债券课题组

导读：2023 年以来，决策层通过一揽子化债方案、35 号文、47 号文等系列政策，压实地方化债责任，严控新增债务，推动城投发债限制与转型，同时建立退出机制，明确 2027 年为化债与平台转型的关键节点，旨在以 “毕其功于一役” 的力度破解地方债务困局。全文13200字，由云阿云智库•债券课题组资料整理。

2023年开启的本轮化债工作经过一年多的强力推进，目前已取得阶段性成果。近期，多地政府在财政预算报告中披露了前一阶段的化债成绩，很多地方已实现隐债清零。

据云阿云智库不完全统计，截至2025年2月19日，共有48个市区县宣称已实现隐性债务“清零”：从层级来看，地市级区域有4个，区县级区域有44个；从区域分布来看，共涉及15个省，江苏、辽宁、内蒙古、吉林均有5个及以上地区。

本轮化债工作的计划完成时限是2027年6月底之前，2025年是达成这一目标的关键年份，化债工作仍是地方政府本年度工作重点之一。从2023年至2024年，化债的各项政策已基本完善，2025年主要是对各项政策的全面加快落实。

2023年至今，决策层对政府基建投融资领域进行了大刀阔斧的变革，力度之大决心之坚定史无先例，同时从存量化解和增量严控两个方面着力，务必毕其功于一役，彻底理清多年来越化越多的地方债务，完成基建投融资及地方城投市场化转型。两年来重磅政策密集，头绪纷杂，而且多为非公开文件，碎片化的内容传播更容易导致谬误，因此有必要进行一下整体的梳理，提取出政策要点并理顺各个政策间的联系。

2023年至2025年1月，决策层关于地方政府投融资及基建重要发文云阿云智库归纳如下：

根据媒体公开披露，上述文件的要点梳理如下：

一、一揽子化债方案

1. 化债责任主体为地方政府。

再次强调2022年12月中央经济工作会议中提出的方针“压实升级政府防范化解隐性债务主体责任”，中央财政给予各类积极支持化债政策，但省级党委和政府对本地区债务风险负总责，地方政府需要统筹协调资产，充分挖掘可化债资源，目前化债压力最大的是经济欠发达地区市县，可腾挪的资金资源有限，因此要重点关注这些债务负担重的市县，按属地原则和管理权限压实省级政府对市县化债的主体责任。

2. 化解存量隐性债务，坚决查处新增隐性债务，“防止一边化债一边新增”。

（1）对于存量债务，主要采取优化期限结构、降低利息负担的方式缓释债务风险。例如：通过发行再融资债券来置换部分隐性债务，通过债务置换使得低息长期债券贷款来置换高息短期债务，协调金融机构支持隐性债务重组、展期降息等。主要方式有：

a. 地方政府发行再融资债券置换。

优先偿还两种债务：一是公开市场融资；二是高成本非标融资，主要涉及众多民营企业、中小企业、个人债权人、公众投资人，用于偿还拖欠民营企业及中小企业的款项，包括应付工程款、应付工程物资款、其他应付款等。

b. 金融机构根据2019年40号文进行债务置换或债务重组。

再融资债券不足以覆盖的隐债及未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务本金仍鼓励金融机构按照2019年发布的《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见（国办函40号文）》和《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知（银保监会45号文）》予以债务置换或债务重组。

c. 获取新的融资用以周转存量隐性债务，实现融资正向循环。

主要有两个情形：一是存量资产进行资产证券化融资；二是金融机构提供融资支持化债。

d. 金融机构介入，帮助化解12个重点省份除隐性债务和未纳入隐性债务但须有地方政府承担偿还责任的债务之外，今明两年到期的融资平台存量贷款、债券、非标等金融债务。（该部分内容见后文35号文要点梳理，此处略）。

e. 央行应急流动性金融工具(SPV)

对于发行再融资债券额度不足的地区，省级政府在提供抵押物的基础上，可向央行、财政部申请央行应急流动性金融工具(SPV)贷款融资，由省级政府出具证明，将相应隐债纳入政府债务限额，贷款期限为两年。

（2）对于增量债务要坚决查处，严格防范，“终身问责，倒查责任”。

（3）中央层面加杠杆，拉动基建投资。中央财政增发国债，还本付息均由中央承担，资金主要用于灾后恢复重建等领域，通过转移支付方式全部安排给地方，进一步进行优化央地财权事权分配的体制改革。

