地方政府隐性债务化解专题（四）

池光胜 云阿云智库•财政金融

编者按：本专题由《地方政府隐性债务化解（七）上海城投转型启示录》和《从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展——地方政府隐性债务（八）》组成，全文约11600字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

地方政府隐性债务化解（七）

上海城投转型启示录

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

2021年10月，上海市正式启动“全域无隐性债务”试点工作。隐债清零后，城投平台作为自主经营的国企，其现金流如何运转？回溯来看，为实现自主经营哪些转型努力可能较为有效？本文选取上海成立时间较早、资产规模最大、发债时间最早、转型之路也最具代表性的上海城投(集团)有限公司作为样本，对其转型历程做深度分析和思考，探讨有助于增加城投转型成功概率的启示。

■上海城投转型的四个阶段。

（1）第一阶段（1992-2003年）：融资平台阶段。上海城投于1992年2月经批准成立，以公路养路费、各类集资款、城市建设基金结余资金等为资本金来源，通过发行债券、银行贷款等筹集资金，用于建设城市基础设施。期间公司主要角色是筹钱和出钱，对项目建设情况、进度、资金使用的主动权较少。

（2）第二阶段（2004-2007年）：从管融资过渡到操盘项目。以中环线项目起步，公司从单一的融资平台向项目建设主体转变。2004年在上海国资整合的背景下，公司获得水务、环境等业务版块注入，形成水务、环境、路桥、置业四大稳定的业务版块。

（3）第三阶段（2008-2013年）：拓展股权融资。2008年公司地产和环境版块的市场化经营资产完成上市并更名城投控股；2010年公司以子公司上海环境集团40%股权引入战略投资者，2013年以子公司城投控股10%股权引入战略投资者。

（4）第四阶段（2014年至今）：转型升级时期，剥离政府融资功能。2014年国务院43号文发布后，公司加快转型步伐，一是进行公司体制改革，二是将环境板块经营性资产重组上市。这一阶段市场化属性较强的环境+置业板块在四大板块营业收入中的占比波动上升，2021年超过50%。

■上海城投模式解析。

（1）“上海城投模式”1.0（2004年以前）：公益属性较高，依赖政策性资金作为还款来源。

（2）“上海城投模式”2.0（2004年以后）：发展市场化经营版块+拓展多元化融资。与“上海城投模式”1.0相比，“上海城投模式”2.0融资渠道更加多元，通过上市、引入战略投资者等方式募集资金，同时随着2014年以来债务置换完成和公司融资平台功能剥离，有息负债占公司总负债的比重下降，长期应付款（主要为政府专项应付款）占比明显上升。期间公司还款来源也发生较大变化，投资收益和主营业务利润是还款的重要保障。

■上海城投转型的四点启示。

（1）在城投的五类转型方向中，上海城投提供了依托已有业务进行转型的样例。城投转型可分为依托地理优势转型、依托资源优势转型、依托产业资源转型、依托已有业务转型和非相关转型五类，上海城投属于依托已有业务转型的样例。在政府划入相关资产后，公司顺势而为保持水务、路桥、环境、置业四大板块稳定，并在大板块下寻找细分的可盈利性业务，例如水务中的污水治理、环境中的焚烧发电和固废处理、置业中的商品房等。在熟悉的业务领域和已有较高市场占有率的基础上进行转型可以增加成功的概率。

（2）资产分类管理，用经营性业务反哺公益性业务。

（3）合理利用股权融资，有利于降低债务负担。上海城投在发展过程中逐步将经营性资产和公益性资产分离，并推动经营性资产上市、引入战略投资者等，有助于降低负债率。在当前政策大力鼓励公募REITs的背景下，积极参与REITs也是城投较好的利用股权融资降低债务负担的方式。

（4）持续的政府支持对于维持转型过渡期企业现金流的运转较为重要。上海城投转型过程中，上海市政府持续给予资产注入等支持，部分资产成为公司重组业务或偿债的重要保障。

■风险提示：城投融资政策超预期，经济下行超预期等

正文

根据上海市政府网，2021年10月25日上海召开市政府常务会议，会议听取了上海市“全域无隐性债务”试点工作推进情况的汇报，上海市正式启动“全域无隐性债务”试点工作；2022年5月，上海发行用于偿还存量债务的特殊再融资债655亿元。

