地方政府隐性债务化解专题（二）

池光胜 云阿云智库•财政金融

编者按：本专题由《地方政府隐性债务化解（三）全面解析特殊再融资债》和《地方政府隐性债务专题（四）从预算执行报告看28省化债进展》组成，全文约8400字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

地方政府隐性债务化解（三）

全面解析特殊再融资债

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

■地方债根据资金用途不同可划分为三类：新增债、再融资债和置换债。

（1）新增债指地方政府发行的用于筹措建设投资资金的债券。

（2）置换债主要是2015-2018年发行的、主要用于置换2014年底甄别认定的非债券形式存在的地方政府存量债务，也包括偿还少量政府或有债务的债券。

（3）再融资债主要用于偿还到期的地方政府债券本金，2018年4月首次发行，2020年起再融资债的证券全称中标明“再融资”字样。置换债和再融资债原本界限分明，但2020年12月开始，部分再融资债的资金用途发生改变，从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”。这部分用于“偿还存量债务”的再融资债被称为特殊再融资债，主要用于化解隐性债务。

■特殊再融资债分为三类类型

（1）第一类用于建制县隐债化解试点。2021年8月，财政部首次披露用于建制县区隐性债务风险化解试点的再融资债券额度为6128亿元。我们统计截至2020年7月末特殊再融资债发行规模为6095亿元，2021年9月13日，随着贵州发行33亿元特殊再融资债，用于建制县隐债化解试点的再融资债可能已达到上限额度。

（2）第二类用于偿还纳入政府预算的存量债务。截至2022年1月末，仅识别出 “20江苏债23”为此种类型，募集资金用途为“用于偿还纳入政府债务管理的存量债务本金”。

（3）第三类用于全域无隐债试点。2021年10月开始广东、上海和北京陆续启动全域无隐性债务试点工作，特殊再融资债成为隐债清零的配套措施之一，截至2021年1月25日，该类特殊再融资债发行共3691亿元（北京2570亿、广东1121亿）。

■历史上四轮地方政府债务置换回顾

（1）第一轮：发行置换债置换非债券形式的政府债务（2015-2018）。2014年9月43号文提出，“对于甄别后的以非政府债券形式的存量债务，各地可发行置换债进行置换”，2015-2018年，全国分别发行3.2万亿、4.88万亿、2.77万亿和1.35万亿置换债。

（2）第二轮：支持建制县隐债化解试点（2019）。2019年12月，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区）的部分县市。

（3）第三轮：支持建制县隐债化解试点扩容（2020.12-2021.9）。2020年建制县（区）隐性债务风险化解试点扩容，2020年12月至2021年9月，全国累计发行特殊再融资债券6128亿元用于建制县隐债化解试点，其中辽宁、重庆、天津发行规模排名前三。

（4）第四轮：支持全域无隐债试点（2021.10至今）。10月至12月，广东共募集1121亿特殊再融资债（其中广东1073亿、深圳48亿）；2021年12月-2022年1月北京共发行2570亿特殊再融资债。

■特殊再融资债发行回顾。

2020年12月至2022年1月，特殊再融资债发行量为9969亿元，其中一般债规模4285亿元，专项债规模5684亿元。特殊再融资债集中发行在2020年12月、2021年1月、12月和2022年1月，四个月发行规模分别为949亿、3623亿、1882亿和849亿，合计占总规模的73.2%。发行规模前四的省市为北京、广东、辽宁和重庆，发行规模在500亿及以上；天津和江苏发行规模超过400亿；贵州、河南、四川、山东和福建发行规模超过300亿；云南、新疆、青海、吉林、宁夏、广西、甘肃、西藏等发行规模均小于100亿。

■风险提示：数据统计遗漏、信息披露不充分、城投监管政策超预期等。

正文

一、什么是“特殊再融资债”？

根据《地方政府债券发行管理办法》（财库（2020）43号），地方政府债券根据资金用途不同分为三类：新增债券、置换债券和再融资债券。

（1）新增债券指地方政府发行的用于筹措建设投资资金的债券，是地方政府债务新增的部分。每年新增债券的发行规模受到财政部下达的本地区新增债务限额的限制。

（2）置换债券主要是2015-2018年发行的、主要用于置换2014年底甄别认定的非债券形式存在的地方政府存量债务 ，也包括偿还少量政府或有债务的债券。在2015-2018年大规模发行结束后 ，置换债券的发行并不多，2019年发行了少量置换债券用于支持建制县隐债化解试点进行部分隐性债务置换。