二、修订城投发债条件

1. 交易所

原则是鼓励产业，限制城投，城投转型产投的最新口径为“城投归城投类，产业归产投类”，城投类平台仍保留原有功能，现阶段城投仅能借新还旧（仅有优质区域的极少数优质平台可以新增）。经营性资产原则上允许全部划出成立产投平台，重点在于产业类平台转型的坚决性和完全性，强调从资产、业务等方面向产业类彻底转型，而不能是仅以融资为目的“半吊子”转型。国有企业申报公司债需要闯四关：

第一关：发行主体是否涉及结构性红线。城投类主体的认定以各省汇报的截止2023年3月31日城投名单（通称331名单）和财政部隐债名单为首要依据，名单内主体申报仅能借新还旧。

第二关，考察母公司、子公司、担保人。对于以上两大名单内公司的重要子公司（参考证券业协会负面清单里 30%占比的认定），存在于城投名单的，视同主体在城投名单，在隐债名单内的，针对隐债规模和影响程度一事一议。担保人、母公司涉及名单也不行。发行人为上市公司的，母公司涉及红线，不影响上市公司新增。

第三关：对于名单外城投则设置若干财务指标，认定其产业类属性，具体要求如下：

a. 资产结构指标：政府性资产占比 30%以下（代建开发成本、政府性应收款等）；

b. 收入结构指标：政府性收入占比 30%以下（除代建土整外，公用事业类如燃气、水务等目前需要一事一议，根据收入的市场化程度及对补贴的依赖程度，预计大概率也视作政府性收入）。

c. 利润来源指标：利润 50%以上来源于非政府（主要考察政府补贴）。

如满足上述要求认定为产业类，则可新增。

第四关：区域管控

如果未通过第三关，未被认定为产业类，则一般较难新增，仅可借新还旧。除非满足各项要求的低债务率的优质区域优质城投，可以一事一议。交易所将综合考虑，区域是否在财政部限制区域名单、区域颜色在红橙黄绿的分类、发行主体的指标是否符合《3 号指引》的相关要求，以及是否为一般预算收入 50 亿以下弱区域。如果上述条件都满足，经过集体决策，可能新增少量城投公司债额度，一般概率较小。

2. 交易商协会

（1）整体政策要求：

a. 受理阶段    

名单内，优先借新还旧，首次注册城投企业将可能不被受理。名单外，视情况而定，若判定为城建类，无论新增或借新还旧，都要求至少地市级人民政府出函才可推进到下一阶段，目前优先用于借新还旧。若发债主体判定为非城建类企业，预计可以受理。

b. 审核通道内

名单内，借新还旧。名单外，行业组判断是否为城投，非城投按产业类正常审核注册；若认定为城投，要求至少地市级人民政府出函才可安排上组长会和注册会，审核结果将由组长和主任等领导集体决策，目前优先用于借新还旧。

c. 已拿批文待发行

已拿注册批文待发行的，参考前述要求执行。

（2）政府出函要求

目前，交易商协会“3899 名单”外平台借新还旧发行需至少地级市政府(如为区县平台、则上升至地市级；且必须为地方政府，不可以是财政局或国资委)向协会出具带文号、日期、 盖章的红头文件。内容需要包括如下要点：

a. 企业是否为市场化经营主体；

b. 根据企业注册发行文件披露信息， 企业涉及地方政府的收入及与代建等业务或资金往来形成的政府类应收款项和回购资产相关情况是否属实；

c. 地方政府或相关部门支付上述款项或回购相关资产是否涉及虚假化解或新增地方政府隐形债务；

d. 本次募集资金用途是否涉及虚假化解或新增地方政府隐形债务且政府出文后， 目前交易商协会反馈， 需要预留 2 周以上时间， 交易商协会要向财政部汇报（等于是突破了名单，新增了兜底债务）后方可借新还旧。

（3）城建类判断标准（实质重于形式，仅作参考）

目前交易商协会对城建类企业的审核要求较为严格。经咨询，目前交易商协 会主要从收入、现金流两个层面对发行人进行是否为城建类企业的判定，也可能根据发债主体的资产结构进行判定。