隐债清零后，城投平台作为自主经营的国企，其现金流如何运转？回溯来看，为实现自主经营哪些转型努力可能较为有效？本文选取上海成立时间较早、资产规模最大、发债时间最早、转型之路也最具代表性的上海城投(集团)有限公司（以下简称“上海城投”）作为样本，对其转型历程做深度分析和思考，并探讨有助于增加城投转型成功概率的四点启示。

一、上海城投转型之路回顾：四个阶段

自1992年成立以来，上海城投的发展经历了融资平台阶段（1992-2002年）、四大业务板块探索阶段（2003-2007年）、投融资多元扩展阶段（2008-2013年）、转型升级阶段（2014年-至今）。

（一）第一阶段（1992-2003年）：融资平台阶段

上海城投于1992年2月经批准成立，初期主要扮演融资平台的角色。公司成立之初与上海城市建设基金办公室实行“一套班子、两块牌子、两本账”的管理方式。初始资本金为10.2亿元，以公路养路费、各类集资款、城市建设基金结余资金等为资金来源，通过发行债券（1992年发行中国首单城投债）、银行贷款（如世界银行、亚洲开发银行等）筹集资金，用于建设城市基础设施（包括杨浦大桥、徐浦大桥、延安路高架、内环线）等，通过市政“特许经营权转让”、政府资金注入等方式实现回款。期间公司主要角色是筹钱和出钱，对项目建设情况、进度、资金使用的主动权较少（例如，杨浦大桥的建造方为黄浦江大桥工程建设指挥部）。

（二）第二阶段（2004-2007年）：从管融资过渡到操盘项目，四大业务板块逐渐清晰

2003年前后，上海城投从单一的融资平台向项目建设主体转变。从2003年中环线项目起，上海城投的经营模式开始转变。该项目的变革之处在于（1）引入市场化的运作方式，在前期、设计、施工中实行公开招投标；（2）采取“政府-城投公司-项目管理公司”三级管理模式，与上海地产合资成立项目公司，以便专款专用，让资金集中运转。（3）改变政府单一投资建设发包的模式，采取总承包、代建制和BT等模式结合的建设管理机制。最终中环线项目投资效益显著，工程造价明显降低。以中环线项目起步，公司由单一的融资平台转向城市项目的投融资、建设和运营主体。

上海国资整合的背景下，公司获得水务、环境等业务版块注入，形成稳定的四大业务版块。2004年上海市政府推行投融资、交通、市政及水务“1+3”体制改革，陆续将上海市政资产经营发展有限公司、上海交通投资集团有限公司（简称：交通投资）、上海水务资产经营发展有限公司、上海固体废物处置中心、上海环境集团等先后划至上海城投旗下。2005年，交通投资等共5家交通骨干企业又分离出上海城投，划转至上海久事。此后上海城投的业务板块逐步稳定为水务、环境、路桥、置业四大板块。

（三）第三阶段（2008-2013年）：经营性业务上市，拓展股权融资

2008年起，公司通过整合资产上市、引入战略投资者等方式拓宽股权融资。

（1）通过资产重组将经营性和公益性资产分离，推动经营性资产上市。2007年，公司将公益性环境业务（环卫集运、保洁等）剥离环境集团并入母公司设立的环境实业公司，并对置地集团注入经营性项目。2008年，旗下唯一上市子公司原水股份向母公司定向发行股份，通过非公开发行和现金支付结合的方式收购环境集团和置地集团。在完成资产重组后，原水股份更名为上海城投控股。此次重大资产重组的效果包括：① 将经营性业务和公益性业务分别放至上市公司和母公司分开管理，提高管理效率。② 改变上市子公司原主营业务为公用事业、盈利不佳的窘境，实现经营性资产借壳上市，提高证券吸引力的同时提升市场化业务运营效率。2008年公司营业收入增长率由2007年的-3.0%上升至19.0%。

（2）引入战略投资者。2010年，公司出让上海环境集团40%股权，引入国际固废处理公司美国惠民公司的香港子公司惠乐宝中国控股有限公司，后在2014年初以原价回购。2013年，公司出让城投控股10%股权，在2014年初引入联想控股旗下弘毅投资作为战略投资者。弘毅投资获2名董事会席位，在业务上大力支持城投控股向大环保产业转型。公司引入战略投资者的作用体现在 ① 引入外资推动国企混合所有制改革；② 有利于拓宽资金来源；③与固废处理领域的龙头公司合作，有助于优化技术和经营理念。2012年起公司环境板块毛利率总体稳步上升。

