地市州政府债务全景专题

云阿云智库•财政金融

编者按：本专题由《311个地市州政府债务全景（2022）》和《全国281个地级市债务全景（2023版）》组成，全文约7600字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

311个地市州政府债务全景（2022）

罗志恒 云阿云智库•财政金融

摘要

地方政府债务是除了转移支付以外弥补财政收支缺口的重要方式。长期以来地方政府承担了过多的事权和支出责任，导致了财力与支出责任的缺口，推升了地方政府债务风险。2022年国务院办公厅20号文部署推进省以下财政体制改革，要求防范化解地方政府债务风险由省级党委和政府负总责，基层“三保”责任要由“省级兜底”，市县级政府主要负责社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务支出责任。

2022年受到经济下行、大规模减税降费退税、土地出让市场下滑的冲击，我国财政紧平衡形势进一步延续，收支矛盾加剧，区县风险上升。特别是经济增长乏力、人口持续流出、造血能力不足的市县面临基层三保压力增大，负债率和债务率攀升。

前期我们分省份对全国地方政府债务形势做了梳理，详见《防范化解地方政府债务风险：形势与应对》《31省份债务全景（2022）：谁多谁少谁压力大》。根据《中国统计年鉴2022》，我国有333个地级行政区划（含15个副省级城市、地级市、州、地区、盟，以下统称”地市州”），其中包括293个地级市。本文对全国311个地市州（数量占比93.4%）的政府显性债务的存量与风险指标做全面梳理，地区差异显著，体现在：一是华东地区地级市债务存量规模大、增速快，经济实力强、地方财力充裕，整体债务指标相对温和，但个别地市偿债压力加大。二是西南地区的云贵川、东北的辽宁地市州债务规模大，且债务风险较高，人口流出、产业单一的地市州偿债压力较大。三是西北地区地市州存量债务规模相对不大，但负债率和债务率相对较高，主要是由于经济体量有限，造血能力不足。

风险提示：地市州财政预算执行数据不完整不准确；限于数据公布情况，本文只能覆盖333地级行政区划中93.4%的地市州；地方政府债务数据统计口径差异。

正文

一、地市级政府债务的结构特征：广东集中在市本级，江浙集中在区县级，经济发达地市对专项债依赖度较大

我国包括中央、省级、地市州、县市区、乡镇五级政府和五级预算。在央地财政事权和支出责任总体逐步清晰的基础上，2022年国务院办公厅下发20号文，推进省以下财政体制改革工作。财政部明确将按照“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”的原则，应对地方政府基层“三保”困境，省级政府对地方政府债务风险负总责，省以下各级政府各负其责。本文对各地市州的显性债务情况进行梳理，更加深入认识地方政府债务风险。

1、整体上来看，全国27个省区（22个省、5个自治区、不含直辖市和港澳台）的省本级政府债务占比1/8，地市及以下占比约7/8。全国333个地级行政单位（含副省级城市、地级市、自治州、地区、盟，下文简化统称为地市州）中，截至2月24日，本文搜集到311个地级行政单位的地方政府债务数据。2022年末全国31个省份（直辖市、自治区）地方政府债务余额为35.1万亿元。鉴于直辖市相较其他省份少一级政府和财政，只考虑其他27个省份的省级、市级、县级纵向的债务结构。剔除4个直辖市后27省份地方政府债务余额合计超31万亿元，其中省本级债务接近4.0万亿元，占比约12.7%；地市级以下债务27.2万亿元，占比超87%。

2、分层级来看，地方政府债务余额层级分布与区域财力相关，发达地区的区县债务占比高，欠发达地区的省本级债务占比高。分区域来看，西北地区经济发展落后，财力主要依赖于上级转移支付，地市及以下政府举债能力不足，政府债务主要集中在省级。青海、甘肃、宁夏省级债务占比较高，分别为60.7%、33.0%、30.6%。而东部地区财力雄厚，政府债务主要集中于地市级以下尤其是区县政府层面，但具体到市本级与区县级债务结构有所差异，如广东集中在市本级，江浙集中在区县级。规模上，强地市省份广东的市本级政府债务余额超万亿元，省本级、市本级、区县级债务比重分别为11%、42%、47%。其中广州市地方政府债务余额为4700亿元，市本级债务超2427亿元，占据半壁江山。另外，西藏、吉林、广西的市本级债务比重超过40%，湖南、山东、内蒙古、江西市本级占比超过三分之一。典型地级市代表有拉萨市（77%），长春市（74%）、济南市（70%）、南昌市（67%）、武汉市（60%）的市本级债务占比超60%。而强县域省份浙江和江苏则主要集中于区县，区县级债务余额超过万亿元。江苏的省本级、市本级、区县级债务余额比重分别为4%、30%、66%，无锡市超过83%的债务都位于区县级。

