财政部通报隐债问责案例（2023年）-财政金融

财政部通报隐债问责案例（2023年）

新增规模扩大，金融机构首次被处罚

阿云智库•财政金融

导读：财政部 2023 年 11 月通报 8 起隐债违规案例，新增隐债规模显著扩大，首次将金融机构纳入处罚范围，显示中央对债务增量的严控与全面监管。全文约8600字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

近期，财政部再度通报8起隐债违规典型案例，这是去年5月和7月之后财政部再次通报违规典型案例。2023年11月6日，财政部再度通报8起地方政府隐性债务问责典型案例，详细公示了地方政府及金融机构的违规情况与所获处罚，以警示教育地方政府及相关企业，望其引以为戒。在一揽子化债政策持续推进情况下，财政部公布隐债违规典型案例，这显示财政部控制隐债增加的态度并未发生变化。而与2022年5月和7月财政部两次公布政府隐债问责案例相比，此次财政部公布又有一些新的看点。

2023年11月通报8起隐债问责案例，其中6起问责地方政府，2起问责当地金融机构，从地区来看，湖北、广西、河南、四川、江西和安徽各1起，陕西2起。从通报原因看，7起为新增隐债，1起为化债不实。新增隐债手段包括国有企业垫资、通过国有企业举债融资和要求代理银行垫付资金；新增隐债规模在10亿元以上的有4起，分别是湖北部分地区（新增214.8亿元）、广西柳州（新增176.95亿元）、陕西西安（新增26亿元）和河南许昌（新增20.14亿元）；江西景德镇以国有企业为主体融资借新还旧化债不实15.48亿元。与往年不同的是，2023年还通报了2起金融机构帮助地方政府新增隐债的案例，分别是中国农业发展银行陕西省分行通过提供贷款帮助西安新增隐债12.76亿，中国农业银行股份有限公司芜湖分行及辖区内相关支行通过提供贷款帮助芜湖政府新增隐债4.71亿元。

相对于2022年两次通报，这次通报的变化一：新增隐债规模扩大。这次通报里边涉及的新增隐债规模显著高于去年两次，如湖北增加214.8亿元，柳州增加176.9亿元等。虽然去年通报的安庆涉及隐债371.76亿元，但是化债不实，而非新增隐债。通报案例中新增隐债规模的增加，也显示债务扩张压力持续存在。

变化二：处罚对象覆盖面更大，包括金融机构，显示债务管控将更为全面。与2022年不同的是，2023年还通报了2起金融机构帮助地方政府新增隐债的案例，分别是中国农业发展银行陕西省分行通过提供贷款帮助西安新增隐债12.76亿，中国农业银行股份有限公司芜湖分行及辖区内相关支行通过提供贷款帮助芜湖政府新增隐债4.71亿元。处罚对象将金融机构涵盖进来，意味着未来债务管控将是对债务人和债权人的全面管控，这也将能够更为有效的管控债务风险和无序扩张。

随着今年7月提出的“一揽子化债方案”持续落地，地方政府短期债务压力得到缓释，而此时财政部通报地方政府隐性债务问责典型案例，再次体现中央对地方债务“有保有压”的态度，债务管控将继续沿着保存量、控增量的方向推进。自今年7月24日政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，地方债务置换持续引发市场关注。10月，特殊再融资债持续落地，这有效缓解了地方政府短期债务的偿付压力，也体现了政策稳定市场的意图。而财政部在此时通报8起地方政府隐性债务问责典型案例，再次重申债务监管底线，这强调了中央对地方债务管理仍采取“有保有压”的态度。对于存量债务，在保障不发生系统性风险的情况下，通过改善债务期限，压低债务成本，妥善化解存量债务风险。而对增量债务，则继续保持严控的态度，以防范债务再度出现无序扩张。这次违规案例通报则是对增量债务管控态度的再次明确，并且扩大管控范围，意味着管控力度存在加强可能。

风险提示：统计有遗漏；城投政策超预期

1.财政部公布隐债问责案例，如何看待？

随着今年7月提出的“一揽子化债方案”持续落地，地方政府短期债务压力得到缓释，而此时财政部通报地方政府隐性债务问责典型案例，再次体现中央对地方债务“有保有压”的态度。自今年7月24日政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，地方债务置换持续引发市场关注。10月，特殊再融资债持续落地，这有效缓解了地方政府短期债务的偿付压力，也体现了政策稳定市场的意图。而财政部在此时通报8起地方政府隐性债务问责典型案例，再次重申债务监管底线，这强调了中央对地方债务管理仍采取“有保有压”的态度。