（四）第四阶段（2014年-至今）：转型升级时期，剥离政府融资功能

2014年国务院43号文发布后，公司加快转型步伐。

（1）体制改革。2014 年 11 月，上海城投进行体制改革，明确政府与公司的管理边界。公司由全民所有制企业改制为有限责任公司，子公司层面进行公司法人改制，相继成立了城投水务、城投公路、城投资产管理三大集团公司，并将水务板块、路桥板块和其他资产分别装入。

（2）环境板块经营性资产重组上市。2016年1月，上市子公司城投控股旗下的环境业务借壳阳晨B股上市后并更名上海环境。自此，公司房地产、环境两个板块中的经营性业务分别由两家上市子公司城投控股、上海环境负责。总体而言，2013-2021年，市场化属性更强的环境+置业板块在四大板块营业收入中的占比波动上升，在2021年超过50%。

二、“上海城投模式”解析：两个时期

在转型过程中，上海城投的运作模式循序渐进地改变。以2004年为分界点，将2004年以前界定为“上海城投模式”1.0，特征是公益属性较高，依赖政策性资金作为还款来源；2004年以后界定为“上海城投模式”2.0，特征是四大业务板块逐步清晰、融资渠道更为多元。

（一）“上海城投模式”1.0：公益属性较高，依赖政策性资金作为还款来源

1. 资金来源

“上海城投模式”1.0资金来源包括土地出让金、存量资产盘活、外资贷款、债券筹资等。

（1）土地出让金。利用土地资源，通过“土地批租” （土地使用权有偿出让）筹集资金。

（2）存量资产盘活。1994年上海城投出让“两桥一隧”（南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道）有期限的部分专营权给香港中信泰富集团，筹得24亿元以用于徐浦大桥工程。2002年，上海城投出让上海路桥发展股份有限公司99.35％股权及沪杭高速公路上海段30年收益权，出让对象为福禧投资，获32.07亿元。

（3）外资贷款。上海较早通过世界银行和亚洲开发银行等解决重大工程资金需求，其中合流污水治理工程获世界银行贷款1.45亿美元，内环线二期工程获世界银行贷款1.5亿美元，杨浦大桥工程获亚行8500 万美元主贷款及 7900 万美元国际银团联合贷款；苏州河治理三期项目获亚行贷款24亿元。

（4）债券筹资。1992年，公司率先发行5年期、规模为5亿元的浦东建设债券，为中国首只城投债。

（5）政府资产注入。1992年，上海城投成立时政府注入初始资本金10.2亿元。此后，政府陆续通过划转部分基础设施资产、财政债务“债转投”等支持公司发展。2004年末，公司实收资本和注册资本均增至204.1亿元。

2. 资金流向

从资金流向上看，城市基础设施建设项目是这一时期主要的投资方向，投资项目主要集中在道路、桥梁、隧道、轨道交通、环境治理等领域。这一时期公司资产端核心科目是在建工程和固定资产，2004年占总资产的比重分别为13.2%和34.8%，主要包括公路、污水处理厂等城市基础设施项目。此外，2004年末公司长期股权投资占总资产的23.0%，主要投资企业包括燃气集团等公用事业企业和建事公司等项目建设运营子公司。

3.还款来源

从还款来源上看，土地出让收入、政府专项资金拨款和各类规费收入是公司偿债的保障。以2004年为例，公司各类规费收入11.08 亿元，市财政有关城市建设专项资金拨款合计70.56 亿元（其中市财政偿债资金拨款14 亿元），土地出让收入 30.63 亿元。同期的银行借款利息支出约18 亿元，政策性收入与利息支出倍数为6.29倍。

（二）“上海城投模式”2.0：发展市场化经营版块+拓展多元化融资

1. 资金来源

与“上海城投模式”1.0相比，“上海城投模式”2.0融资渠道更加多元。债务融资方面，银行贷款占比从2004年的96.2%下降至2021年的63.7%，债券融资占比从2004年的5.8%上升至2021年的26.1%。股权融资方面，通过上市、引入战略投资者等方式募集基金、优化负债率。2014年1月，公司引入弘毅投资作为战略投资者，出让城投控股10%股权；2017年3月，子公司上海环境完成上市，发行股份6.72亿股。2002-2021年，公司资产负债率总体波动下降，近年来维持在50%-55%。

