地方政府隐性债务化解专题（一）

池光胜 云阿云智库•财政金融

编者按：本文由《地方政府隐性债务化解（一）隐债的界定与监管变迁》和《地方政府隐性债务化解（二）重温隐债化解的三个经典案例》组成，全文约11000字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

地方政府隐性债务化解（一）：隐债的界定与监管变迁

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

■地方政府隐性债务的界定

根据各地区的财政文件 ，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务。具体来看，以2014年12月31日（即新预算法生效之日前）为界限，主要包括：（1）2014年12月31日后地方政府违法违规融资形成的债务。具体表现形式包括 ，①通过地方有关企事业单位以贷款、债券、信托、资管产品、融资租赁等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还；②以“明股实债”等方式违规参与的PPP项目、政府投资基金等；③以国有资产为相关单位进行抵押、质押，或者将非经营性资产注入企业进行融资等。（2）截至2014年12月31日经过审计确认的地方“负有担保责任”或“承担一定救助责任“的债务中，经后续证明确实属于“负有偿还责任”的债务。（3）其他还包括2014年审计确认时漏报的债务，2015年后原存量政府债务的合规后续融资（如棚改相关融资）等 。

需要区分地方政府债务、地方政府性债务、政府或有债务和隐性债务。地方政府性债务分为三类，包括政府负有偿还责任的债务（一类债务）、政府负有担保责任的债务（二类债务）和政府可能承担一定救助责任的债务（三类债务），其中二类、三类债务合称为政府或有债务，政府债务只包括一类债务。隐性债务侧重强调“违法违规”举债，包括在法定政府债务限额之外存在的部分一类、二类、三类债务。

我国地方政府隐性债务规模并无官方数据披露，根据IMF、BIS等的测算，2020年末我国地方政府隐性债务规模约在20-40万亿左右，需要注意这些测算与实际情况可能存在偏差。

■地方政府隐性债务监管政策变迁

（1）第一阶段（2017-2018年）：以隐债甄别为重点。2017年7月，中央政治局会议首次提出“隐性债务”这一概念。2018年8月，据第一财经报道，国务院下发27号文，涉及隐性债务口径的统一，并要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。随后又出台46号文，强调对地方政府“终身问责、倒查责任”，随后各地方政府依规对隐性债务规模进行填报。

（2）第二阶段（2019-2020年）：开启隐债置换，首批建制县（区）隐债化解试点推出。2019年6月，根据财新报道，国务院下发40号文，指导地方、金融机构开展隐性债务置换。2019年12月，根据21世纪经济报道，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省。

（3）第三阶段（2021年以来）：监管加严，以 “控增化存”为核心。2021年以来的隐债监管政策有三条主线：（1）强调“控增化存”。如2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。（2）加强对城投债券的监管。2021年4月，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），结合2020年末的“红橙黄绿”分类监管，严控城投尾部风险。（3）“两头监管”，结合特殊再融资债发行，无隐债试点与建制县（区）隐债化解试点扩容同时推进。2021年10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点。同时，在2019年末首批六省建制县隐债化解试点的基础上，2020年以来建制县隐债化解试点扩容，如2021年1月，根据财政部网站，温州市鹿城区入选国家级建制县化解隐性债务风险试点，获批再融资债券35亿元。

■风险提示：信息披露不完整，政策变动超预期等。

正文

一、地方政府隐性债务的界定

（一）隐性债务的定义

根据各地区的财政文件[1] ，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括地方国有企事业单位等替政府举借、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

1.更具体来看，地方政府隐性债务以2014年12月31日（即新预算法生效之日前）为界限，主要包括：

（1）2014年12月31日后地方政府违法违规融资形成的债务。所谓“违法违规”，主要指除发行地方政府债券之外形成的债务。具体表现形式包括[2] ，①通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资管产品、融资租赁和非法集资等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还；②参与政府和社会资金合作项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时，约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担其损失、保证其最低收益；③以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资。