1.1 历年财政部通报案例梳理

2023年11月初，财政部再度通报8起隐债违规典型案例，持续引发关注。2016-2018年，审计署对我国地方政府隐性债务问责案例进行通报。2022年，财政部层面通报了16起地方政府隐性债务问责典型案例，考虑到2022年1月的纪委六次全会强调严格财经纪律，促进防范和化解地方政府隐性债务风险，此举再次强化了地方政府债务监管底线。2023年11月6日，财政部再度通报8起地方政府隐性债务问责典型案例，详细公示了地方政府及金融机构的违规情况与所获处罚，以警示教育地方政府及相关企业，望其引以为戒。

2022年7月通报8起地方政府隐债问责案例，包括陕西、黑龙江、贵州、江苏、安徽、山东、江西和重庆各1起。8起案例均新增隐性债务，手段包括国有企业代政府借款、通过政府部门担保、抵押资产发债和以财政资金为还款来源发债；其中达到10亿元及以上规模的有江苏淮安（新增10亿元）、陕西延安（新增36.8亿元）和黑龙江牡丹江，其余5起案例新增隐债均低于10亿元规模。各省纪律检查委员会、监察委员会均对政府相关官员和城投相关人员进行处罚；其中处罚最严的有江苏淮安，对城投相关人员撤职处分，对政府相关官员给予开除党籍、开除公职处分。

2022年5月通报8起地方政府隐债问责案例，包括河南2起，安徽、贵州、江西、湖南、浙江和甘肃各1起。8起案例均新增隐性债务，手段包括通过国有企业融资、假借医院采购药品名义、占用国有企业资金和欠付公益性项目工程款；其中湖南、河南孟州和浙江新增隐债超10亿元，分别达11.24亿、13.08亿和15.95亿元；其余5起案例新增隐债均少于3.5亿元。有两起案例存在化债不实情况，分别是安徽安庆通过变更合同额化债不实371.76亿元和湖南宁乡借新还旧化债不实4.17亿元。各省纪律检查委员会、监察委员会均对政府相关官员和城投相关人员进行处罚；其中处罚最严的有浙江湖州，对事业单位相关人员给予政务警告处分、政务降级处分和免职处理，对政府相关官员给予政务记过处分。

1.2 哪些隐债问题被问责

从财政部通报的案例来看，问责的主要原因有二：新增隐债和化债不实。其中新增隐债主要指政府用财政资金偿还或承诺偿还非地方债形式的政府性债务，涉及违规融资、违规垫资两种形式；化债不实主要包括将直接删除、借新还旧等方式作为化债处理。根据中发〔2018〕27号文的相关表述，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。而国发43号文明确规定发行政府债券是地方政府唯一合法的举债形式。因此，新增隐债主要指政府用财政资金偿还或承诺在未来偿还非地方债形式的政府性债务，具体表现为违规融资和违规垫资两种形式。而化债不实主要指化解手段并不能实质性减少政府性债务，包括将直接删除或借新还旧等方式作为化债处理。

从财政部通报的案例来看，问责的主要原因有二：新增隐债和化债不实。其中新增隐债主要指政府用财政资金偿还或承诺偿还非地方债形式的政府性债务，涉及违规融资、违规垫资两种形式；化债不实主要包括将直接删除、借新还旧等方式作为化债处理。地方政府隐性债务主要指地方政府在法定债务预算之外，通过政府购买服务、出具担保函、出具回购承诺、违规PPP等形式为公益性建设项目所筹措的资金。而国发〔2014〕43号文明确规定发行政府债券是地方政府唯一合法的举债形式。因此，新增隐债主要指政府用财政资金偿还或承诺在未来偿还非地方债形式的政府性债务，具体表现为违规融资和违规垫资两种形式。而化债不实主要指化解手段并不能实质性减少政府性债务，包括将直接删除或借新还旧等方式作为化债处理。

新增隐债主要通过违规融资、违规垫资两种形式，其中违规融资又可分为超预算为项目进行融资、抵押储备土地或公益性资产、政府直接承诺担保三类；违规垫资可分为要求国企垫资建设、要求银行垫付资金、欠付工程款三类。

违规融资主要包括三类：1）超预算为项目融资，如信阳市第三人民医院向银行借款2.5亿元，用于支付应由财政预算安排的新院项目工程款，造成新增隐性债务；孟州市水利局与孟州市国投贸易有限公司签订政府购买服务合同，实施孟州市水系暨配套设施建设项目并明确将资金列入孟州市中长期财政预算，而随后孟州市国投贸易有限公司与银行签订合同，贷款4亿元用于该项目建设，造成新增隐性债务；2）抵押储备土地或公益性资产，如乐平市古戏台公司以储备土地为抵押向中国工商银行股份有限公司乐平支行和景德镇农村商业银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务；原乐平市国有资产经营管理有限公司以政府及其部门办公用房抵押，向九江银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务；3）政府直接承诺担保，如重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司以黔江区财政局提供的协调资金支付融资产品本息承诺函，向原贵州中黔金融资产交易中心有限公司融资0.55亿元，造成新增隐性债务。