与此同时，公司也积极剥离平台融资职能。从负债构成来看，2014年以来随着债务置换完成和公司融资平台功能剥离，有息负债占总负债的比重下降，长期应付款（主要为政府专项应付款）占比明显上升。

2. 资金流向

从资金流向上看，四大业务板块逐渐清晰，新增经营性业务。相较2004年，各板块在这一时期增添经营性业务，包括水务板块的污水污泥处理、环境板块的垃圾焚烧和置业板块的商品房开发等。此外公司也通过部分产业投资增加市场化运营能力，2021年末长期股权投资占公司总资产的比重在2021年末达22.18%（主要投资包括光明食品、西部证券等）。

3. 还款来源

从还款来源上看，投资收益和主营业务利润是还款的主要保障。2021年，公司营业收入达384.25亿元，毛利润达73.62亿元。其中环境和置业板块毛利润分别为21.3亿元和24.8亿元，占总体毛利润的61.7%。投资收益对公司净利润和现金流的重要性也很高，2021年投资收益达32.42亿元，占税前利润的73.65%。此外，政府补助（其他收益+营业外收入）为9.7亿元，对公司偿还利息和短期债务也起到一定的保障。

三、对上海城投转型的思考：四点启示

（一）在城投的五类转型方向中，上海城投提供了依托已有业务进行转型的样例。

城投转型可分为依托地理优势转型（例如港口开展商贸业务）、依托资源优势转型（例如利用能源、矿产、旅游资源拓展业务）、依托产业资源转型（例如依托区域龙头企业）、依托已有业务转型和非相关转型五类，上海城投属于依托已有业务转型的样例。在上海政府推行投融资、交通、市政及水务“1+3”体制改革并划入相关资产后，公司顺势而为并保持水务、路桥、环境、置业四大板块稳定，并在大板块下寻找细分的可盈利性业务，例如水务中的污水治理、环境中的焚烧发电和固废处理、置业中的商品房等。在熟悉的业务领域和已有较高市场占有率的基础上进行转型可以增加成功的概率。

值得注意的是，除上海城投外，上海其他市级平台的转型也多属于依托已有业务转型，如上海地产转型为地产类企业、上海城建转型为建筑工程类企业等，不做大幅偏离主业的转型有助于规避风险。

（二）资产分类管理，用经营性业务反哺公益性业务

公司针对不同性质的资产，提出“分业经营、分级管理、分类指导”的“三分法”经营策略，将资产细分为平台类、运营类、经营类三种。例如，分离环境产业链，将环境集运、保洁等公益性业务划至总公司管理，对不同类型的资产采用不同的管理办法和考核指标。经营属性较强的资产上市后，反哺公益性业务，同时争取公用事业带来的贴息、补贴等支持，维持资金可持续性运转。

（三）合理利用股权融资，有利于降低债务负担

上海城投在发展过程中将经营性资产和公益性资产分离后，推动经营性资产上市，通过引入战略投资者等方式拓宽资金来源和改善经营水平。在当前政策大力鼓励公募REITs的背景下，积极参与REITs也是城投较好的利用股权融资降低债务负担的方式。

（四）持续的政府支持对于维持转型过渡期企业现金流的运转较为重要

上海城投转型过程中，上海市政府给予持续的资产注入等支持，部分注入资产成为公司重组业务或偿债的重要保障。如2004年，上海市政府陆续将上海市政资产经营发展有限公司、上海水务资产经营发展有限公司、上海固体废物处置中心、上海环境集团等划至公司旗下，公司四大业务板块得到巩固；2015年，上海城投划入5.61%上港集团股份及上海同盛下属三家子公司，同盛集团原内河航道和疏浚等公益性业务划入公司；2016年，上海国资委将光明集团22.06%股权无偿划转至上海城投，公司投资收益得到充实。

从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展——地方政府隐性债务（八）

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

■截至2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文进行全面梳理。

■2022年：化债成效

（1）隐债化解迎难推进。

①12个地级市提及完成年度化债任务。分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份，其中江苏数量最多，包括无锡、扬州、淮安、宿迁、镇江等。

