地方政府要尽快展开自救！

杨瑾 云阿云智库•债券课题组

导读：当下地方政府债务风险高企，仅靠化债方案难解困局。本文详细梳理政府合规融资的十种渠道及盘活存量资产的五种途径，为地方政府积极自救、化解债务风险、推动经济恢复正循环提供思路。全文11300字，由云阿云智库•债券课题组资料整理。

2023年以来地方政府债务问题再次突显，财政支出与收入失衡、土地市场低迷使得地方政府债务风险高企，债务问题又一次变得严峻。

2022年12月中央经济工作会议、2023年3月《政府工作报告》、《2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》等多次重要会议或重要政策文件中提出了化解存量债务与防止新增债务双管齐下的工作方针。经过2023年上半年的全面摸排，6月网传一揽子化债方案提交决策层审议，7月24日中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”方针，10月假期后各地再融资债券发行掀起高潮，10月底网传支持金融机构置换存量城投债的35号文秘密下发，新一轮化债工作全面展开。

本轮化债行动的力度相比2014、2018、2019前三轮继续升级，当前地方政府债务风险对下一阶段改革推进和经济转型产生的沉重拖累，面对目前的经济困境，必须加快新旧发展模式的转变，而巨大的地方政府债务给转变带来很大阻力。

2023年下半年的一系列化债措施部分已开始见效，例如再融资债券发行使部分公开市场债券得以提前兑付，城投信用危机解除。但部分措施的落实仍困难重重，例如银行对融资平台非隐债的置换与重组，目前银行的积极性不高，真正落地的项目寥寥无几。与此同时，即便在2023年第四季度对房地产行业的政策支持力度加大，限制政策进一步松绑，但目前来看这些强刺激政策尚未获得积极成效。2024年一月份宏观经济并无显著改善，数据仍是政策支持下的弱修复格局。一方面，社融信贷同比少增但高于季节性，结构上企业贷款、企业债券有所修复，土地成交表现平稳；另一方面，制造业PMI仍在荣枯线以下，商品房成交和居民贷款或弱于季节性，PPI同比回升有限，CPI同比读数再度下行。

在这种情况下，地方政府不能仅仅依靠一揽子化债方案来解决困境，需要积极主动展开自救，在不违反15号文、35号文等政策的前提下，合规利用一切融资途径，尽可能盘活存量资产，筹集化债和继续基建投资的资本，使经济恢复正循环。

云阿云智库债券课题组梳理了政府合规融资和盘活资产的几种主要途径。

一、合规融资渠道

（一）在限额内合法合规发行地方政府债券

基建项目主要是政府投资的项目，其资金来源最主要还是来自政府投资，除政府财政预算资金外，主要资金来源是地方政府举债，根据2014年新修订的《预算法》规定，发行地方政府债券是地方政府唯一的合法举债方式。

基建项目主要是通过发行项目收益与融资自求平衡专项债筹集资金，发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金，形成专项债发行的资金闭环，使专项债发行管理更加有序，有效防止隐性债务产生。

2024年地方政府专项债“提前批”额度达 2.28 万亿元。专项债券支持领域扩大到11个，包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源、新型基础设施等。

根据2023年6月审计署发布的《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，实践中专项债发行使用存在很多问题。财政部对审计署报告作出回应，在《关于2022年中央决算的报告》提出，“将地方政府法定债务管理全面纳入预算管理一体化范围，指导地方做好专项债券项目储备，建立专项债券支出进度通报预警制度，对专项债券项目实施穿透式监测”，要“做好项目前期准备，提高项目储备质量，优先支持成熟度高的项目和在建项目，在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，防止盲目扩大投资，鼓励和吸引更多民间资本参与”。人大财经委也针对审计署查处的上述问题提出建议，“指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。建立政府偿债备付金制度，防范债务兑付风险。稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。”部分地方政府开展了专项债管理使用合规整治工作，天津、内蒙古等省发布《专项债券管理使用负面清单》，确保政府专项债券资金合规使用，切实防范法定债务风险。