违规垫资主要包括三类：1）要求国企垫资建设，如武汉东湖新技术开发区管理委员会等与湖北联投集团有限公司等3家省属国有企业签订协议，由其垫资承担一级土地整理开发、基础设施建设等城市综合开发业务，地方政府以土地收益偿付企业开发成本及适当收益，形成新增隐性债务；2）要求银行垫付资金，如鄢陵县财政局要求农业银行鄢陵县支行延期清算，违规垫付应由财政负担的支出12.84亿元，并将资金用于工程款、购买土地指标款、业务经费、民生类项目等支出，形成新增隐性债务；3）欠付工程款，如七里河区人民政府在未安排财政预算的情况下，先后要求相关企业实施了市政消火栓建设、跑冒滴漏修理等11个政府全额投资建设的公益性项目。截至2019年底，共形成工程欠款7200万元，造成新增隐性债务。

化债不实是被问责的另一主要原因，包括将直接删除或借新还旧等方式作为化债处理。1）直接删除，如安庆市有关单位与安庆市同庆实业有限公司签订补充协议，将已用于质押融资的原棚户区改造政府购买服务项目协议的合同额进行变更，对其中的371.76亿元直接删除作为化债处理，造成化债不实；2）借新还旧，如宁乡经济技术开发区建设投资有限公司及其子公司将债权融资计划、银行贷款方式募集资金中的1.87亿元，用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理，造成化债不实。要注意的是，如果财政部通过特殊再融资债置换隐债，将其置换为显性债务，则隐债确实得到了化解，但如果通过其余公开债借新还旧或商业银行置换的形式，则政府性债务仍未实质性化解，因此属于化债不实。

2.政府-企业的业务模式与化债形式

2.1易造成新增隐性债务的业务模式

大部分隐性债务来自于由政府承诺偿还的违规借款，从业务模式来看，BT模式的政府采购工程与政府购买服务模式容易造成隐性债务。

政府采购工程：政府采购工程最初为代建制，其中大部分为建造-移交（BT）模式。BT（Build Transfer）即建设-移交，是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，指项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。但在实际实施过程中，BT模式从一种工程实施方式变为一种变相融资模式，导致隐债新增。为何称为变相融资？因为如果资金未纳入财政预算，则显然属于违规融资行为；如果资金纳入财政预算，根据《政府投资条例》第34条规定，不得要求施工单位对政府投资项目垫资建设，同样属于违规行为。

2023年11月6日《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》通报的典型案例中涉及相关违规代建模式，其中广西柳州市4家公司2016年起垫资承担应由财政预算安排的土地一级整理开发等业务。根据广西柳州市轨道交通投资发展集团有限公司评级报告披露，其基础设施建设业务采取代建模式，具体为业主单位（主要为柳州市下属机关）立项，公司负责资金筹措和项目投资，工程完工决算后，政府拨付代建管理费及工程支出返还。该模式为典型的BT模式，其中新增隐债则是发生在公司违规垫资环节。

2012年开始，通过BT模式融资被明令限制。2012年开始，财政部连续发文，对于BT模式进行限制。其中2012年463号文指出“不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”。

政府购买服务：2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）提出充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作及扎实推进政府向社会力量购买服务工作。随后国务院、财政部出台一系列政府购买服务专项文件，其中2015年3月1日实施的《政府采购法实施条例》第二条规定，政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

实际上，政府购买服务模式容易造成隐性债务。实际业务中存在将建筑工程类项目作为政府购买服务纳入政府采购预算、以政府购买服务项目作为抵押违规融资等行为。2017年6月，在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目的情况下，西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。以上违规举债属于将支付工程类项目工程款纳入政府购买服务预算。

2022年5月《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》点名河南省孟州市借政府购买服务名义新增隐性债务，孟州市水利局根据孟州市人民政府授权，与孟州市国投贸易有限公司签订政府购买服务合同，实施孟州市水系暨配套设施建设项目，约定到期需偿还的贷款本息列入孟州市中长期财政预算，随后孟州市国投贸易有限公司与银行签订合同，贷款4亿元用于该项目建设，造成新增隐性债务。以上违规则属于政府购买服务项目作为抵押违规融资。