（2）截至2014年12月31日经过审计确认的“地方政府负有担保责任”（即二类债务）或“地方政府可能承担一定救助责任的债务”（即三类债务）中，经后续证明确实是属于“政府负有偿还责任的债务”（即一类债务）[3] 。

除上述两种情况外，还包括2014年审计确认时漏报的债务；2015年后，原存量政府债务的合规后续融资，如棚改相关融资等[4] 。

2.区分地方政府债务、地方政府性债务、政府或有债务和隐性债务

地方政府性债务分为三类，包括政府负有偿还责任的债务（一类债务）、政府负有担保责任的债务（二类债务）和政府可能承担一定救助责任的债务（三类债务），其中第二、三类债务合称为政府或有债务，政府债务只包括一类债务。

隐性债务侧重强调“违法违规”举债，包括在法定政府债务限额之外存在的部分一类、二类、三类债务。 

3.隐性债务的规模

我国地方政府隐性债务规模并无官方数据披露，根据IMF、BIS等的测算，2020年末我国地方政府隐性债务规模约在20-40万亿左右，但需注意这些测算与实际情况可能存在偏差，本文做简单列示，仅供读者参考。

（1）根据IMF与我国2020年第四条磋商工作报告中的测算，2020年预算内广义政府债务为46.3万亿元，增扩概念的债务为94.9万亿元，两者差额可理解为隐性债务余额，为48.7万亿元，主要由有可能被确认的地方政府融资平台额外债务和与专项建设基金和政府指导基金相关的额外债务组成。从IMF数据来看，近年隐性债务增速下降明显。

（2）BIS数据显示我国2020年政府部门信贷的名义价值（Total credit to the government sector at nominal value (core debt)）为68.05万亿元，结合财政部公布的2020年末我国政府债务余额为46.55万亿，BIS数据与官方口径的政府债务余额差额可理解为BIS认定的地方政府隐性债务规模，为21.50万亿元。从BIS数据来看， 2018年以来隐性债务增速明显放缓。

（3）国内研究机构常用发债城投的有息负债规模估算隐性债务规模。具体方式为：统计出城投平台带息债务的规模（母子公司同时发债的剔除子公司），从中剔除财政部公布的非政府债券形式存量政府债务（已纳入财政预算）的部分（2020年为0.18万亿元），可得2020年地方政府潜在隐性债务为45.30万亿元。该口径下近年隐性债务规模增速下降明显。需要注意的是，该种测算方法可能存在较大偏差，包括遗漏未发债的城投平台，事业单位等非平台举债未考虑在内，以及，并非城投平台所有的债务都属于隐债等。

（二）地方政府隐性债务监管政策变迁

1.第一阶段（2017-2018年）：以隐债甄别为重点

隐性债务的概念最早于2017年提出，2018年27号文下发标志隐性债务的系统性监管开启。2017年7月，中央政治局会议强调，“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，首次明确提出“隐性债务”这一概念。2018年8月，据第一财经报道，国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），内容涉及隐性债务口径的统一，并要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。随后又出台《地方政府隐性债务问责办法》（中发〔2018〕46号），对地方政府“终身问责、倒查责任”的要求落地。随后财政部下发《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等，要求各地政府依规将截至2018年8月31日的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台[5] 。

2.第二阶段（2019-2020 年）：开启隐债置换，首批建制县（区）隐债化解试点推出

2019年6月，根据第一财经报道，国务院办公厅下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函40号），指导地方、金融机构开展隐性债务置换；2019年12月银保监会发布配套文件《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》(银保监发〔2019〕45号)，做出更加具体的指导安排。2019年12月，根据21世纪经济报道，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区）的部分县市。

3.第三阶段（2021年以来）：监管加严，以 “控增化存”为核心

2021年隐性债务监管趋严的背景是2020年上半年疫情宽信用期间，地方政府隐性债务规模出现抬头迹象，如全国277个地级市发债城投有息负债总额2020年增加了4.4万亿，占2018-2020年债务增幅的54.7%。2021年经济企稳后，地方政府债务监管明显加严。