（二） 合理规划专项债项目，充分利用市场化融资获取资金

2019年6月，中办国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确规定收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目，鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。基建项目需要合理规划基金收入和经营性专项收入比例，最大限度的获得市场化融资，特别是中长期的融资。

（三）合理安排专项债及其他财政资金作为项目资本金，最大限度撬动社会资本

2019年6月，中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确，符合规定的重大项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

同时鼓励地方政府通过统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金，以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许各地使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。极大的提升了基建项目资本金的筹集能力，基建项目可以充分利用专项债或其他财政资金作为资本金最大限度撬动社会资本。

2019年9月国务院常务会议将专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例提升到20%，后来又调整到25%，并且对单个项目的比例没有限制，可以将所有额度用于个别重点项目。2023年发改委最新发文中该比例不变，仍为25%。

2023年可用作项目资本金的领域从原有的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域扩大到13个领域，增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3个领域。

（四）基建项目建设运营合规获取政府财政资金支持

根据2017年财政部发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》，鼓励地方政府通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用，发挥国有资本投资运营公司资本配置功能优化国有资本布局结构。将公益性的基建项目建设运营委托给市场化主体，开拓项目的商业化价值，放开市场化定价权利，提高项目的运营能力、收益能力和融资能力。

此外，指导意见还鼓励中央企业对节能环保、科研以及党中央、国务院文件明确规定的其他公益性行业加大投入。政府在地方财政承受能力和中长期财政可持续的前提下，可以采用投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持基建项目建设和运营。

纯公益性项目采用委托代建或政府工程采购的方式支付建设资金，也可以通过政府购买服务形式委托运营；准公益性项目可以吸引社会资本投资建设，财政资金作为项目资本金，进行配套市场化融资，财政资金对运营进行补贴；经营性项目授予特许经营权，由市场化主体建设和运营，进行市场化融资。

可合规利用EPC、ABO、TOT等模式更好的与社会资本进行合作。通过转让国有资产等方式盘活存量资产，并以抵押质押方式充分利用资产价值进行市场化融资。

2018年国务院 《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见（国办发〔2018〕101号）》要求，加大财政性资金支持力度，盘活各级财政存量资金，利用以往年度财政结余资金，保障项目建设。

2022年面对经济下行压力，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知（国发〔2022〕12号）》提出，加快财政支出进度。督促指导地方加快预算执行进度，尽快分解下达资金，及时做好资金拨付工作。尽快下达转移支付预算，加快本级支出进度；加大盘活存量资金力度，对结余资金和连续两年未用完的结转资金按规定收回统筹使用，对不足两年的结转资金中不需按原用途使用的资金收回统筹用于经济社会发展急需支持的领域；结合留抵退税、项目建设等需要做好资金调度、加强库款保障，确保有关工作顺利推进。

对于2023年工作规划，中央经济工作会议明确指出，保持必要的财政支出强度，积极的财政政策要在2023年加力提效。2023年6月26日财政部《国务院关于2022年中央决算的报告》再次强调加力提效实施积极的财政政策，提出要全面提升资金支付效率，尽快形成实物工作量。进一步强化预算绩效管理，提高财政资金使用效益。

（五） 做好政府融资平台转型工作，按照市场化原则进行融资

政府融资平台曾经是基建项目的主要实施主体，因为基建项目的公益属性，政府融资平台仍然会是基建项目的主要承建方，但在政府融资平台完成市场化转型前，金融机构不得向其提供融资，其也不可作为专项债项目的项目主体。

政府融资平台进行市场化转型方向之一是成为替政府施工承建公益性、准公益性基建项目的国有企业，平台转型完成后就可以通过发行债券或申请金融机构贷款的方式进行市场化融资。2018年国务院《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见（国办发〔2018〕101号）》提出，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。