②8个地级市披露债务率“颜色”。3个地级市涉及“降档”，包括镇江、鄂尔多斯（部分区）、乌海（部分区）；4个地级市“颜色”维持，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。

③通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险，包括南通、盐城、湘潭等。

④局部隐债清零推进。扬州、荆门、咸宁、随州提及村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区。此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理，2022年还有广东、上海、北京全域，以及西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南的部分区域推进隐债清零相关工作。

（2）化债举措推陈出新

部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案，包括化债贴息资金（乌兰察布）、债务重组（黔东南）、高息债务置换（常德）等，镇江和湘潭还提出了较具系统性的化债方案。

（3）城投整合进展突出

城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一，整合成果体现为①国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州、芜湖等；②国企资产和营收规模增加，如无锡、长沙、福州、泉州等；③国企评级提升，如泰州、洛阳、铜陵、遂宁等。值得关注的是，多数地级市进一步提及了2023年的整合计划。

（4）政策资金多点托举

在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用，包括①政策性开发性金融工具，投放额度较高的地级市包括宁波、青岛、无锡、马鞍山、赣州等（均为全省首位）；②专项债，披露数据的地级市中，获取金额较高的包括青岛、烟台、南昌、赣州、无锡等；③制造业中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是区域获取政策性资金的来源。

（5）创新融资缓释压力

在主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、ABS、乡村振兴债、境外债等。

（6）遏增化存原则稳定

大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”的基本原则。

 ■2023年：三点期待

（1）地方债务管理“各显神通”

多数地级市都强调了“不发生系统性风险”的底线,提出了各类债务管理措施，包括事前-限制增量、事中-风险监测和预防、事后-应急准备三类。

（2）化债试点仍然可期

2021年建制县隐债化解试点扩容、2022年国发2号文提出支持贵州“在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”后，2022年化债试点推进的信息较少，但在最新的政府工作报告中，部分地级市提及了2023年将争取化债试点相关信息，主要为贵州、辽宁的部分地级市。如贵州黔南州提出“全力争取国家和省债务风险等级降级试点”，辽宁营口提出“推动实现高风险县（市）区化债试点全覆盖”，辽宁盘锦提出“争取全域纳入国家化债政策支持范围”，2023年化债试点推进以及相关政策资金支持仍值得期待。

（3）部分地级市政府工作报告对部分平台的评级、规模、综合实力等提出明确目标，在区域基本面稳定的情况下，可关注此类平台的投资机会。

淮安、铜陵、开封、景德镇、银川等对部分主体提出提升评级的目标，福州、淮南、开封、焦作等提及重点做大做优部分主体。

■风险提示：信息提取偏差、样本偏差、信用风险超预期等。

正文

截至2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文对148份政府工作报告进行全面梳理。

一、2022年：化债成效

（一）隐债化解迎难推进

2022年，在疫情反复、房地产下行、留抵退税等多重因素的影响下，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条仍在持续推进。

1. 12个地级市提及完成年度化债任务

12个地级市在政府工作报告中提到2022年的化债任务已完成，主要分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份。江苏是提及完成年度化债任务地级市最多的省份，包括无锡、扬州、淮安、宿迁和镇江，其次是内蒙古，鄂尔多斯、乌兰察布、乌海均提及完成隐债化解任务。此外，河南漯河和辽宁沈阳也提及超额完成化债任务，湖南株洲获评全省年度化债工作优秀市县和化债成效突出地区，贵州黔南州隐性债务化解完成率排全省前列。（注：仅根据政府工作报告的文本进行分析，其他地级市未提及不一定表示任务未完成。）

2. 8个地级市披露债务率“颜色”，多数降档或维持

8个地级市在政府工作报告中提及了债务率“颜色”。3个地级市债务率“颜色”涉及降档，包括镇江（“脱红”）、鄂尔多斯（部分区“脱红”）、乌海（市本级和部分区“脱红”）；4个地级市债务率“颜色”保持不变，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。此外绥化市披露了市本级和10个县 (市、区）的最新债务率颜色（6绿、4黄、1橙）。