根据窗口指导，收入层面符合以下条件之一的将被认定为城建类企业：

a. 近两年中至少有一年城建类业务（城建类业务指土地整理业务、基础设 施建设业务和保障性安居工程业务等） 营业收入比重大于等于50%（低于 30%为宜）；

b. 近两年中至少有一年城建类业务营业收入比重大于等于 30%但小于 50%，但城建类业务毛利润占比最高；

c. 按照实质重于形式的原则为城建类企业。对于已被认定为城建类企业的发行人， 需要连续两个会计年度不再满足上述条件中任意一条，才会不再被判定为城建类企业。

若从收入层面判定为非城建类企业，但是企业业务涉及城建类业务或者资产负债表中存在金额较大的城建类业务背景的应收应付款、土地款、代建项目款、政府往来款等，预评岗将要求发行人及主承销商测算企业的政府性现金流占比。政府性现金流占比的计算公式为：近三个会计年度，预测后五个会计年度，政府性现金流入与经营活动现金流入的比例的算数平均数（不能使用加权平均数）。政府性现金流入主要包括以下内容：

a. 经营活动、投资活动、筹资活动中的政府性现金流入；

b. 与所属区域内地方国企的往来款（无经营性收入）现金流入；

c. 地方政府对发行人的增资款；

d. 收支两条线的业务产生的现金流；

e. 代持政府专项资金、专项基金等现金流入。

年度财务数据刷报后，近三年政府性现金流占比测算后不再超过 50%，则不再认定为城建类企业。在预评阶段被判定为城建类企业的，需要补充提供：募集资金用途的专项说明，主承销商关于募集资金用途的尽职调查报告和工作底稿。

另外，资产结构层面，交易商协会可能从资产结构层面对发债主体是否为城建类企业进行判定（属于交易商协会的兜底条款，存在裁量空间），预计主要从应收款项类、存货类、其他非流动资产等容易涉及土地开发整理、委托代建等传统城建类业务的资产科目角度进行考量。

交易商协会在实际判定是否为城建类企业时可能更为严格，比如按照不超过 40%乃至30%的比例对城建类收入或现金流作出限制，一事一议。不超过50%的比例仅为判定城建类企业的最低要求。

交易商协会会参考 Wind 中对发行人已有债券分类，若发行人债券被 Wind分类成为城投债，则有可能被协会判定成为城投企业。参考路径：“Wind-债券专题-城投债研究-城投债大全”。

注：上述交易所、交易商协会发债规则及相关表格摘自大金所“债站江湖”文章《最全城投平台融资新政！》

3. 交易所企业债城投类主体“余额管理”新政策。

（1）隐债主体不得新增（核心子公司涉隐无影响）；

（2） 3899名单内主体：12个重点省份不得新增，非重点省份的省级政府出文，根据地市级名单内余额，可以推进审核工作；

（3）“余额”概念是在一个地级市的范围内，即 A企业到期，A企业自己不再做企业债了，省/市里面同意的情况下可以转到B企业上做“新增”；可以在要到期的企业债额度内，新增注册企业债，募投还是用于项目。

（4）企业债到期余额按名单内和名单外两个“池子”分别计算，即名单外申报主体可新增余额不得超过地级市范围内名单外存量企业债券到期余额。

（5）主体不在3899 穿透后子公司在3899的，按照3899计算余额。

（6）省级或者授权地市级（国家级新区可以视为地市级）政府需要出文，出文内容要求：

a. 需要省级政府明确：发行主体是否在报送国务院的平台名单内；地市级区域内具有融资平台性质的企业已经申报企业债券规模，未超过相应企业全年企业债券到期规模；保证已申报金额不超过该地区同类主体已发行企业债券到期金额。

b. 需要写明发行人的全称、社会信用代码、现在申报的企业债券要素、募集资金用途;政府是否予以支持。能出文，则可以继续推进；省/市政府文件为先决条件。

实际情况是，整体城投债券发行审批都空前严格，名单内城投反而相对容易，虽然仅可借新还旧，名单外城投审核程序更加严格和复杂，还需要地方政府出函，化债专班签字，不论借新还旧还是新增难度都大大增加。但是名单内城投又普遍存在付息压力，城投公司ROA远低于债务利率，而地方政府财政收支压力较大，也难以提供支持。

三、35号文

1. 政策目标

以重点省份今明两年到期存量融资平台债务为重点，根据贷款、债券、非标等不同金融债务特点，综合运用信贷和货币政策，支持地方有序化解融资平台债务风险。

相关定义界定：

（1）重点省份：指黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、天津、重庆、宁夏、甘肃、青海、贵州、广西、云南12个省份。