2021年以来的隐债监管政策有三条主线：

（1）强调“控增化存”

从中央层面的表态来看，2021年1月28日，财政部召开2020年财政收支情况网上新闻发布会，表示要“坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任；稳妥化解隐性债务存量……牢牢守住不发生系统性风险的底线[6] ”；7月30日，财政部在国新办举行财政支持全面建成小康社会新闻发布会上，表示要“强化地方政府债务存量风险的化解和增量风险的防范工作……确保不发生区域性、系统性的风险”；12月16日，国务院例行吹风会议上，财政部副部长重申要“坚决遏制隐性债务增量……决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子”。

从出台的相关规范文件来看，2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务等。

（2）加强对城投债券的监管

2021年4月22日，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），结合2020年末的“红橙黄绿”分类监管，严控城投尾部风险。

（3）“两头监管”，无隐债试点建制县（区）隐债化解试点扩容同时推进

2021年特殊再融资债发行扩容，支持债务压力较轻的地区如广东、上海等启动全域无隐债试点，而在债务压力较重的地区建制县隐债化解试点继续铺开。（1）2021年10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点；随后12月，根据财新报道，汉中市人民政府办公室成立隐性债务清零试点工作专班；2022年1月，根据财新报道，北京或启动全域无隐债试点。（2）另一方面，在2019年末首批6省建制县隐债化解试点的基础上，2020年以来，建制县隐债化解试点扩容。如2021年1月5日，根据财政部网站，浙江省温州市鹿城区入选国家级建制县化解隐性债务风险试点，获批再融资债券35亿元[7] 。

注释：

[1]如《甘肃白银市白银区2021年预算执行报告》、《湖南武冈市2019年预算执行报告》、《黑龙江省宝清县人民政府关于开展政府性债务再清理、再排查工作的通知》等。

[2]参考中纪委网站《如何管住违规举债任性之手》。

[3]参考《我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨》（赵全厚等，2021）。

[4]参考《我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨》（赵全厚等，2021）。

[5]参考第一财经报道《隐性债务治理再攻坚：财政部全面摸底债务规模》。

地方政府隐性债务化解（二）：重温隐债化解的三个经典案例

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

■案例一：镇江

（1）背景：2018年，由于产业结构调整不畅等原因，镇江GDP增速明显回落；与此同时，地方隐性债务风险偏高。2018年镇江融资环境明显弱化，城投净融资转负，平均发债利率上升100BP以上。

（2）措施：2019年初镇江成为较早提出化债方案的城市之一，化债措施包括六个方面，①债务置换。主要以银行贷款置换存量贷款和非标，开始于2019年下半年。该种债务置换不降低隐债规模，主要起到拉长债务久期、降低融资成本的作用。②增发地方债。2019年镇江地方债发行金额明显放量，显性债务余额明显增加。③盘活资产。市属产业集团通过土地出让、房产变现、股权变现等方式，处置存量资产，增加现金流。④资产注入。包括赋予平台特许经营权，如2019年镇江交通产业集团筹备归并具有经营性收入的收费停车场业务；以及向平台转入上市公司股权，如2018年镇江国资委将持有的江苏索普股权转让给镇江城建集团。⑤融资成本削峰。2021年上半年推出“融资成本削峰计划”，压降高成本存量债务。此外，其他化解措施还包括设立平准基金对债券发行进行定向支持等。

（3）效果：区域融资环境边际改善。化债措施集中推进后镇江城投的净融资和信用利差在2020年修复到较优水平，2021年随着城投监管加严，净融资又转为回落，信用利差走阔后基本维持震荡。