3、分类型看，东部地区地市州的专项债占比较高。全国25个省份中（山西、内蒙古暂缺，不含直辖市），广东、山东等东部省份专项债占比较高，地市级专项债余额均超过1.5万亿元，而西藏、青海、宁夏的地市级专项债余额不足千亿。广东深圳、佛山、广州市地方债中专项债占比较高，分别为93.9%、82.6%、80.2%，山东济南市专项债占比超过91%。经济欠发达的地市州专项债占比较低，一方面由于公共服务需求较大，主要依赖于一般债扩张，另一方面是由于项目收益率偏低，专项债发行难度较大。西部地区代表地市有：青海玉树州（0%）、西藏昌都市（7.2%）、内蒙古鄂尔多斯市（10.1%）、宁夏石嘴山市（12%）专项债余额占比全国最低，辽宁丹东市、锦州市等6个地级市专项债占比不足20%。

二、地市级政府债务的风险特征：经济强市的债务存量高、增速快、结存限额空间大，12个地市州负债率高于警戒线，多数地市债务率抬升、财政自给率下降

1、从债务规模来看，经济强市的债务存量大，省会城市债务余额规模高、增速快。分省份而言，东部经济大省粤鲁苏浙的地市级政府显性债务规模大，合计达到8.3万亿元，占全国地市州债务总额的30.6%。分地市而言，全国共有23个地级行政区划（含副省级城市）政府显性债务余额超过2000亿元，主要是省会城市。地方政府债务余额最高的是武汉市（6295亿元），占全国地市州政府债务的2.3%，广州市（4656）、成都市（4641）、杭州市（3682）、西安市（3626）地方政府债务余额超3000亿元。与上一年年末相比，广州、济南的债务余额同比增长超20%。非省会城市中，除了计划单列市以外，浙江温州市（2635）、广东佛山市（2278）、江苏镇江市（2189）、福建泉州市（2113）债务余额较高。西部地区债务规模相对较低，青海玉树州、西藏拉萨市、林芝市等13个地市级债务余额不足100亿元，但增速较快，新疆伊犁州、甘肃兰州市债务余额同比增长超37%。

2、从债务限额来看，湖南、浙江地级市债务结存限额几乎用尽。在“开正门、堵偏门”的严监管思路下，隐性债务严格限制新增，显性债务对地方政府的重要性与日俱增。2022年末，地方政府债务风险较低的郑州（435）、广州（396）、苏州（338）、南京（311）、青岛（311）市的地方债限额空间超过300亿元，全国领先。福建泉州、广东佛山、陕西西安、河北唐山、石家庄、邯郸的地方债结存限额空间超200亿元。值得关注的是，湖南、浙江地市级债务余额与限额之比高于97%，结存限额空间很小。湖南长沙、衡阳、株洲等13个地级市政府债务余额与限额之比超99%。浙江省除了宁波以外，杭州、温州等10个地市的政府债务结存限额几乎用尽。考虑到浙江省级债务仍有390亿元的结存限额，且2023年财政部向浙江省提前下达地方债限额1909亿元，预计浙江省举债空间仍较为充足。广东省内差异明显，粤东的潮州、揭阳，粤西的云浮、茂名，粤北的梅州、清远市地方债限额基本全部用尽。