发改委、财政部2018年联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金〔2018〕194号）》鼓励市场化运营的优质企业、优质项目开展债券融资，进一步增强企业债券服务实体经济能力，除纯公益性项目，对于满足法定发债条件的融资平台，可以通过发行企业债券融资，市场化主体可以根据实际情况选择发行企业债、项目收益债、专项债等。2018年发改委《关于支持优质企业直接融资进一步增强企业债券服务实体经济能力的通知（发改财金〔2018〕1806号）》提出，鼓励优质企业将债券募集资金用于国家重大战略、重点领域和重点项目，加大基础设施领域补短板力度，加快培育和发展战略性新兴产业，推动经济转型升级和高质量发展。

此外，转型后有施工资质的融资平台承建基建项目还可以向金融机构申请贷款。融资平台担任项目业主的除纯公益性项目，可以申请项目贷款；融资平台担任项目施工方的可以申请流动资金贷款。2024年融资平台应特别需要关注政策鼓励的跨省、跨流域和保障人民生命财产安全的重大项目、“三大工程”等重点项目，这类项目不受35号文的限制，金融机构可提供充足的资金支持，尤其是“三大工程”，央行重启PSL，净新增3500亿元，为三大工程提供项目贷款。

而对部分经营能力强满足法定条件的转型后融资平台还可以谋求上市，在资本市场获取资金。

（六）发行权益型金融工具

2019年11月27日，国务院下发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）首次提出“鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。”权益型、股权类金融工具成为新的项目融资渠道。其中权益型金融工具主要包括永续债券、可转换债券、权益型REITs。

永续债属于混合资本工具，介于普通优先级债务与普通股之间，一般具有债务和股权两重特性，会计上可计入权益科目，降低企业杠杆率，债务人在产品期限、赎回、利息递延支付等方面有较大的自主性，不会对债务人的流动性形成过大压力。从发行方式来看，以国家发改委审批的“可续期企业债券”和银行间交易商协会注册的“长期限含权中期票据”为主，还包括信托公司、保险资产管理公司等资产管理机构发行的永续债信托计划、永续债权投资计划。

可转换债指的是投资者（或者债权人）可以按照发行时约定的价格将债券（或者债务）转换成公司的普通股权的债券。如果可转换债投资者不想转换成公司的普通股权的，投资者（或者债权人）可以继续持有债券（或者债务）并按照约定收取本金和利息。可转换债为混合融资方式，属于公司普通债券（或者债务）与证券期权的组合体。

权益型REITs更多的是作为盘活存量资产的一种手段，因此放在后面盘活存量资产部分。

（七） 股权类金融工具

26号文规定的股权类金融工具主要包括投资股权的银行理财资金、基金、信托计划等。

2018年9月26日发布的《商业银行理财业务监督管理办法》（银保监会令2018年第6号），规定商业银行理财资金可投资于权益类资产，即上市交易的股票、未上市企业股权及其受（收）益权。2018年12月2日，中国银保监会发布的《商业银行理财子公司管理办法》（银保监会令2018年第7号），规定商业银行理财子公司理财资金投资范围适用6号令相关规定。由此，银行理财资金可以作为项目资金来源。

股权类信托计划的投资范围包括证券投资、非公开市场金融产品投资和非上市公司股权，可以作为项目资金来源。

股权类基金是指私募股权投资基金，其合规设立并在基金业协会备案后可投资于非上市公司股权，可以作为项目资金来源。2023年2月基金业协会发布《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》，正式启动不动产私募投资基金试点工作，允许符合要求的私募股权基金管理人在具备初步募资和展业计划的基础上设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资特定居住用房、商业经营用房和基础设施项目等。鼓励参与试点的基金管理人积极探索不动产私募股权投资基金新的运作模式，再作为示范进行推广。其中基础设施项目是指开发建设或者运营目的供市政工程、公共生活服务、商业运营使用的不动产项目，包括高速铁路、公路、机场、港口、仓储物流工程、城市轨道交通、市政道路、水电气热市政设施、产业园区等传统基础设施，5G 基站、工业互联网、数据中心、新能源风电光伏设施等新型基础设施。