（2）融资平台债务：指经各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须有地方政府承担偿还责任的债务。

（3）融资平台：指2023年6月经各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团确认报送国务院的融资平台。

2. 存量债务化解

（1）重点省份难以偿还的今明两年到期融资平台债务，金融机构参照2019年40号文及45号文进行债务置换或债务重组。其他省份的融资平台可与金融机构按市场化、法治化原则协商开展债务重组与债务置换。

a. 置换或重组基本规定：

债务债权关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确、短期偿债流动性压力较大。

只置换本金不置换利息、低成本置换高成本。

不得用流贷置换、不得捆绑式操作一一对应、不得轻易转化为企业经营性债务、明股实债类不得置换、逃废债的不得置换。

不得要求或接受地方政府及其部门出具带有担保、承诺、兜底性质的各类函件、银行保险机构不得以互相担保作为使用企业周转便利类金融工具的增信措施。

b. 置换或重组基本原则。

按市场化、法治化原则协商开展债务重组与债务置换。银行因债务重组、债务置换增加融资平台在本银行债务余额的，不视为新增融资平台融资。

地方政府不得直接或变相施压银行特别是中小银行承接融资平台债务。正在制定或实施改革化险的高风险中小金融机构，要稳妥化解融资平台存量债务，严禁对融资平台新增融资。

（2）不同种类债务的化解方式。

a. 今明两年到期贷款债务重组。

优先由现债权人承接，在融资平台提供抵押品或担保等合理风险缓释措施的情况下，现债权人可按照40号文要求，通过展期、降低利率等债务重组方式支持贷款本金接续。

展期利率按照“保本微利”把握，原则上不低于银行的平均综合成本，鼓励签订浮动利率融资合同。

展期期限不同于隐债及未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务的规定，，没有化债期限的限制，不要求最长不得超过2028年，可根据借款人还款来源等情况合理确定，累计展期期限及累计重组期限原则上不得超过10年。

融资平台应按时付息，对预期付息超过90天的贷款应纳入不良贷款；自重组之日的第二年或项目建成起，融资平台原则上应该每年至少偿还10%本金。

b. 今明两年到期公开市场债券融资接续。

今明两年到期公开市场债券力求保刚兑，支持重点省份融资平台债券本金借新还旧，压降存量规模。

重点省份可在年度债券发行额度内统借统还，支持资质较好的融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券发行额度，由强资质平台发债为弱资质平台偿还到期债券。

金融机构特别是开发性、政策性银行或国有大型商业银行可根据40号文要求，按照市场化、法治化原则平等协商，通过发放项目贷款等方式置换今明两年到期的债券本金。

c. 非标债务利率打折。

不得对高息非标简单刚兑，城投应与债权人或投资人协商对存续非标利率适度打折。今明两年到期的非标债务重组或到期接续时，优先由现债权人或投资人合规接续，鼓励适当降低利率。压降重点省份非标债务规模。

金融机构特别是开发性、政策性银行或国有大型商业银行可根据40号文要求，按照市场化、法治化原则平等协商，通过发放项目贷款等方式置换今明两年到期的非标债务本金。

d. 2024年末后到期的高息贷款、债券和非标债务重组和置换。

重点省份融资平台2024年末后到期的高息贷款、债券和非标债务，鼓励与金融机构协商，通过债务重组、债务置换等方式适当降低利率水平。债务重组、置换条件、期限、利率等要求不得比今明两年到期债务重组置换要求宽松。

（3）特殊豁免规定：

a. 银行因债务重组、债务置换增加融资平台在本银行债务余额的，不视为新增融资平台融资。

b. 2024年末之前对金融机构合规支持重点省份融资平台金融债务化解的，不作为新增隐性债务或违规化债追责问责。

c. 2024年末之前对重点省份融资平台高息贷款和今明两年到期的融资平台贷款进行展期或重组的，可阶段性豁免商业银行金融资产风险分类办法关于重组资产的监管规定，不下调分类（对已经纳入地方政府隐性债务的融资平台贷款参照执行），报送征信系统的贷款分类与之保持一致。

d. 允许金融机构对符合核销条件且经各种方式确实无法回收的融资平台类融资，按照账销案存的原则自主核销，核销后可清收，在勤勉尽职的情况下不予问责。

（4）建立长效机制：

区别于财政部隐债监测平台，搭建新的融资平台（指本次一揽子化债方案涉及的融资平台）查询系统。金融管理监督总局依托人行征信中心搭建查询系统，对地方政府报送的融资平台主体和债项进行“贴标”，支持金融机构进行平台主体、债务及余额等信息查询。