■案例二：贵州

（1）背景：贵州债务规模较大，2018年区域融资环境明显弱化，城投债净融资大幅转负，融资成本明显上升，部分区域如遵义、黔南、黔东南非标违约频发。

（2）化解：贵州化债措施主要包括四方面，①召开投资人恳谈会。贵州是较早召开投资人恳谈会的省份之一，分别于2019年10月、2020年8月两次召开。②筹集偿债资金。通过统筹财力性转移支付增量等安排资金用于债务高风险市县偿还到期债务本息；以及设立省级和市州债务风险应急资金池等。③地方国企支持化债。2019年末，茅台集团将其持有的贵州茅台4%股份无偿划转至贵州省国有资本运营有限公司；2020年9月，茅台集团发行150亿元债券用于收购贵州高速公路集团有限公司14.7%股权，同月茅台集团宣布子公司茅台财务将开展债券投资；以及由茅台集团向地方基建捐资等。④省金控集团提供担保。通过出具流动性支持函、签订担保协议等维护债券市场稳定。

（3）效果：2019年贵州城投净融资大幅改善，信用利差也明显收窄，2020年也维持较优水平。2021年以来，在贵州债务率仍处于偏高水平的情况下，随着监管政策趋紧、市场风险偏好降低，城投净融资再次转负，信用利差也有所走阔。

■案例三：湘潭

（1）背景：湘潭的债务问题在湖南省内相对突出，其债务规模较大，地区违规举债、非标违约等负面舆情频出。

（2）化解：湘潭的化债措施主要包括四方面，①债务置换，包括三种形式，国开行贷款置换隐债、地方债置换隐债和金融机构贷款置换隐债。②成立省级化债基金。湖南AMC设立湖南省债务风险化解基金，为湘潭市等市县下属平台公司提供流动性支持救助资金。③调度财政资金化债。通过公共预算安排、政府性资金调度、土地出让、资产处置等方式筹集化债资金。④融资平台整合。2019年完成市全市平台公司清理整合17家，重组为新的城发集团、产业集团和交发集团。

（3）效果：2019年湘潭城投净融资和信用利差出现明显改善。但由于区域债务负担本身较重，短期完全化解的难度较大，2020年以来非标违约等负面舆情仍然发生，城投净融资2020年起回落，信用利差也有所走阔。

■总结：

镇江的化债方案以债务置换为核心，配合增发地方债、盘活资产、资产注入、融资成本削峰、设立平准基金等措施；贵州化债方案的特色是依托区域核心企业，通过召开恳谈会、地方国企支持、省金控担保等方式推进；湘潭化债方案除常规的债务置换、调度财政资金外，还结合成立省级化债基金、平台整合等措施。总体来看，化债方案推出对区域融资环境有一定的改善作用，中长期效果取决于地方对资产资源的盘活情况以及地方财政实力的稳定性。

■风险提示：信息有偏差或遗漏，政策变动超预期等。

正文

一、财政部六大化债途径

根据2018年8月财政部印发的《地方全口径债务清查统计填报说明》第十五条，隐性债务化解包括六大途径。

（1）财政资金偿还。指安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等来偿还债务。

（2）出让政府股权与经营性国有资产权益。指通过出让相关股权取得收益来偿还债务。

（3）利用项目收益偿还。由企事业单位利用项目结转资金、经营收入（不含财政补助资金）偿还债务。

（4）转化为经营性债务。将具有稳定现金流的债务合规转化为经营性债务。

（5）通过借新还旧、展期等方式偿还。由企事业单位与金融机构协商通过借新还旧、展期等方式偿还债务。

（6）破产重组和清算。对项目单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，以化解相应的债务。

其中，前三种措施属于“统筹各类资金资源偿还”[1] 的范畴，但受到地方政府筹集资金偿还债务的能力和空间的限制；第五种属于“市场化金融工具置换”，通常需要当地金融机构或政策性金融机构的支持。该种途径偏向于“技术性化债”，属于“时间换空间”的手法，不能降低债务规模，但执行最容易、运用最广；第四种适用于项目自身现金流可覆盖债务本息的情形，对项目要求较高；第六种适用于严重资不抵债或失去清偿能力以及区域重要性较弱的融资平台，但实施起来难度大且容易对地方信用环境造成冲击。