（3）再融资债券主要用于偿还到期的地方政府债券本金，2018年4月首次发行（根据财政部《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》）。2020年起再融资债券的证券全称中标明“再融资”字样。

置换债券和再融资债券原本界限分明，但2020年12月开始，部分再融资债券的资金用途发生改变，从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”。这部分用于“偿还存量债务”的再融资债券被称为特殊再融资债券，主要用于化解隐性债务。以2020年12月28日发行的20甘肃30为例，该债券发行总额为46.67亿元，其中的22.67亿元明确用于偿还到期地方政府债券本金，而剩余的24亿元用于偿还政府存量债务。

二、特殊再融资债的三种类型

特殊再融资债可分为用于建制县区隐债化解试点、偿还纳入政府预算的存量债务、用于全域无隐债试点三种类型。

1.用于建制县隐债化解试点。

财政部在《2021年7月地方政府债券发行和债务余额情况》中公布，截至2021年7月末，2020年下达用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元，这是官方首次提及建制县区隐性债务风险化解试点再融资债券额度的情况。从我们统计的发行规模来看，截至2020年7月末为“偿还存量债务”的特殊再融资债发行规模为6095亿元，与财政部公布的数据一致。2021年9月13日，贵州发行33亿元特殊再融资债券，意味着用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券可能已达到上限额度。

2.用于偿还纳入政府预算的存量债务

截至2022年1月末仅识别出 “20江苏债23”为此种类型，该债券募集资金用途为“用于偿还纳入政府债务管理的存量债务本金”，推测可能是用于偿还2014年甄别纳入预算但未完成置换的债务。

3.用于全域无隐债试点

2021年10月起，广东省、上海市和北京市陆续启动全域无隐性债务试点工作，特殊再融资债成为隐性债务清零的配套措施之一。10月9日，广东省宣布启动全域无隐性债务试点工作，10月-12月广东、深圳共发行1121亿特殊再融资债券（其中广东1073亿、深圳48亿）。截至2021年1月25日，用于全域无隐性债务试点工作的特殊再融资债券发行规模共3691亿元（北京市2570亿、广东省1121亿）。2022年1月20日，广东省在政府工作报告中表示，该省已如期实现隐性债务清零目标。

三、地方政府债务置换历程回顾

1.第一轮：用置换债置换非债券形式的政府债务（2015-2018）

2014年9月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出，“对于甄别后的以非政府债券形式的存量债务，各地可发行置换债进行置换”。截至 2014 年末地方政府存量债务余额为 15.4万亿元，其中 1.06 万亿元是过去批准发行债券的部分，其余 14.34 万亿元是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借、需要进行置换的债务。2015-2018年，全国分别发行3.2万亿、4.88万亿、2.77万亿和1.35万亿的置换债券用于置换2014年底甄别确认的非债券形式政府债务，合计12.2万亿元。加上部分非债券形式的存量债务核减或者以财政资金等方式进行偿还后，截至 2018 年末，非政府债券形式存量政府债务仅余3151 亿元。

2.第二轮：支持建制县隐债化解试点（2019）

2019年6月，根据第一财经报道，国务院办公厅下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函40号），指导地方、金融机构开展隐性债务置换；2019年12月银保监会发布配套文件《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》(银保监发〔2019〕45号)，做出更加具体的指导安排。2019年12月，根据21世纪经济报道，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区）的部分县市。

3.第三轮：支持建制县隐债化解试点扩容（2020.12-2021.9）

2020年建制县（区）隐性债务风险化解试点扩容，2020年12月开始，部分再融资债的募集资金用途从“偿还债券本金”改为“偿还存量债务”，特殊再融资债开始用于支持建制县隐债化解试点。从2020年12月至2021年9月，全国累计发行特殊再融资债券6128亿元，与2021年7月财政部披露的用于建制县区隐性债务风险化解试点再融资债券额度一致。全国除广东省、湖北省、上海市、海南省和黑龙江省以外的其他省份均发行一定额度的特殊再融资债。其中辽宁、重庆、天津发行规模排名前三，分别发行500亿、500亿、484亿特殊再融资债。