融资平台应严格按照有关规定退出，退出时仍有金融债务的，应征得债权人同意。

3. 城投未来新增融资的限制

（1）严控增量。

a. 金融机构向融资平台新增融资应该提级审批，对于重点省份，应将审批权限上收至总行。

b. 地方政府严格控制融资平台的融资增速，原则上不得超过该省份各项贷款平均增速。

c. 农村中小银行和正在制定或实施改革化险的高风险中小金融机构，不得向融资平台提供新增融资，即监管要求这两类金融机构不得再从事城投业务，应致力于普惠金融业务，城投业务未来将主要由开发性、政策性银行或国有大型商业银行实施。

（2）对地方国企分类，在融资政策上进行差异化管理。

据网上传闻，未来要将地方国企分为融资平台、参照平台管理的地方国企、普通地方国企业等三大类，对不同类别的企业融资采取不同的监控措施。但传闻并未具体给出分类的标准，如果该传闻属实，是否意味着地方国企也将参照地产公司实行三道红线的融资监管制度。

（3）不同类型融资监控措施。

a. 银行贷款。

主要是对重点省份融资平台做出限制：

新建项目：除党中央、国务院批准的重大项目、国家有关规划内的跨省、跨流域和保障人民生命财产安全的重大项目，以及“平急两用”公共基础设施、城中村改造和保障性住房建设项目外，金融机构原则上不得向融资平台提供新增融资用于新建（含改扩建和购置）政府投资项目。

在建项目：经省级政府审核，金融机构可按照省级政府提供的项目清单，合理给予融资支持。

坚持统一授信防止多头授信，按联合授信原则建立联合授信跟踪机制。

融资平台新增贷款计提拨备（拨贷比）水平不得低于本机构融资平台的平均水平。

b. 债券。

主要对重点省份融资平台做出限制：

申请发行新增债券，需省级政府出具意见，认定相关债券已纳入全省融资平台的年度发债计划，未出具明确意见的慎予发行。

赴境外或自贸实验区发债新增融资的，不予履行审批或登记程序。

建立债券信息动态监测制度。

c. 非标及其他高成本融资。

非标及其他高成本融资不仅对重点省份，而是对所有地区做出限制：

融资平台确有新增融资需求的，应优先通过贷款、债券融资。

严禁通过地方金融类资产交易场所新增融资。

严控通过信托、资管、融资租赁、私募基金、民间借贷等渠道新增债务。

四、47号文

根据35号文的规定，2023年12月24日国务院针对12个高风险地区限制新增基建融资的具体方式发布了《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）（国办发〔2023〕47号）》，2024年1月1日实施。

47号文规定，12个高风险省份要“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目，推迟或暂停一些由国家资助的基础设施项目，以控制债务风险。重点省份地方债务风险降低至中低水平后，由国家发展改革委会同有关部门另行报国务院批准后调整相关政策。

1. 严控新建项目

（1）不得新建政府投资项目的投向清单：

a. 交通领域。地方高速公路，不涉及增建跑道的民用运输机场改扩建，通用机场，以航运功能为主的运河，城市轨道交通和市域（郊）铁路项目。

b. 社会事业领域。地方政府债务风险等级红色地区（含省本级、地市本级和县区，下同）人民政府及其部门参与投资建设的除教育、卫生健康、养老托育、特殊群体关爱保障以外的其他社会事业项目。

c. 市政领域。除城市燃气、排水、供水、供热设施以外的其他市政基础设施项目。

d. 产业园区领域。省级以下产业园区基础设施，地方政府债务风险等级红色地区人民政府及其部门参与投资建设的省级产业园区基础设施项目。

e. 新型基础设施领域。除以下类别外的新型基础设施项目：国家算力枢纽节点（上架率应超过50%）和国家数据中心集群内的通用算力、智能算力、超算等大型数据中心，政务信息化项目。

f. 楼堂馆所、除特殊领域以外的业务技术用房等项目。

g. 棚户区改造项目。

（2）可以继续履行项目审批手续，通过中央投资、财政资金等予以支持保障，依法合规举债筹措资金的重大政府投资项目：

a. 党中央、国务院决策部署明确要求实施的重大政府投资项目。

b. 党中央、国务院批准的重大政府投资项目。

c. 纳入国家“十四五”规划纲要、国家有关专项规划以及京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略规划纲要的跨省（自治区、直辖市）、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目，主要包括“三大工程”等。

d. 自然灾害和生物灾害灾后恢复重建及提升防灾减灾救灾能力方面的重大政府投资项目。

e. 其他经国家发展改革委会同有关部门严格把关后认定为跨省（自治区、直辖市）、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目，以及落实中央巡视等整改要求必须实施的项目。