二、案例一：镇江

（一） 背景：2018年经济增速大幅放缓，地区债务风险上升

2018年，由于产业结构调整不畅等原因，镇江GDP增速明显回落。镇江的传统产业以轻工、化工、造纸等为主，2018年前后，镇江推动产业转型，发展高端装备制造、新材料等新兴产业，2018年共关停化工企业53家。受此影响，2018年镇江规模上工业增加值增速较2017年大幅回落7.3个百分点至3.2%，全年GDP增速仅3.1%，在江苏省内排名明显居后。

2018年前后镇江隐性债务风险明显上升，融资环境弱化。镇江显性债务余额不高，2018年末镇江地方政府债务余额为702.2亿，公开负债率仅17.3%；但潜在隐性债务规模较大，2018年末发债城投有息负债余额达到4054.1亿，广义调整负债率（(地方政府债务余额+发债城投有息负债余额)/GDP）达到117.4%，居江苏省第一。经济下行和巨大的债务压力下，镇江城投的融资环境明显弱化，2018年镇江城投债净融资为-109.3亿元，首次跌入负区间，债券平均发行利率7.27%，相比2017年上升128.8BP。

在此背景下，2019年初镇江成为较早提出化债方案的城市之一。据江苏省纪委监察委网站，2019年3月镇江市的债务化解方案得到财政部认可。

（二）措施：债务置换+盘活资产+资产注入+融资成本削峰

1.债务置换。镇江主要以银行贷款置换存量贷款和非标。根据21世纪经济报道，从2019年下半年开始镇江市属五大平台（镇江城建、江苏瀚瑞、镇江国投、镇江交投、镇江旅投）参与通过银行贷款置换存量贷款和非标的债务置换。例如，根据公司公告，镇江交投通过增加银行借款和直接融资，接续信托和融资租赁等非标融资，公司非标融资规模和占比分别由 2019年末的156.2亿元和27.9%下降至 2021年6月末的103.4亿元和17.4%。该类债务置换不降低隐债规模，主要起到拉长债务久期、降低融资成本的作用。

2.增发地方债。2019年起镇江地方债发行金额明显放量，显性债务余额明显增加。2019年镇江市本级专项债发行265.2亿，为2018年的1.8倍；市本级显性债务余额663.3亿元，为2018年的1.7倍。

3.盘活资产。镇江市属产业集团通过土地出让、房产变现、股权变现等方式，处置存量资产，增加现金流。根据政府工作报告，2018年镇江盘活“四集团一中心”（镇江城建、镇江交投、镇江旅投、镇江国控集团和土地储备中心）闲置房产230万平方米，盘活率达88%；处置各类闲置土地4290亩。

4.资产注入。①赋予平台特许经营权。如2019年镇江交通产业集团筹备归并具有经营性收入的收费停车场业务；②向平台转入上市公司股权。如2018年12月，镇江国资委将江苏索普集团100%股权转让给镇江城建集团，使得镇江城建集团间接持有江苏索普（A股上市公司）54.81%股权，通过增大经营性现金流来源推进债务化解。

5.融资成本削峰。据21世纪经济报道，2021年上半年，镇江市要求市级国企及下辖区、县级市国企编制“融资成本削峰计划”，压降利率超10%的存量债务；2021年8月起镇江对全市平台企业的融资成本进行监测[2]。

其他化解措施还包括设立平准基金对债券发行进行定向支持等。

（三）效果：区域融资环境边际改善

化债措施集中推进后镇江城投的净融资和信用利差在2020年修复到较优水平，2021年随着城投监管加严，净融资又转为回落，信用利差走阔后基本维持震荡。2020年镇江城投债净融资194.1亿元，相比2018、2019年的-109.3亿、22.5亿大幅改善，平均发行成本5.00%，为近年最低，信用利差也在2020年4月压缩至历史低点。2021年以来镇江城投债净融资转为回落，发行成本有所上行，信用利差在2021年初反弹走阔后基本维持震荡。

三、案例二：贵州

（一）背景：债务压力大、非标违约频发

贵州财政实力一般，债务规模较大。2018年贵州地方政府债务余额8849.8亿元，发债城投有息负债规模12466.5亿元，广义调整债务率居全国首位。贵州财政自给率处于全国中下游水平，2018年仅34.3%。