（八）符合国家规定的股东借款

根据26号文的规定，“符合国家规定的股东借款可以作为项目资本金。”所谓“符合国家规定的股东借款”是指不存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件，劣后于债务性资金取得收益，清算时受偿顺序劣后于其他债务性资金的股东借款。根据会计准则，若股东借款符合特定条件，例如，长期借款不计划收回且不计取收益的，可以将股东借款认定为权益。

根据财政部、税务总局《关于企业关联方利息支出税前扣除标准有关税收政策问题的通知（财税〔2008〕121号）》规定，债资比金融企业为5:1，一般企业为2:1。《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》对试点的不动产私募投资基金借贷规定了特殊政策，放宽了债资比，指引规定不动产私募投资基金为被投企业提供借款或者担保的，应当符合下列条件：

（1）基金合同有明确约定，并履行基金合同约定的决策程序；

（2）借款或者担保到期日不得晚于基金清算完成日；

（3）有自然人投资者的，不动产私募投资基金应当持有被投企业75%以上股权；

（4）全部为机构投资者的，不动产私募投资基金应当持有被投企业75%以上股权，或者持有被投企业51%以上股权且被投企业提供担保，可实现资产控制。

不动产私募投资基金向被投企业的股权出资金额，属于前款第（3）项的，不得低于对该被投企业总出资金额的三分之一；属于前款第（4）项的，可由基金合同约定。

（九）股权合作，吸引社会资金

在公益性行业政府与社会投资者进行股权合作，为本地建设和发展引入资金。根据2017年财政部发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》，可以通过两种方式推动政企合作：

一是设立政府投资基金，充分发挥政府投资基金引导作用，坚持市场化运作，鼓励和引导包括国有企业在内的社会资本，促进实现支持关键领域重点产业转型升级和发展等政策目标；

二是通过深化国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。

2020年财政部《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知（财预〔2020〕7号）》对政府投资基金的运作进行了规范，要求对财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基金投资进度分年安排。设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。提升政府投资基金使用效能，完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，从严控制管理费用。对基金实施全过程绩效管理。健全政府投资基金退出机制。

（十）土地一级开发合规资金来源

2019年9月4日国务院常务会议提出2020年专项债新增额度资金不得用于土地储备和房地产相关领域后，土储和棚改未来将不得通过发行专项债筹资，未来土储和棚改项目将依靠自平衡解决资金来源问题。

土地一级开发拆迁服务及土地平整通过政府购买服务及政府采购工程由政府财政支付，拆迁补偿目前没有明确的规定是否为政府购买服务内容，一般由土储中心承担由政府财政支付。土地一级开发很难获得金融机构融资，土储不能靠发行专项债获取资金，实践中有尝试将一级开发与二级开发打包，以二级开发的商业收益补充一级开发的成本，但只能在仅存的两种特殊模式中可行，园区开发PPP模式，或者城市更新模式，2019年10号文发布后，园区开发PPP模式一二级土地开发联动已不可行，目前仅在部分试点省份的城市更新模式还允许一二级土地开发联动，但必须有省级政府相关地方法规明确规定作为依据，中央层面则没有政策法规文件对此有明确认可。2023年7月7日住建部网站公布了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》，鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系。从实际效果来看，可以促进一二级联动开发在城市更新中的推广和模式创新。

除城市更新，EOD项目中土地作为生态修复项目产生的一种自然资源副产品，政策允许社会资本直接获得的土地资源使用权用于与生态相关联的产业开发，产生的实际效果类似于土地开发一二级联动。