（3）由中央资金全额安排的项目、利用国际金融组织和外国政府贷款的项目，可以继续履行项目审批手续，在建项目按照原协议约定进行建设。

（4）其他新建政府投资项目，重点省份地方政府应履行以下论证及审批手续：

a. 项目条件：重点省份认为确有需要、已落实资金来源、不形成新增地方债务

b. 报送论证路径：由省级发展改革委会同有关部门进行严格把关---报经省级人民政府同意---报送国家发展改革委组织开展提级论证。

c. 国家发展改革委会同有关部门对重点省份报送项目的建设必要性、可行性进行深入论证后，将通过提级论证的项目反馈省级发展改革委。

d. 由有关地方人民政府等按照政府投资管理规定履行项目审批手续。

重点省份新开工项目在审批环节将会变得非常严格，除符合规定的重大政府投资项目和民生工程项目外，其它项目若要新建基本均要提级论证。按照一贯地执行逻辑来看， 意味着12个重点省份2024年的新开工项目基本会被一刀切地停掉（有些可能是这些地方怕承担后续责任而主动停掉）。

2. 严格清理在建项目

除党中央、国务院批准的重大政府投资项目，以及本办法规定的纳入国家有关规划的跨省（自治区、直辖市）、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目（含已安排各类中央资金的项目）以外，重点省份要按照工作进展情况对本地区在建政府投资项目进行评估，确定续建、缓建或者停建，并根据评估结果分类进行清理规范。

根据35号文的规定，在建项目须经省级政府审核，金融机构按照省级政府提供的项目清单，合理给于融资支持，因而此处重点省份地方政府进行评估后应形成项目清单。

a. 可续建项目

项目总投资完成率超过50%，已依法合规落实后续建设资金，并视情况优化建设方案、压缩投资规模的；

项目总投资完成率未超过50%，但经省级人民政府严格审核论证认为确需续建且已依法合规落实后续建设资金，并视情况优化建设方案、压缩投资规模的。

b. 缓建或者停建项目

项目总投资完成率超过50%但存在重大问题的，应当缓建或者停建；

项目总投资完成率超过30%但未超过50%的，原则上应当缓建；

项目总投资完成率未超过30%的，原则上应当缓建或者停建。

3. 职责划分

a. 国家层面：发改委牵头成立工作专班，会同财政部、央行、金管总局等部门建立国家层面协调推进机制。

发改委制定实施细则，指导地方分类加强政府投资项目管理。

b. 地方层面：省负总责、市县承担本地区分类加强政府投资项目管理的主体责任。

五、14号文

14号文主要是将35号文提出的化债方案向其余19 省份中债务问题严重的部分地级市拓展适用，虽然这19个省份债务问题尚可，但下辖个别地级市的债务风险突出，也急需中央化债政策的支持，应率先落实35号文相关政策。

14号文的主要内容有以下几点：

1.  化债措施由省级统一管理，省级自主决定是否申报本省份内的重点地级市，不设硬性指标，不要求每个省份至少选报一地级市作试点。

2.  选报地级市的条件：

（1）区域债务率的高低。这是核心条件。

（2）地级市所辖融资平台的金融债务情况，以上报的截至2023年3月31日数据为准。

（3）地级市平台金融债务的绝对规模，以及占该市GDP的相应比重。

部分市场人士认为，除了上述债务率、债务规模等指标外，偿债主体资金来源不足也可能会是进入名单的考虑条件。

19个非重点省份在申报适用35号文地级市时，需要考虑在获得化债支持的同时也需要付出减少新增融资，叫停政府投资项目的代价。

六、134号文要点

134号也是35号文的扩围，其要点为：

（一）35号文延期到2027年6月

35号文要求化解的是重点省份（14号文扩展到非重点省份的重点化债地级市）融资平台2024年底前到期偿还不了的债务(2023年35号文发文“今明两年到期”)，以及在中央应急流动性借款里面提到重点省份2025年末前的到期债务。