4. 第四轮：支持全域无隐债试点（2021.10至今）

2021年10月开始，广东省、上海市和北京市陆续开启“全域无隐性债务”试点工作，这些地区配套发行部分特殊再融资债用于隐债化解。2021年10月9日，广东省召开省政府常务会议，会议表示经国务院批准，广东省正式启动“全域无隐性债务”试点工作，依法依规全面清理存量隐性债务。10月至12月，广东省共募集1121亿特殊再融资债券（其中广东1073亿、深圳48亿），随后于2022年1月20日，广东省宣布存量隐性债务如期实现清零。2021年12月-2022年1月北京市共发行2570亿特殊再融资债券用于偿还“存量债务”。

四、特殊再融资债发行回顾

从发行规模来看，自2020年12月开始至2022年1月，特殊再融资债券总发行量为9969亿元，其中一般债券规模为4285亿元，专项债券规模为5684亿元。从具体的发行进度上看，特殊再融资债集中发行在2020年12月、2021年1月、12月和2022年1月，四个月发行规模分别为949亿、3623亿、1882亿和849亿，发行规模分别占总规模的9.5%、36.3%、18.9%和8.5%。

分地区来看，从2020年12月至2021年1月，全国共27个省市发行了特殊再融资债。除上海市、湖北省、黑龙江省和海南省4个省市外，其余各省均发行了特殊融资债券。其中发行规模前四的是北京市、广东省、辽宁省和重庆市，发行规模分别为2770亿、1121亿、500亿和500亿；天津市和江苏省的发行规模超过400亿；贵州省、河南省、四川省、山东省和福建省的发行规模超过300亿；云南、新疆、青海、吉林、宁夏、广西、甘肃、西藏等省份的发行规模均小于100亿。

从发行进度来看，特殊再融资债发行规模排名前二的北京市和广东省均集中在2021年第四季度和2022年第一季度发行，主要用于隐性债务清零工作。而用于建制县区隐性债务风险化解试点的再融资债券6128亿额度于2021年第三季度用完。

地方政府隐性债务（四）

从预算执行报告看28省化债进展

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

■截至2022年2月17日，全国共28个省份披露了预算执行报告。

预算执行报告是观察各省隐性债务化解进展的重要窗口，本文对28份报告进行全面梳理。

■2021年六大化债进展。

1.多数省份“遏增化存”取成效。2021年多数省份债务管理较有成效，表现为①债务规模下降；②债务率或债务风险等级维持可控水平；③隐性债务风险得到缓释；④融资成本下降等。五个省明确提到2021年的化债任务已完成，包括四川、新疆、广西、河南和宁夏。

2.各省化债措施包括统筹资金资产资源、债务置换等。各省基本围绕财政部6个化债途径展开化债，如贵州“通过依法依规安排财政资金、出让闲置和经营性国有资产权益、核销核减等措施，化解存量政府债务和隐性债务”。化债方案较有特色的省份包括宁夏、湖南等。①宁夏开展“宁夏交投集团的隐性债务剥离工作”、“银川市PPP 规范化债工作”；②湖南推出“高风险地区政府投资项目开工上级财政核准制”。部分前期出现过国企信用事件的省份，着重强调了对于地方国企的债务管理。如青海指出，“把支持国有企业去杠杆作为重点，积极配合并支持做好部分省属国有企业改革脱困；河南提出，“推动设立总规模300 亿元的省企信保基金，防范化解重点企业刚性兑付出现的债务违约”。

3.借助特殊再融资债开展债务置换。部分省份提及2021年发行了特殊再融资债用于存量债务置换，包括贵州（266.39亿元）、苏州（272亿元）等。根据我们统计，2021年一季度至三季度，多数省份均发行了用于置换存量债务的特殊再融资债，主要用于建制县隐债化解试点；2021年四季度起，北京、广东发行特殊再融资债，主要用于全域无隐债试点（参考报告：《地方政府隐性债务专题（三）：全面解析特殊再融资债》）。

4.多省开展隐性债务清零试点。部分省份在预算执行报告中提及已开始开展隐性债务清零试点，包括西藏、陕西、广东等。西藏指出，2021年开展了“全区县级隐性债务清零工作”，2022年将进一步开展“地级市隐性债务清零试点”；陕西提出，2021年“开展地级市隐性债务清零试点”；广东提出，“在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务‘清零’目标”。

5.建制县隐债化解试点继续推进。入选2019年首批建制县隐债化解试点的主要是6个债务压力相对较高的省份，包括贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古和辽宁，2020年以来试点扩容。2021年预算报告中提及“推进建制县隐性债务化解试点”的省份除2019年已纳入试点的贵州外，还包括宁夏、江西、陕西等。