2019年叫停棚改政府购买服务模式后，2019年9月4日国务院常务会议提出禁止2020年新增专项债用于土地储备和房地产相关领域。2020年5月又放松了棚改专项债的发行，但仅可用于已开工项目，且不得用于货币化安置项目。2022、2023年的专项债使用范围中仍保留了棚改，但也有所限制，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。棚改政策从鼓励到限制，经过近7年的发展已接近尾声，棚改任务已基本完成，目前现存的棚改项目已回归公益性项目本源，主要资金来源为专项债资金。

2016年土储制度收紧后，园区开发PPP成为比较热门的土地开发模式，2019年10号文后园区开发PPP也逐渐式微，综合开发为特点的片区开发模式日益成熟和完善，是目前比较流行的做法，2021年后逐渐被政策认可。片区开发是以综合性营商环境绩效作为项目内容，以土地收入作为实现自平衡的主要收入来源的政企合作模式，其核心逻辑是建设和运营两个部分：土地一级开发和招商引资、产业导入等综合营商环境运营。由于公益性项目缺少充分的市场化收益来源，片区开发项目能够独立地实现自平衡，就必须通过土地一级开发过程以实现收入来覆盖投资。而招商引资、产业导入等综合营商环境(社会经济发展指标)运营，则是片区开发的特有内容，建立“基础设施投资和招商引资服务”与“实现区域经济发展目标”的“投入—产出”之间的科学且有效关联的绩效考核，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，“见货付款，按效付费”，是片区开发合规性的关键。2023年基建项目投融资最大的转变就在于向市场化、综合化的方向转型，决策层在城市更新、乡村振兴等多个重要文件中提到要以片区开发，项目打捆、肥瘦搭配的模式进行项目策划和运营。

2022年后部分地区出台政策采用做地模式进行土地一级开发，例如杭州、广州等，做地模式吸收社会资本投资土地征拆和前期开发，将生地变为熟地后交给土储机构收储，做地模式始终无法解决的问题是社会资本如何合规的获得收益。有几个硬性规定是无法突破的：一是上述4号文规定的企业收益不得挂钩土地出让收入，而之所以要采用做地模式，正是因为地方政府财政没有足够的资金开展土储项目，只能在该地块交易转让后才能获得收入，社会资本前期投资最可靠的收益来源就是该项地块的土地出让收入；二是地方政府应依约按期按时支付采购工程费用，做地模式的前期工程支出都是由社会资本投资，政府没有能力按工期付款，只能在该地块交易转让后才能获得收入进行支付；三是前期最大成本拆迁款，不能纳入政府购买服务，社会资本投入的这部分资金如何收回。做地模式本质上就是“二级补一级”的违规模式，相当于政府以土地出让收入作为还款来源向社会资本融资，也可以看做政府让社会资本垫资施工，延后付款，是违反新增政府隐性债务的违规举债行为。目前出台了做地模式相关政策的地区并没有解决做地模式中的合规问题，社会资本如何合规的获得收益？如何防止“二级补一级”、“与土地出让金挂钩”的违规做法，只是规定“做地主体获取做地补偿收益，政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款”，但却没有明确如何支付，其合法运作有待后期出台细则解决。

此外，土地一级开发还可以充分利用城乡建设用地增减挂钩节余指标交易政策，通过土地指标流转方式进行。但根据2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发〔2008〕138号）》规定，指标流转只能在市、县范围内，大大影响了制度的适用范围和效率。目前流转范围突破市县的只有两种情况：一是在土地综合整治试点工作中，在全国范围的300个试点乡镇，指标的流转范围从县域扩大到省域；二是为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，过渡期内（至2025年底结束），对脱贫地区实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易政策，在东西部协作和对口支援框架下，开展增减挂钩节余指标跨省域调剂。跨省调剂调出地区限定在“三区三州”(即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)及其他深度贫困县。调入地区不受对口限制，根据经济承担能力，目前确定北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建、山东8个省(市)为主要帮扶省份。指标项目收支由于只能通过财政账户，因此指标项目合规资金来源应为财政，社会资本参与指标项目也存在“二级补一级”的违规情况，此外社会资本融资也存在“与土地出让金挂钩”的违规风险。2022年中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区交易机制。开启了指标交易新一轮试点探索的序幕，目前粤港澳大湾区和成渝地区的试点已经获得了中央层面的支持，期待指标交易的制度能够获得实质突破。

