多省发行专项债处置存量PPP项目

 杨瑾 云阿云智库•债券课题组

导读：2023 年 115 号文及相关意见出台后，新疆、内蒙古等地发行专项债承接存量 PPP 项目。政策明确未开工项目分类处置，政府独资或社会资本投资成主流，新机制聚焦使用者付费与特许经营，严禁政府变相举债。全文5200字，由云阿云智库•债券课题组资料整理。

2023年11月8日国务院官网转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（国办函〔2023〕115号）》（以下简称115号文 ），115号文与2023年10月5日国务院非公开转发的 《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》（以下简称“ 指导意见”）一起，对新阶段PPP模式的推行做出了安排。

新政策的落实很快，这两天在部分地方政府发行的专项债用途清单上陆续出现了PPP项目的踪迹，例如2023年新疆维吾尔自治区政府专项债券（三十五期）的项目清单中包括阿克苏纺织工业城（开发区）工业供水项目（PPP）第一阶段（施工标段）、岳普湖县平安城市PPP项目，2023年内蒙古自治区政府专项债券（十五期）的项目清单中包括呼和浩特市新城区环境综合整治建设PPP项目、凉城县卧佛山生态综合治理PPP项目、创建国家生态园林城市绿化提升改造PPP项目、乌兰察布市本级重点绿地后期养护工程PPP项目、乌兰察布市机场连接线道绿化工程PPP项目、乌兰察布（集宁）七苏木中欧班列枢纽物流基地-利用呼铁永晖铁路设施配套PPP项目等等，这意味着财政部PPP项目库存量项目处置工作已经开始落地。

根据2023年10月5日财政部和发改委发布的《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》规定：已运营项目严格履约，在建项目全面规范，未开工项目分类从严处置。其中，未开工项目，2023年2月PPP清理核查前未完成招标采购程序的项目按照PPP新机制规定推进；2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目，政府不承担融资责任、不给予缺口补助的完全使用者付费项目，即不涉及政府支出的，继续实施；2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的未开工项目，政府承担融资责任的，由地方政府依法合规筹集建设资金，对有一定收益的项目，地方政府承担全部建设成本，通过预算安排和在限额内发行地方政府专项债券筹集建设资金，对没有收益的项目，地方政府通过预算安排和在限额内发行地方政府一般债券筹集建设资金，全部纳入预算管理和合法举债渠道，从源头上阻断政府变相举债融资路径，社会资本方则作为项目建设主体参与项目，项目建成后政府将通过政府购买服务方式规范引入经营主体运营。

上述措施对有政府投资的项目，为杜绝政府变相违规融资，一刀切的将政府与社会资本合资改为了政府独资，存量已完成招标采购程序的未开工PPP项目投资将只允许两种情况：一是政府不投资，由社会资本全部投资及运营；二是政府全部投资，通过政府购买服务方式引入社会资本运营。政府与社会资本共同投资项目将不再允许实施。从而使存量项目不再出现“将PPP异化为政府融资平台和变相举债工具等问题” 。

然而并非所有存量PPP项目都适合用发行专项债的方式承接，项目本身也必须符合专项债券投向领域要求，并能确保项目全生命周期收支平衡，专项债券发行规模仍需满足专项债券发行覆盖倍数1.2倍以上的要求，为项目后续专项债券还本付息留足空间，同时收益预估应且仅应当以项目本身的运营收入为基础，避免债务进一步扩大。实践中存在大量有一定收益但收益不能满足自平衡要求的项目，在处置中有一定的难度。

本次存量PPP项目清理允许以地方政府发行专项债券或一般债券筹集资金承接，突破了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）》的规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。也与2020年9月8日财政部在回复人大代表“关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议”时的表示，“对于将专项债券作为PPP项目资本金虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战”不一致，因为本次财政部PPP项目库废止的同时，财政部发布的PPP相关政策文件也将进行全面清理，2019年10号文等相关规定也将失效，PPP项目将适用2023年11月8日发改委、财政部发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（国办函〔2023〕115号）》（以下简称“115号文”）相关规定。

发改委特许经营监管体系将成为未来PPP的新机制。根据11月10日发改委投资司相关负责人的答记者问表示，“政府和社会资本合作（PPP）主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力。为规范实施政府和社会资本合作新机制，《指导意见》明确，将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。”