6.部分省份出台化债专项文件。江西出台“防范化解地方政府隐性债务风险17条硬举措”；青海制定“防范化解政府性债务风险的意见”；贵州出台“进一步加强政府债务管理切实防范债务风险的实施意见”、“政府投资项目管理办法”等文件；广西印发“实施推动政府融资平台公司市场化转型若干措施”等。

■2022年化债计划。

2022年各个省份整体仍然按照6大措施推进化债，同时多数省份强调对于隐性债务风险的监测和问责。总体来看，2022年各省份的化债方案仍以“遏增化存”、“不发生系统性风险”为原则。几乎所有省份都强调“坚决遏制新增隐性债务，稳妥化解隐性债务存量”；11省强调“守住不发生系统性风险的底线”；7省强调“守住不发生区域性系统性风险的底线”。

风险提示：信息披露不全，城投监管政策超预期等

正文

截至2022年2月17日，全国共28个省披露了《2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》（以下简称“预算执行报告”），预算执行报告是观察各省隐性债务化解进展的重要窗口，本文对28份报告进行全面梳理。

一、2021年六大化债进展 

（一）多数省份“遏增化存”取成效，川豫宁桂等完成年度化债任务

2021年多数省份债务管理较有成效，表现为（1）债务规模下降。如江苏指出，“政府性债务风险得到有效管控，债务规模和债务率持续显著下降”；宁夏指出，“预计全年债务总规模持续下降”；（2）债务率或债务风险等级维持可控水平。如重庆指出，“按财政部政府债务风险评估办法计算，我市政府债务率为109%，风险总体可控”；山东指出，“政府债务率保持在合理区间”；甘肃指出，“全省政府债务风险等级为绿色，债务风险总体可控”；青海指出，“确保全省债务率总体保持在安全区间”；宁夏指出，“市县风险等级不上升，全区债务风险总体可控。”（3）隐性债务风险得到缓释。如湖北指出，“做实做细隐性债务化解方案……缓释到期隐性债务风险。”；安徽指出，“政府隐性债务风险得到缓释”；江西指出，“全省隐性债务增量有效遏制、存量有序出清”；河北指出，“以零容忍的态度坚决遏制隐性债务增量，切实防范化解隐性债务风险。”（4）融资成本下降。如江苏指出，“指导市县建立融资平台公司债务成本控制机制”、“政府性债务风险得到有效管控……融资综合成本不断降低”；贵州指出，“依法依规优化债务结构、节约利息支出、拉长债务期限”；上海指出，“进一步优化债券期限结构，降低政府融资成本”。

有五个省明确提到2021年的化债任务已完成。四川和新疆 “完成隐性债务年度化解任务”；广西 “超额完成政府隐性债务年度化解计划”；河南和宁夏连续4年和3年超额完成隐性债务化解计划。（注：本文仅根据预算执行报告的文本进行分析，其他省份未提及不一定表示任务未完成）。

化债取得一定成效的同时，多数省份也指出化债存在的问题。如江苏、山东、四川、安徽、河北、河南等省份均提及，部分县（市、区）债务负担较重、债务风险等级仍然较高等；青海指出省债务风险水平相对较高。

（二）化债措施包括统筹资金资产资源、债务置换等

从化债措施来看，各省基本围绕财政部6个化债途径展开（财政资金偿还、出让相关股权、项目收益偿还、转为经营性债务、借新还旧&展期、破产重组&清算）。如贵州提到，“通过依法依规安排财政资金、出让闲置和经营性国有资产权益、核销核减等措施，化解存量政府债务和隐性债务”；湖北提到，“做实做细隐性债务化解方案，合理运用债务重组等政策，依法合规化解隐性债务”；西藏提到，“积极采取债务展期等方式缓解化债压力”；黑龙江提到，“运用政府性债务风险化解周转金和展期重组等政策，有效防控政府隐性债务风险；湖南提到，“通过注入资金资产资源、合并重组等方式，激发平台公司转型内生动力”；云南提到，“依法依规统筹各类财政资金资源积极稳妥做好债务风险化解工作。”