3、从负债率来看，全国12个地市州的负债率高于60%。本文计算了305个地市州的负债率（政府债务余额/GDP），截至2022年末，全国有12个地市州负债率超过60%的警戒线，较上一年度多1个。新疆的克孜勒苏州（102.1%）、四川巴中市（95.2%）、黑龙江七台河市（83.7%）负债率全国排名前三。人口流出严重的黑龙江伊春市、吉林延边州，产业结构单一的贵州黔南州、铜仁市的负债率长期处于警戒线附近。而海南三亚市、湖南湘西州、张家界市2022年地方经济受疫情冲击严重，负债率首次突破警戒线。青海省整体负债率超过60%，但主要依赖于省级政府举债，导致各市州的负债率相对较低。经济大省省内经济发展相对落后的地级市负债率较高，如广东梅州市（54%）、河源市（44.3%），江苏镇江市（43.6%），浙江丽水市（55.2%）、衢州市（43.1%），山东滨州市（40.3%），四川资阳市（54.1%）、广元市（42.4%）。河南省内地市债务分布相对均衡，负债率最高鹤壁市为33.6%，负债率最低的洛阳市为13.4%。全国负债率最低的前三名保持不变，分别是深圳市（6.4%）、苏州市（7.4%）、陕西榆林市（8.6%），均处于10%以下。

4、从债务率来看，新疆、甘肃、云南、辽宁的地市州债务率上升幅度较大。2020年财政部下发了地方政府债务风险等级评定办法，根据债务率（政府债务余额/综合财力）指标设定了“红橙黄绿”四档标准，发布风险提示和风险预警。由于大部分地市还未披露2022年转移支付收入，本文采用不考虑转移支付的口径计算债务率，分母综合财力仅包括一般公共预算收入和政府性基金收入，该口径债务率的绝对值参考意义有限，主要考虑同上一年度数据的变化。截至2月24日，同时披露两本账收入和债务余额数据的地市有172个。与上一年度相比，2022年债务率（不考虑转移支付，下同）上升的省份达156个，占比超90%。债务率同比上升超100个百分点的地市州有48个，主要是由于债务余额高增或经济增长停滞所致，其中包括甘肃兰州等6个市州、云南大理等6个市州、辽宁鞍山等5个地市。债务率下降的地市州有16个，其中海口市是由于债务余额同比下滑超10%，而内蒙鄂尔多斯、新疆克拉玛依是由于市级财力受到能源需求带动高增。

5、从收支缺口来看，超七成地市财政自给率同比下降。地方政府债务是除了转移支付以外弥补财政收支缺口的重要方式，是财力与支出责任的缺口。而财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）是衡量地方收支缺口的常用指标。2022年全国地方财政收入同时受到经济下行压力和大规模留抵退税的冲击，而财政支出刚性不减，导致多数地市州财政自给率明显下降。已披露2022年一般公共预算收支数据的300个地市州中，216个地市州的财政自给率较上一年下降，占比超70%。多数地市2021年财政自给率下降的原因在于一般公共预算支出增速大于收入增速。财政自给率下滑幅度较大的不仅包括西部地市，还有东部沿海财政收入下滑的地市。甘肃嘉峪关市自给率降幅最高，接近30个百分点；辽宁盘锦、山东威海市自给率降幅超20个百分点，另外嘉兴、烟台、温州、福州降幅也超过10个百分点。

全国281个地级市债务全景（2023版）

池光胜 云阿云智库•财政金融

摘要

■截至2023年5月21日，全国293个地级市共281个披露了2022年末地方政府债务余额和城投有息负债余额。本文以此为样本，分析全国地级市广义债务规模和偿债压力的变化。

■广义政府债务有何变化？

2022年城投加杠杆明显放缓，显债成为基建托举主力。披露年报的2902家城投平台2022年末有息负债规模为47.4万亿（剔除子公司），按可比口径同比增长8.2%，增速同比回落4.4pct，2019年以来首度回归10%以内。与此同时显债成为地方加杠杆主力，2022年末地方政府债务余额增15.1%至35.1万亿。

受留抵退税、疫情、房地产下行影响，区域综合财力下行，2022年对多数地级市而言降低债务率较为困难。2021-2022年，全国地级市平均债务率（宽口径）由225.8%升至249.0%，80.7%的城市债务率上升，升幅居前的城市包括绍兴、乌鲁木齐、郑州、南京等，主要来自债务增加。部分地级市债务率（宽口径）有所压降，包括海口、儋州、鄂尔多斯、淮安等，来自广义债务增幅控制较好的情况下财力有所改善。

■当前281个地级市债务分布有何特点？

（1）华北区域：总体偿债压力不高。山西、内蒙古和河北债务率（宽口径）均居全国中位以下。内蒙古地级市中，包头债务率（宽口径）较高；河北地级市中，唐山债务率（宽口径）较高；山西各地级市债务压力较低。