那2024年以后到期偿还不了的债务怎么办呢？毕竟现行已经是2024年的下半年。所以35号文的适用延期到2027年6月前，一方面可以理解为顺延3年，也可以理解为不晚于上一轮隐债十年化解(2018-2028)前结束。

另外，延期三年，也有利于地方及早置换高成本的各类非标债务，降低融资成本和债务风险。

（二）由银行置换存量双非债务

双非债务：重点省份的非持牌金融机构的债务；非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务。包括：

1. 重点省份（拓展至非重点省份重点地级市）的融资租赁等非持牌金融机构融资；

2. 非重点省份信托、资管等持牌金融机构融资（即非标融资）；

3. 非重点省份融资租赁等非持牌金融机构融资。

但是不包括民间借贷、企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金(定融)，银行贷款不能置换这些。

为什么重点省份没有提“非标”(持牌金融机构的债务)，因为35号文已经明确重点省份的非标是可以置换和重组的，现在打个补丁，囊括了非持牌金融机构的非标，这样就给银行置换所有非标提供了依据。这也是这次134号文的重点。

据称央行会组织工作组，推动银行进行非标置换，也是因为前期各地置换非标进度太慢。

云阿云智库觉得，这里最值得注意的是“非重点省份的非标”。因为在35号文中，已经提到了“非重点省份的非标”，指出金融机构可以与融资平台按照“市场化、法制化原则“自主协商置换，没提能否享受”不下调评级、可以核销以及尽职免责“。

如果134号文通过扩展适用范围，允许银行置换“非重点省份的非标”也可以享受35号文支持银行化解重点省份债务的政策，则有利于提高银行参与此类业务的积极性。

不过，因为不管是隐债还是城投债，置换标的都需要满足“化债五原则”（债权债务关系清晰、对应资产清楚、 项目具备财务可持续性、化债方案明确、短期偿债流动性压力较大） ，但是，目前完全满足的业务已不多。

（三）不允许新增1年以内的境外债，境外债可以用境内债来做借新还旧。

一方面是正式叫停境外“364” ，去年底开始以山东为代表的城投发了一堆364天的境外债(不超过1年不用发改委批文），现在正式叫停。

另一方面，境外债到期不能偿还，也会暴雷，风险也需要化解，并且，目前境外债的利率水平较境内债高，用境内债来做借新还旧，置换境外债，也有利于融资平台降低债务成本和债务风险。

（四）城投退平台之后，地方政府要做至少1年的风险监测。

这个要求，一方面明确了可以退出35号文融资平台名单(1.8万家，其中涉及公开市场发债的3899家，也就是大家俗称的“3899 名单”，市场上已有退出案例)

另一方面要求地方政府继续管至少一年，不是退了名单了就可以享受非融资平台的待遇了，还要实际观察其是否真正转型为普通产业类国企了。所以，这一部分企业，即使完成了退名单的程序，1年内新增融资，各金融机构仍会加强审核。

总体而言，134号文是对35号文的补充，直接受益的是各类非标置换业务(尤其是非重点省份的银行置换非标会加速推进)  ，城投债券融资在2027年前刚兑预期也会加强。

房地产和地方财力走弱的背景下，融资平台化债不宜。从134号文看，上面还是不希望地方政府融资平台债务逾期违约暴雷，还是松了松口子。谆谆教诲体现的是殷殷关怀之情，所以，134号文实际上有利于维护城投信仰。当然，未来城投如果没有好业务，新增融资还是不容易的。

七、150号文要点

2024年8月27日央行、财政部、发改委、证监会联合发布150号文，明确提到（城投）退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单。150号文主要是针对35号文和134号文中城投退平台的相关内容打的补丁，据悉，150号文要点如下：

（一）明确了退平台的最后时限

150号文明确了退平台的最后时限2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单。这与134号文将35号文延期到2027年6月的时间点重合，也即，2027年6月末前化债和退平台全部要完成。

这一次150号文再进一步，明确划定了退平台的最终期限。虽然还是看不到平台转型的明确标准、平台存量无法自主化解的债务应如何处置等政策细节，但2027年月末要完成退平台任务这个政策目标已经明确，退名单毫无疑问将是未来两年大势所趋。