2018年前后区域融资环境明显弱化。2018年贵州城投债净融资为-382.5亿元，较2016年、2017年的1295.7亿元、597.2亿元大幅下降，平均发行成本7.70%，较2017年上升78.7BP。部分城市如遵义、黔南州、黔东南非标违约频发。

（二）措施：恳谈会+地方国企支持+省金控担保

2018年以来贵州积极化解隐性债务风险。（1）2019年提出“七严禁”、“八个一批”和“十四条”化债指导（表1）；（2）2020年1月发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》，要求对各市(州)债券违约风险进行提示预警，提出鼓励各级政府依法向政府投融资平台注入优质资产、进一步强化担保机制等。（3）2021年继续加强对隐性债务的核查和化解。据财政部贵州监管局，贵州2021年执行以下工作：一是开展地方政府隐性债务变动统计核查；二是开展隐性债务风险防控化解工作监管，通过财政部监测平台动态关注部分区县债务率变化、风险防控等；三是开展地方政府债券资金使用情况监管。

具体来看，贵州的化债措施主要包括四方面。

（1）召开投资人恳谈会。贵州是较早召开投资人恳谈会的省份之一，①2019年10月，贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会；②2020年8月，贵州省夏季政金企融资对接活动周第五场专项活动——贵州债券发行洽谈会在贵阳举行。

（2）筹集偿债资金。根据省预算执行报告，2018年贵州省通过统筹财力性转移支付增量等安排32.47亿元用于债务高风险市县偿还到期债务本息；同年，贵州设立省级债务风险应急资金池，同时推动各市州建立债务风险资金池。

（3）地方国企支持化债。①划转茅台股权。2019年末，茅台集团将其持有的贵州茅台4%股份（合计5024万股）无偿划转至贵州省国有资本运营有限公司，根据当日收盘价计算，该部分股权市值587.5亿元。②收购融资平台。2020年9月，茅台集团发行150亿元债券用于收购贵州高速公路集团有限公司14.7%的股权，收购前贵州高速公路集团由贵州省国资委100%持股。③开展债券投资。2020年9月，茅台集团发布公告称同意控股子公司贵州茅台集团财务有限公司开展固定收益类有价证券投资业务，投资总规模不超过其资本总额的70%。④向地方基建捐资。2020年10月，茅台集团宣布向仁怀市政府捐资2.6亿元专项建设茅台镇骑龙1万吨生活污水处理厂，向习水县政府捐资5.46亿元专项建设习新大道。

（4）省金控集团提供担保。2020年8月，在贵阳举办的贵州债券发行洽谈会上披露，贵州金控集团助力全省各市县化解政府隐性债务，通过出具流动性支持函、签订担保协议等方式维护债券市场稳定。

（三）效果：融资环境有所改善

2019-2020年贵州城投融资环境改善相对明显，2021年以来有所转弱。2019年贵州城投净融资大幅改善，信用利差也明显收窄；2020年净融资和信用利差继续维持较优水平。2021年以来，在贵州债务率仍处于偏高水平的情况下，随着监管政策趋紧、市场风险偏好降低，贵州城投净融资再次转负，信用利差也有所走阔。

四、案例三：湘潭

（一）背景：债务问题突出，涉及违规举债和非标违约等

湘潭的债务问题在湖南省内相对突出。截至2018年末，湘潭市政府债务余额为376.8亿元，发债城投有息负债规模1040.8亿元，广义调整债务率为全省次高。同时地区违规举债、非标违约等负面舆情频出。2018年12月，审计署在《2018年第三季度跟踪审计发现的主要问题》中指出包括湘潭在内的四地涉及违规举债，包括湘潭城发以售后回租方式违规融资，形成隐性债务13.68亿元。2019年下半年以来，湘潭部分平台出现非标逾期，如根据湘潭九华年报披露，截止2020年末，其融资租赁款及信托借款逾期本金达到7.48亿元。