（2）东北区域：债务率整体不高，吉林压力较大。2022年末吉林、辽宁、黑龙江债务率（宽口径）分别为227.3%、166.2%、140.1%，排名全国第15位、19位、24位。辽宁债务率（宽口径）最高的是营口和盘锦，均在300%以上；黑龙江主要是哈尔滨债务率（宽口径）较高。

（3）华东区域：债务率整体居中上游，江浙高债务率城市较多。江苏13个地级市债务率（宽口径）均高于200%，其中10个地级市高于300%；浙江11个披露数据的地级市中，6个债务率（宽口径）高于300%。华东区域其他债务率较高的城市还包括青岛、潍坊、威海、上饶、泉州等。

（4）中南区域：分化明显，两湖债务率偏高。2022年末湖南和湖北债务率（宽口径）均居全国前十，广东和海南相对偏低，河南、广西居中。广西债务率较高的是柳州，湖北较高是武汉和襄阳。此外，郑州、岳阳、长沙等债务率也相对较高。

（5）西南区域中，贵州债务压力相对突出。贵州披露数据的6个地级市中有4个债务率（宽口径）高于300%，包括贵阳、六盘水、遵义和安顺。云南地级市债务情况差异较大，昆明债务率明显偏高。此外，四川成都、绵阳、宜宾债务率也相对较高。（6）西北地区：陕西债务率相对偏高。陕西、甘肃、新疆、青海、宁夏2022年末债务率（宽口径）分别为262.9%、200.5%、175.4%、153.9%、145.0%。西北债务率较高的城市主要有西安、乌鲁木齐等。

■风险提示：数据统计偏差，信用风险超预期等。   

正文

截至2023年5月21日，全国293个地级市共281个披露了2022年末地方政府债务余额和城投有息债务余额数据。本文以此为样本，分析全国地级市广义债务规模和偿债压力的变化。 需要说明的是，衡量区域偿债压力指标众多，本文主要参考债务率（宽口径）和债务率（窄口径），计算公式分别为（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）/综合财力、地方政府债务余额/综合财力。综合财力的计算根据2017年财政部《新增地方政府限额分配管理暂行办法》，由一般预算财力和政府性基金预算财力加总计算，一般简化由一般预算收入+一般预算上级补助收入+政府性基金收入计算，但由于一般预算上级补助收入披露不全，本文采用综合财力=一般预算支出+政府性基金预算支出估算，该估算方法偏差多数在10%以内。

一、全国视角

2022年城投加杠杆明显放缓，显债成为基建托举主力。披露年报的2902家样本城投平台2022年末有息负债规模为47.4万亿（剔除子公司），按可比口径同比增长8.2%，增速相比2021年回落4.4pct，2019年以来首度回归10%以内。与此同时显债成为基建托举主力，2022年末地方政府债务余额增15.1%至35.1万亿。

受留抵退税、疫情、房地产下行影响，区域综合财力下行，2022年对多数地级市而言降低债务率较为困难。2021-2022年，全国地级市平均债务率（宽口径）由225.8%升至249.0%，80.7%的城市债务率上升，升幅居前的城市包括绍兴、乌鲁木齐、郑州、南京等，主要来自债务的增加。部分地级市债务率（宽口径）有所压降，包括海口、儋州、鄂尔多斯、淮安、锦州等，来自广义债务增幅控制较好的情况下财力有所改善。

目前债务率（宽口径）较高的地级市呈现东部块状分布、中西部点状分布的特点。东部区域的高债务率城市主要集中江浙，包括湖州、绍兴、泰州、南京、镇江、盐城等，中西部区域主要包括柳州、昆明、成都、武汉等。

二、地级市视角

（一）华北区域：总体债务控制较好、偿债压力不高

华北区域总体债务控制较好，山西、内蒙古和河北债务率（宽口径）均居全国中位以下。2022年末河北、内蒙古、山西全省债务率（宽口径）分别为181.8%、165.4%、117.0%，排名全国第17位、20位、26位；债务率（窄口径）分别为118.8%、142.2%、85.5%，排名全国第10位、3位、25位，内蒙古显性债务的偿债压力相对较大。过去一年，河北债务率（宽口径）的涨幅为19.7pct；山西、内蒙古的债务率均有所改善，分别下降3.7pct、9.4pct。内蒙古地级市中，包头债务率（宽口径）最高；河北地级市中，唐山的债务率（宽口径）最高；山西已披露数据的地级市债务压力均较低。