2.2政府-企业的业务模式

城投平台如何在以合理的、不新增隐债的方式开展政府业务？政府采购工程方面，目前可以分为两类，一类是纯公益性项目，大多数由原本的BT模式转为委托代建模式；一类为具有一定营利性的项目，目前一般以PPP项目进行建造，其中以建造-运营-移交（BOT）模式为主。政府购买服务方面，相关规定进一步规范化。

委托代建模式：委托代建业务模式并不违规，且与BT模式有明显区别。从回款方式看，BT模式是项目建设完工移交时一次性支付，而委托代建一般按照工程进度逐步收回。从项目所有权看，BT模式下，施工方先拥有项目所有权然后进行移交，而委托代建模式下，项目所有权一直属于委托方，施工方仅承担代建责任。目前虽然有部分城投公司评级报告上仍有BT项目，但本质还是委托代建模式。

怎样才是合规的委托代建项目？合规的委托代建项目主要以工程进度、工程质量为依据，获取相应代建费，而非垫资建设或承接政府业务后融资举债。以常州市城市建设(集团)有限公司为例，根据其信用评级报告披露，公司基建业务的运营模式为委托代建，即公司作为项目的管理方（项目建设批文均未办理在公司名下），项目具体建设主要由常州市市政管理中心、常州市园林绿化管理局和常州市灯光办等政府部门及机构负责，公司定期与建设方确认工程实施进度，并按照进度拨付建设资金，计入其他应收款；在项目竣工验收后，公司根据已审计的财务竣工决算报告将相关款项结转到长期应收款科目核算；公司当收到政府回购款及有关手续时予以结转，不计收入。因此委托代建模式下，要关注项目资金来源及回款规定和实际回款执行情况。

PPP项目：2014年以来，财政部出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）相关政策文件。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》可知，PPP项目全称政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership），其中规定社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，但实际上大部分城投在PPP项目中作为社会资本方，这是由于2015年5月19日，国务院办公厅转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），其中指出“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的（融资平台公司），在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。”PPP项目的最大特点在于“一评一论”，即物有所值评价、财政承受能力论证，只有通过其中通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，才可进行项目准备。

物有所值评价关注模式优化、成本降低两方面因素。物有所值评价一般从定性和定量两方面开展评价工作。（1）定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。（2）定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

财政承受能力论证要求近年来逐步趋严，成为PPP项目识别的“硬”指标。2022年11月11日发布的《进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》中，明确指出本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（以下简称10%红线），PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目，严防地方债务风险，PPP项目识别日渐趋严。

运行模式：PPP项目以BOT为最主要运行模式，少量项目采用BOO、ROT、TOT等方式。发改投资〔2017〕1266号文《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》指出，对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

此外，规范化的政府购买服务也是合规的业务模式之一。近年来政府购买服务在养老、社会文化等方面进行推广，并且进一步规范化，印发政府购买服务指导性目录、制止以政府购买名义违法违规融资等。严禁将工程类项目纳入政府购买服务范围，严禁以政府购买服务项目作为抵押违规融资。由于此前存在将建筑工程类项目作为政府购买服务纳入政府采购预算、以政府购买服务项目作为抵押违规融资等行为，2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，进一步规范政府购买服务，禁止工程类项目纳入政府购买服务预算，禁止违规融资行为。

2.3隐债化解形式

化债不实是隐债违规的主要类型之一，从财政部问责的案例来看，主要包括直接删除、借新还旧等方式。事实上，财政部对地方债务提出了6种化解方式，而化债不实的情况往往并不能实质减少政府性债务。《财政部地方全口径清查统计填报说明》中明确给出6种隐债化解形式：1）财政资金偿还，指安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；3）利用项目结转资金、经营收入（不包括财政资金补助）偿还；4）合规转化为企业经营性债务；5）通过与金融机构协商，以借新还旧、展期方式化债；6）对债务单位破产重整，按照公司法进行清算。其中第4条，即借新还旧的形式并不意味着隐债实质性化解，仅仅是“以时间换空间”，财政部问责的案例中有2起都将借新还旧作为化债处理，因而属于“化债不实”。另一起案例中，安徽省安庆市有关单位将已用于质押融资的原棚户区改造政府购买服务项目协议的合同额进行变更，对其中的371.76亿元直接删除作为化债处理，不属于上述合规方式，若要将其删除，可以将其合规转化为经营性债务，以实现债务化解。

在实际操作中，除上述几种方式外，财政部还分批下发了用于置换隐性债务的特殊再融资债，因而通过置换将隐债显性化也是化债的方式之一。特殊再融资债在今年10月密集发行，这意味着7月政治局会议提出的“一揽子化债计划”已进入实质性落地阶段。在“开正门、堵偏门，妥善化解存量债务”的债务管理思路下，各地应抓住显性债务这一“正门”来推进隐债化解，管控债务