二、盘活存量资产途径

（一）合规利用PPP模式，吸引社会资本方参与投资

2022年国务院发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见（国办发【2022】19号）》将ppp作为盘活存量项目的有效途径，提出规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。

然而2023年PPP模式却陷入了停摆状态，2023年6月26日公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了2022年PPP项目审计情况。报告提及，此次重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，发现了三个方面的问题，包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责。

2023年10月5日国务院非公开转发 《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》、11月8日国务院公开发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（国办函〔2023〕115号）》重新规范了未来PPP新机制，发改委监管的特许经营确定为未来PPP模式的新制度。实行了9年多的财政部、发改委双头体系至此终结。未来PPP模式仅可适用使用者付费项目，仅限于有经营性收益的项目。

（二） 资产证券化

对于负面清单外，已经有稳定现金流的项目，以未来收益为支持进行资产证券化融资，发行ABS、ABN、REITs等产品。基础资产可以为确定金额和还款期限的应收账款或有稳定收入的资产及资产组合。

基建项目中准公益性或经营性项目，如供水、供电、收费高速公路等都可以作为基础资产，但纯公益性资产或尚未获得稳定收入的不动产不适合作为基础资产，转型完成前的平台公司或政府承担偿还责任的应收账款也不适合作为基础资产。

2023年交易商协会发布《关于进一步发挥银行间企业资产证券化市场功能增强服务实体经济发展质效的通知（中市协发〔2023〕107号）》，鼓励基础设施领域开展证券化融资。鼓励和支持拥有长期稳定经营性收益的优质存量政府和社会资本合作（PPP）项目作为标的资产开展证券化融资，包括以PPP项目收益权、PPP项目资产、PPP项目公司股权等作为基础资产或底层资产发行企业资产支持证券，吸引更多社会资本方参与基础设施建设，提升专业化运营水平。

（三）发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）

权益型REITs是将特定资产予以证券化，并以发行受益凭证方式募集资金。2020年8月7日证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》，真正意义上的公募REITs在我国正式推出，可以通过发行公募REITS有效盘活包括特许经营、PPP等各种优质存量项目，获取更多的资金投入新项目的开发。

2022年国务院发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见（国办发〔2022〕19号）》强调了REITS在盘活存量资产中的重要作用，提出进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。研究推进REITs相关立法工作。

（四）规范开展存量资产盘活交易

明晰国有资产所有权，保障国有资产合规交易，保护国有资产不流失。创新资产交易模式，吸引更多受让方竞价，充分发掘存量资产的价值，实现国有资产价值最大化，采取各种手段保证交接或再利用过程中资产的安全，妥善安置资产相关事项，例如相关企业资产中在岗职工安置问题等，解决资产盘活后可能出现的风险。

例如2023年3月2日自然资源部印发《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》加强了国有砂石资产所有权的保护，对2020年《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见(发改价格 [2020] 473号)》的规定，“对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围和及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售”进行了完善，要求凡涉及剩余废弃土石料对外销售的，均由县级人民政府组织纳入公共资源交易平台进行销售，不得由项目承担单位、施工单位或个人直接销售。销售所得收益纳入本级人民政府财政账户，全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的应保障其合理收益。

（五）挖掘闲置低效资产价值

推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、保障性租赁住房等新功能，使没有收益的资产产生经营收益。

依托国有资本投资、运营公司，整合盘活长期闲置的存量公共资产，挖掘资产增值服务价值，改革公共服务产品市场化定价机制，以合理的市场化价格向公众提供服务，使闲置低效资产能够更好服务民生的同时产生稳定现金流。

此外吸引社会资金作价入股进行混合所有制转型，设立股权类金融工具投资等方式也同样适用于存量资产盘活。