化债方案较有特色的是宁夏、湖南等。（1）宁夏开展“宁夏交投集团的隐性债务剥离工作”，“将区本级车辆通行费划转宁夏交投集团”；同时开展“银川市PPP 规范化债工作”，全面梳理市本级PPP项目，并引入专业咨询机构规范整改PPP项目 。（2）湖南提出采用“高风险地区政府投资项目开工上级财政核准制”。2021年12月湘潭市发布了《湘潭市高风险地区政府性投资项目实行财政开工核准制暂行办法》。

部分前期出现过国企信用事件的省份，着重强调了对于地方国企的债务管理。（1）青海指出，“聚焦国企风险化解，把支持国有企业去杠杆作为重点，积极配合并支持做好部分省属国有企业改革脱困；（2）河南提出，“推动设立总规模300 亿元的省企信保基金，防范化解重点企业刚性兑付出现的债务违约，防止财政风险、企业风险与金融风险交织碰头”。

（三）借助特殊再融资债开展债务置换

部分省份的预算执行报告提及2021年发行了特殊再融资债用于债务置换。如贵州指出，2021年发行用于置换存量债务的再融资债券266.39亿元；浙江指出，2021发行用于偿还存量债务的债券272亿元（一般债务还本支出150亿元，专项债务还本支出122亿元）。

根据我们统计，2021年一季度至三季度，多数省份均发行了用于置换存量债务的特殊再融资债，主要用于建制县隐债化解试点；2021年四季度起，北京、广东发行特殊再融资债，主要用于全域无隐债试点（参考报告：《地方政府隐性债务（三）：全面解析特殊再融资债》）。

（四）粤藏陕等开展隐性债务清零试点

部分省份在预算执行报告中提及已开始开展隐性债务清零试点，包括西藏、陕西、广东等。西藏指出，2021年开展了“全区县级隐性债务清零工作”，2022年将进一步开展“地级市隐性债务清零试点”；陕西提出，2021年“开展地级市隐性债务清零试点”。2021年12月，陕西省汉中市成立隐性债务清零试点工作专班；广东提出，“在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务‘清零’目标”。此外，根据公开信息，上海、北京等也开展了全域无隐债试点。

（五）建制县隐债化解试点继续推进

多个省份提及2021年建制县隐债化解试点继续推进。入选2019年首批建制县隐债化解试点的主要是6个债务压力相对较高的省份，包括贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古和辽宁；2020年以来，建制县隐债化解试点扩容。2021年预算执行报告中提及“推进建制县隐性债务化解试点”的省份除2019年已纳入试点的贵州外，还包括包括宁夏、江西、陕西等。

（六）部分省份出台化债专项文件

2021年部分省份出台化债专项文件。江西出台“防范化解地方政府隐性债务风险17条硬举措”，将防范化解政府隐性债务风险列入省委、省政府年度综合督查事项；青海制定“防范化解政府性债务风险的意见”；贵州出台“进一步加强政府债务管理切实防范债务风险的实施意见”、“政府投资项目管理办法”等文件；辽宁出台“抓实化解隐性债务风险的意见”；广西印发“实施推动政府融资平台公司市场化转型若干措施”等。

二、 2022年化债计划

2022年各个省份整体仍然按照六大措施推进化债。其中方案较有特色的包括宁夏、江苏等。宁夏提出，“安排风险应对资金25亿元，着力防范地方政府债务、‘三保’等可能出现的风险隐患”；江苏提出，“指导市县建立融资平台公司债务成本控制机制，加强经营性债务监管”；湖南提出，“进一步压减平台公司数量”、“按规定化解置换高息债务”等；广东强调完成全域全域无隐性债务试点任务。

此外，地方普遍强调对于隐性债务风险的监测和问责。（1）监测方面，江西提出“完善隐性债务化解情况常态化核查机制……加强融资平台公司债务监测，推进部门间债务信息共享共用”；安徽强调“加强全口径政府债务监测管理”；福建强调“加强政府债务风险监测和预警通报”；甘肃提出“及时通报市县隐性债务风险等级评估结果”等。（2）问责方面，湖南提出，“对新增隐性债务、化债不实的，发现一起、问责一起”；贵州提出，“将债务风险防范化解作为各市县年度综合考核重要内容，考核结果与干部选拔任用相挂钩”等。

总体来看，2022年各省份的化债方案仍以“遏增化存”、“不发生系统性风险”为原则。几乎所有省份都强调“坚决遏制新增隐性债务，稳妥化解隐性债务存量”；11省强调“守住不发生系统性风险的底线”；7省强调“不发生区域性系统性风险”，包括广西、江苏、云南、青海、河北、甘肃和山西。