（二）退出标准

1、融资平台地方政府隐性债务已清零。需融资平台本级人民政府或其授权部门盖章确定。

2、融资平台没有金融债务，或有金融债务但已征得金融债务2/3以上份额金融债权人同意退出。债权人应就是否同意融资平台退出提出明确意见（逾期未反馈视为同意）。同意退平台不用举证，如不同意，应提供融资平台涉地方政府隐性债务、承担政府融资功能等方面具体情况或线索，由地方政府和财政等部门依法依规组织核实，最终由省级政府明确是否退出的意见，

3、融资平台已剥离政府融资功能，转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体，或合规注销，由融资平台本级人民政府或其授权部门出具说明。150号文再次确认了35号文提出的“退出时仍有金融债务的，应由债权人同意”，作为退平台前提条件之一，并且将该条件进行了完善，如果债权人同意的不用举证，或者债权人一段时间内不回复的视为同意；如果债权人不同意则要提出证据，证明企业还有隐债或者企业还承担政府融资职能，由地方政府审核证据、给出判定意见。

4、维护经济金融生态稳定。融资平台退出过程中，不得借压降融资平台数量名义逃废金融债务，严禁虚假化债。融资平台退出后，地方政府在一定时期内（原则上不少于一年）对于转型后的市场化经营主体债务进行跟踪监测，严防爆雷。

（三）退后管理

1、融资平台退出后，应及时通过合适渠道声明不再承担政府融资功能。

2、融资平台退出后，从融资平台名单剔除，不再享受35号文等政策支持，新增融资不受融资平台新增融资有关政策限制。3、融资平台退出后，地方政府应依法健全向企业拨款机制，严禁在没有预算及合法担保的情况下向企业拨付资金。

八、226号文要点（最新）

2024年12月11日，央行、金管总局、证监会非公开下发《关于严肃化债纪律 做好金融支持融资平台债务风险化解的通知》（银发〔2024〕226号），敦促金融机构加快置换城投平台非隐债务。据悉文件要点如下：

（一）严肃化债纪律

226号文文件出台的背景就是SD公务员个人贷款，购买定融，借给财政化债，然后定融违约，相关人员进京导致。所以强调债要化，但是要讲纪律，金融机构要合规提供化债资金。

（二）金融机构要积极参与非标债务的化解

226号文本质就是要求落实“35号文”与“134号文”的要求，“ 35号文”已经明确重点省份的非标（持牌金融机构）是可以置换和重组的，“134号文”打个补丁，囊括了重点省份非持牌金融机构的非标，以及非重点省份的非标，两个文件加起来就给银行置换所有非标提供了依据。但是实践中推进太慢，银行没有动力置换非标，所以这个文件就是催银行赶紧搞非标置换。

（三）金融机构对退平台企业一视同仁提供融资，但不能依据政府信用，“打破城投信仰”

退平台以后银行提供流贷等新增信贷融资没有障碍，实操中就有以给退平台公司新增融资作为特殊再融资债提前偿还隐债的谈判对价。退平台以后能新增发债吗？还是不行，因为一开始就不在名单内的主体，只要债券审批机构认定你是城投，就不能新增发债，现在退平台的企业肯定是和这些名单外企业一视同仁对待。

九、99号文

具体名称、发文单位不详

2025年1月14日，网传35号文第6个补丁已经非公开下发，该文件全称不详，被媒体称为“99号文” ，对高风险地区“退重点地区”做出规定。网传99号文主要包括以下几点内容：

1. 地方政府在化债同时也要重视发展，因此需要提供一个退出重点省份的路径。

2. 退出程序

每年3月底前，按程序向国务院报送请示。

3. 退出标准

a. 隐性债务率（地方政府隐性债务余额/地方综合财力）应不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值（分子分母均为前一年数据，8个省份平均值以财政部认定为准）

b. 本地区金融债务/GDP低于10%（分子分母均为前一年数据）

c. 评估具备化债能力，不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险。

4. 退出进度

2025年一季度申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%；2025年底、2026年底融资平台数量分别较2023年3月底累计压降不低于75%、90%；2027年6月底前实现融资平台全部退出。

5. 退出后续要求

融资平台退出后，其债务作为市场化经营主体债务，按市场化、法治化原则处理，不纳入融资平台金融债务统计，不再适用35、47、14、134号文相关政策。