3.  通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险

部分地级市通过压缩债务规模、降低融资成本、优化融资结构等降低债务风险。如南通2022年“政府性债务总额和成本首次实现‘双下降’，综合成本降至有监测以来最低”，盐城2022年“政府性债务规模和债务率持续下降，国有企业新增融资成本压降57BP”，湘潭“有效优化了债务结构，降低了债务成本”，大连“政府债务风险明显降低，星海湾集团等企业债务风险稳妥化解”。

4. 局部隐债清零推进

部分区域隐债清零推进，以村级债务为主。根据政府工作报告，扬州、荆门、咸宁、随州均提及村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区。

此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理，2022年除广东、上海、北京推动全域隐债清零外，西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南等省份的部分区域也推进隐债清零相关工作。

（二）化债举措推陈出新

部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案。

1. 化债贴息资金

乌兰察布政府工作报告提及，“争取自治区‘四个一批’化债贴息资金3.85亿元，完成政府隐性债务年度化解任务”。此处“四个一批”为内蒙古2022年实施的化债政策（清零一批、置换一批、贴息一批、划转一批），其中“贴息一批”为49个债务中高风险旗县提供贴息资金42亿元，贴息资金下达后全部用于偿还债务利息，腾出的预算资金全部调整用于偿还高息贷款。煤价上涨带来财政收入改善为贴息化债提供了支撑，内蒙古2022年一般预算收入实现2824.4亿元，完成年初预算的117.7%，增长20.2%。

2. 债务重组

贵州部分区域响应国发2号文、财预114号文的要求，强调推动债务重组缓解偿债压力，如黔东南提出2023年将“通过债务重组进一步缓债”。

2.1高息债务置换。2022年4-8月宽松的流动性环境中，部分区域城投顺势推动高息债务置换。如常德提出，“开展降息减债攻坚，推动存量高息债务置换，节约利息支出8.8亿元”。

2.2部分地级市提出较具系统性的化债方案。如镇江“强化‘化债也是政绩’的理念，深入推进‘脱红’、‘破冰’、‘削峰’、‘强基’四项计划”；湘潭对平台公司实施“资产重组、债务重组、功能重组”，推动平台公司“缩表、降息、瘦身、赋能”，“矢志成为全省乃至全国破解债务难题先锋”。

（三）城投整合进展突出

城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一。整合成果体现为：

（1）国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州、芜湖等；

（2）国企资产和营收规模增加，如无锡市属国企“资产规模实现两位数增长，营收规模全省领先”，长沙城发集团、湘江集团实现“千亿资产、百亿营收、十亿利润”，福州、泉州等市属国企资产总额明显增长。

（3）国企评级提升，如泰州“1+N”国企改革体系基本形成，市城投集团获AAA评级；洛阳国晟集团、文旅集团分获AAA、AA+信用评级；铜陵西湖投资集团获AA+主体评级；遂宁遂投集团获AA+主体评级；广安投资集团获AA+主体评级等。

值得关注的是，多数地级市进一步提及了2023年的城投整合计划。如泰州提出“坚持分类改革方向，推动国资国企战略性重组和专业化整合”；扬州提出“持续推进经营性国有资产集中统一监管”；洛阳提出“加快市属国企市场化转型、专业化整合，6月底前公交集团完成股权划转、热力集团组建到位”；衡阳提出“开展平台公司经营性资产三年倍增行动”；南昌提出“进一步做强做优做大国有资本和国有企业,唱响国企改革‘南昌模式’”；赣州提出“加大市属国有资本投资运营公司改革试点力度”等。

（四）政策资金多点托举

在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用。

（1）政策性开发性金融工具。根据各地级市在政府工作报告中的披露，2022年政策性开发性金融工具投放额度较高的地级市包括宁波（141.4亿元，全省首位）、青岛（115亿元）、无锡（全省首位）、马鞍山（52.2亿元，全省首位）、赣州（全省首位）、等。根据我们在《370个政策性开发性金融工具项目解析：哪些城投获取资金多？》中的统计，广东、浙江、山东等省份是政策性开发性金融工具获取大省。

（2）专项债。较多地级市在政府工作报告中提及了专项债获取情况，金额较高的地级市包括青岛（488亿元）、烟台（168个项目获专项债券支持277.7亿元）、南昌（120.7亿元）、赣州（全省第一）、无锡（全省第一）等。（3）制造业中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是城投获取政策性资金的来源。