（二）东北区域：债务率整体不高，吉林压力相对较大

东北三省总体宽口径债务率不高。2022年末吉林、辽宁、黑龙江债务率（宽口径）分别为227.3%、166.2%、140.1%，排名全国第15位、19位、24位；债务率（窄口径）分别为135.8%、148.9%、121.4%，排名全国第6位、2位、8位，显性债务压力高于城投债务。过去一年，吉、辽、黑三省债务率（宽口径）涨幅分别为21.5pct、5.3pct、7.0pct，吉林略高于全国中位。

辽宁地级市中，营口、盘锦债务率（宽口径）最高，均在300%以上，位于全国第24位、25位。此外，大连、锦州的债务率（宽口径）也高于200%。黑龙江哈尔滨债务率（宽口径）偏高，其余地级市均低于200%。吉林披露数据的长春市债务压力也偏高。

（三） 华东区域：债务率总体处于中上游

华东区域城投平台融资活跃，债务率（宽口径）总体处于全国中上游。2022年末江苏、浙江、山东、江西、福建、安徽的债务率（宽口径）分别为374.7%、336.1%、277.5%、268.8%、251.7%、232.1%，排名全国第1位、3位、7位、8位、10位、13位。华东六省债务率（窄口径）除福建略高外，其余均处于全国中下游水平。江苏13个地级市债务率（宽口径）均高于200%，其中10个地级市高于300%；浙江11个披露数据的地级市中，6个债务率（宽口径）高于300%、4个在200%-300%之间。山东宽口径债务率最高的三个地级市是青岛、威海和潍坊，分别为470.2%、333.4%、296.6%，排名全国第9位、29位、38位。江西债务率较高的是上饶和鹰潭，债务率（宽口径）分别为354.5%、306.7%，排名全国26位、34位。福建债务率（宽口径）超过300%的是泉州。安徽债务率偏高的主要是蚌埠和宣城。

（四）中南区域：分化显著，两湖偏高

中南区域债务率分化。较高的是湖南和湖北，2022年末债务率（宽口径）分别为284.1%、282.9%，排名全国第5位、6位。河南、广西债务率水平位于中上游，2022年末债务率（宽口径）为241.8%、232.2%，排名全国第11位、12位。广东和海南债务率相对较低，2022年末债务率（宽口径）分别为144.0%、139.9%，排名全国第23位、25位。广西债务率（宽口径）明显偏高的是柳州，达到542.4%。湖南已披露数据的地级市中岳阳和长沙的债务率（宽口径）均超过300%，分别为332.0%、325.7%，排名全国第30位、31位。湖北披露数据的地级市债务率前三的是武汉、襄阳和荆门。河南地级市债务率分化较为明显，其中郑州、洛阳、许昌和开封债务率（宽口径）超过200%，分别为440.8%、265.6%、230.5%和212.6%，其余地级市均处于全国地级市债务率中位（200.7%）以下。广东和海南大部分地级市债务率不高。

2.5. 西南区域：偿债能力分化，贵州债务率最高

西南区域偿债能力分化明显，贵州、四川和云南2022年末债务率（宽口径）分别为341.5%、293.3%和230.1%，均高于全国中位。西藏债务率全国最低，为39.0%。贵州披露数据的6个地级市中有4个债务率（宽口径）高于300%，包括贵阳、六盘水、遵义和安顺，整体偿债压力大。云南地级市债务情况差异较大，其中昆明债务率（宽口径）达到389.1%，居全国第20位。四川成都、绵阳、宜宾债务率（宽口径）居省内前三，分别为399.7%、285.7%、280.7%，排名全国第16、44、47位。西藏披露数据的两个地级市债务率（宽口径）均低于90%。

2.6. 西北区域：陕西债务率相对偏高

西北地区陕西债务率高于全国中位，甘肃、青海、新疆、宁夏相对处于较低水平。西北五省陕西、甘肃、新疆、青海、宁夏2022年末债务率（宽口径）分别为262.9%、200.5%、175.4%、、153.9%、145.0%，排名全国第9位、16位、18位、21位、22位。西北地区债务率较高的城市主要包括乌鲁木齐和西安。2022年末乌鲁木齐债务率（宽口径）为627.3%，仅次于浙江湖州。西安的债务率（宽口径）为416.5%，排名全国第14位。