115号文大幅度收紧了PPP模式的适用范围，加强了监管力度，主要内容如下：

1. 基本制度规定

（1）仅可适用使用者付费项目。

a. 项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。这里的使用者付费应按“实质重于形式”原则穿透看最终的付费者，并非必须由社会资本直接向社会公众收费，有些类型的项目，例如垃圾固废处理或污水处理，形式上是政府付费，穿透看实则是实行收支两条线管理，由政府向相关企事业单位或公众代收费，上缴国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用，实质上仍是使用者付费。

b. 如需政府资金支持的，项目建设期可提供政府投资；运营期可给予政府补贴。

c. 不得提供建设期政府补贴，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

（2）全部采取特许经营模式。

a. 可采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等多种具体实施方式。

b. 合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

（3）仅限于有经营性收益的项目。

类似专项债投向清单的做法，115号文列出了可具体适用的领域，包括：

a. 公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目。

b. 物流枢纽、物流园区项目。

c. 城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目。

d. 城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目。

e. 具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目。

f.  智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目。

g. 城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

上述清单应该以发展的观念来看，不是限制性的，随着市场化改革的深入，很多目前公益性的领域经过体制、价格等改革也可以变成经营性项目，例如市政道路，目前是没有收益的公益性项目，但伴随着数字化和智能化技术的升级，将来可能附加很多有收益的公共产品和公共服务，成为有经营性收益的项目，从而扩大PPP模式的适用范围。

（4）特许经营期限。

特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。将原来的30年期限拉长到40年甚至更长，也是为了项目平衡收支，对于收益不高的项目，通过拉长经营期限最终达到收支自平衡，可以使更多的项目能够适用PPP模式。

（5）管理职责分工。

a. 牵头及政策制定、指导部门：国家发改委。

b. 具体项目协调及监管机构：地方各级发展改革部门。

c. 预算管理机构：各级财政部门

d. 项目实施机构：地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。

此外，地方各级人民政府负主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。

（6）新旧机制衔接。

2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均按115号文执行。2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）废止。

2. 项目实施主要规定

（1）项目特许经营方案审核及特许经营模式可行性论证

项目实施机构参照可行性研究报告负责编写特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，申请相关部门审核项目特许经营方案，同时开展特许经营模式可行性论证。

（2）遴选特许经营者

通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体），选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。

（3）签订协议

由项目实施机构与特许经营者签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

（4）项目运营评价

项目实施机构会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，按照有关规定开展绩效评价。

（5）特许经营协议变更和项目移交

在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。

特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。

特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

（6）建立常态化信息披露机制

项目实施机构应将项目非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。

3. 优先选择民营企业参与PPP项目

115号文着重强调PPP项目优先支持民营企业参与，这也符合2022年以来中央鼓励民营企业发展，支持民营资本投资基础设施领域的政策方针。文件附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》列出了民营企业参与PPP项目的领域清单，包括应由民营企业独资或控股的项目领域、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目、支持民营企业参与的项目，根据各领域市场化程度及公共属性的强弱，对民营企业施行不同的开放程度，经营性强的领域逐步向民营企业倾斜。

根据发改委投资司相关负责人的答记者问表示，在具体实施过程中，需把握以下要点：

一是清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，积极鼓励民营企业参与。

二是清单不是对特许经营行业范围的限定，未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。

三是清单规范范围为政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。

四是建立了清单动态调整机制，后续国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。

外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

未来国有企业和民营企业的互补地位也将更为明晰，关系国计民生的关键产业及公益性强的产业主要是国有企业经营，经营性产业、竞争性产业将全面开放，主要由民营企业经营。特许经营将是民营企业参与基础设施及公共服务领域主要的合规渠道。

4. 政策支持

（1）土地政策支持

支持利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率；支持分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。

依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。

（2）金融支持

支持预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。

支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

（3）鼓励创新项目实施方式

特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。

鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。

自此，停摆了10个多月的PPP正式重启，两方面工作将同时推进，一方面是根据指导意见积极处置存量项目；另一方面是国家发展改革委抓紧制定特许经营配套文件，为2023年2月PPP清理核查前未完成招标采购程序的存量项目以及新增项目的开展提供政策依据和规范指导。