（二）措施：债务置换+省级化债基金+平台整合

2018年以来湘潭出台多项政策化解隐性债务风险。包括2018年出台《湘潭市坚决打赢防范化解政府性债务风险攻坚战的工作方案》、《湘潭市防范化解政府性债务风险问责暂行办法(试行)》等；2019出台《财政预算管理十条》等。

具体来看，湘潭的化债措施主要包括四方面。

（1）债务置换。湘潭的债务置换主要包括三种形式，①国开行贷款置换。据2019年10月湖南日报报道，国开行湖南分行先后支持湖南省多个城投平台的融资再安排，置换短期高息债务，其中包括湘潭城发集团4亿元融资再安排。②地方债置换。根据湘潭市预算执行报告披露，2018年湘潭争取专项债券资金置换政府债务66.7亿元；2019年湘乡市、湘潭县新增试点县置换隐性债务债券87.17亿元。2019年，湘潭地方政府债务限额增加至524.0亿元，较2018年新增146.7亿元。③金融机构贷款置换。2020年湘潭市政府工作报告指出，2019年湘潭实施了全省唯一的市级债务平滑方案，争取37家金融机构通过自接自盘、替接他盘、延期回售、发新还旧等方式化解到期债务。

（2）成立省级化债基金。在湖南省财政厅和湖南财信金控集团的支持下，湖南省资产管理有限公司（“湖南AMC”）于2020年初设立了初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金，截止2020年2月，湖南AMC通过化债基金及其他方式累计给湘潭市、衡阳市等市县的下属平台公司提供了合计约60亿元的流动性支持救助资金[3]。

（3）调度财政资金化债。根据湘潭市历年预算执行报告，2018年，湘潭通过公共预算安排、政府性资金调度、土地出让、资产处置等方式筹集化债资金约40亿元。2019年，市级财政安排偿债准备金5亿元，垫付园区、融资平台政府债券利息9.31亿元，并计划2020年市本级新增财力70%用于化债工作。2020年，湘潭市本级安排偿债准备金及债务付息资金16.7亿元，筹集土地出让收入96.42亿元，盘活、调动一切可用的资源资金。

（4）融资平台整合。据湘潭市2020年政府工作报告，湘潭在2019年完成市本级平台公司“四清”审计，全面剥离平台公司政府融资职能，依法注入各类资产总计212亿元，重组新的城发集团、产业集团、交发集团，完成全市平台公司清理整合17家。

（三）效果：区域融资环境短期有所改善

根据湘潭市政府工作报告，2019年湘潭市化解到期债务476.9亿元，兑付利息73.4亿元，韶山市、岳塘区退出风险预警防控地区。2019年，湘潭城投净融资和信用利差也出现明显改善。但由于区域债务负担本身较重，短期完全化解的难度较大，2020年以来非标违约等负面舆情仍然发生，湘潭城投净融资2020年明显回落，信用利差也有所走阔。

五、总结

镇江的化债方案以债务置换为核心，配合增发地方债、盘活资产、资产注入、融资成本削峰、设立平准基金等措施；贵州化债方案的特色是依托区域核心企业，通过召开恳谈会、地方国企支持、省金控担保等方式推进；湘潭化债方案除常规的债务置换、调度财政资金外，还结合成立省级化债基金、平台整合等措施。总体来看，化债方案推出对区域融资环境有一定的改善作用，中长期效果取决于地方对资产资源的盘活情况以及地方财政实力的稳定性。

注释：

[1]财政部部长刘昆19年5月在《求是》杂志发文表示，严格落实省级党委和政府对本地区隐性债务风险的防控责任，研究采取统筹各类资金资源偿还、市场化金融工具置换、规范政府支出责任管理等措施，引导地方逐步压减隐性债务。

[2]参考21世纪经济报道《镇江化债2021：推出百亿平准基金等措施》。

[3] 参考湖南新闻综合门户网站红网文章《候选金融力量｜湖南AMC：化解地方政府存量隐性债务风险化解》。