（五）创新融资缓释压力

在城投主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、ABS、乡村振兴债等。（1）REITs。常州提出2023年“力争在REITs项目上实现突破”，扬州提出“探索REITs等多元化投融资模式”，苏州提出“新增一批基础设施公募基金（REITS）”，济南提出“策划实施一批PPP项目，稳步推进基础设施REITs试点”；（2）ABS。长沙提出“成功发行全省国有企业首单类REITs”，赣州“经开区落地全省首单知识产权证券化项目”；（3）其他（乡村振兴债、美元债等）。九江“获批历史首单优质企业债和全省首单乡村振兴债”，德阳“成功发行3.5亿美元外债，是建市以来发行的首笔境外债券”。

（六）遏增化存原则稳定

大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”基本原则，部分地级市的表述较为坚决。如芜湖提出“坚决杜绝新增隐性债务铺新摊子，防范国有企事业单位‘平台化’”，盐城提出“加强政府债务及国有企业投融资管理，坚决控制增量、化解存量”，宿迁提出“坚决遏制增量、化解存量，确保完成省定债务化解任务”，新乡提出“坚决遏制隐性债务增量，严禁违规变相举债、虚假化债”等。

二、2023年：三点期待

（一）地方债务管理“各显神通”

不发生区域性系统性风险仍是底线。在房地产、金融、地方债务等潜在风险叠加下，多数地级市都强调了“不发生系统性风险”的底线。部分地级市明确强调债务如期兑付，提及“刚兑”等表述，如贵州黔南州提出“公开市场‘刚兑’债务未发生‘爆雷’”，吉林松原市提出“顶住了非标刚兑债务偿债高峰”。

在不发生系统性风险的底线下，各地在债务管理措施上“各显神通”。

1. 事前：限制增量

如株洲提出2023年要“严格审批国企新增债务”，徐州提出“强化经营性债务规模和负债率管控”，淮安提出“规范国企投融资行为，持续压降融资成本”，连云港提出“合理控制经营性债务规模”。

2.事中：风险监测和预防

宁波提出“强化债务风险动态评估和监测预警”，三明提出“完善金融风险监测、评估和处置机制”，郑州提出“631”债务偿还机制（提前6个月制定债务到期还款计划, 3个月落实资金来源, 1个月账上备足偿债资金），长沙提出“构建大型企业债务违约监测机制”。

3.事后：应急准备。

银川提出“建立国有企业风险偿债专项基金，稳妥推进风险项目债务化解”。

（二）化债试点仍然可期

2021年建制县隐债化解试点扩容、2022年国发2号文提出支持贵州“在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”后，2022年化债试点推进的信息较少，但在最新的政府工作报告中，部分地级市提及了2023年将争取化债试点相关信息，主要为贵州、辽宁的部分地级市。（1）贵州黔南州提出，“全力争取国家和省债务风险等级降级试点，加强税源培植、债务置换和资产盘活”，后续可关注国家和省两类试点在贵州的落地进展和政策性资金支持情况。

（2）辽宁营口提出“推动实现高风险县（市）区化债试点全覆盖”，辽宁盘锦提出“争取全域纳入国家化债政策支持范围”，2023年隐债化解试点是否扩容值得关注。

（三）关注区域重点支持的主体

部分地级市政府工作报告对个别平台的评级、规模等提出明确目标，或提出做优做大部分平台，在区域基本面稳定的情况下，可关注此类平台的投资机会。

（1）提升评级方面，淮安提出“力争2户市属国企获AAA主体信用评级”；铜陵提出“争取市国控集团创成AA+”；开封提出“推动国资集团实现AAA信用评级”；景德镇提出“新增AA+主体信用评级企业1家”；广安提出“力争广安交旅集团取得AA+主体信用评级”；银川提出“支持通联资本集团提升信用评级”；

（2）提升平台综合实力方面，福州提出“推动城投集团、左海集团争创中国企业500强”；淮南提出“支持市建发集团、产发集团、交控集团等做实做优做强”；开封提出“推动发投、国投、文投分别按照城市综合运营商、产业投资集团、文旅资本运营公司的定位，加快做强做优做大”；焦作提出“打造市投资集团、市城市发展投资集团、新时代交通文化旅游投资集团等3家大型投