秩序，重塑——财政部再度问责隐债

谭逸鸣 云阿云智库•债券课题组

导读：2023 年11月6日，财政部通报8起隐债问责典型案例。严禁新增隐债是政策底线，此次问责释放高压信号，案例涉及多种违规融资方式，监管从需求端延伸至供给端，市场化、合规与秩序是关键。全文7400字，由云阿云智库•债券课题组资料整理。

摘要

1.严禁新增地方政府隐性债务是政策底线

自“一揽子化债方案”提出以来，当前，防范化解地方债务风险的重要性更为凸显，政策高压之下，不新增地方政府隐性债务则毫无疑问是底线。财政部此次的通报问责，也是对过去5年隐性债务化解和管理工作的总结，通报的典型案例多发生在2017-2020年间。而在新一轮一揽子化债工作开展以来，对于严禁新增隐性债务这一政策底线，也将更为明确和严肃。

2.新增隐债案例的历史脉络

我们对历史上地方政府违法违规举债的案例进行了梳理：从操作形式上来看，主要包括：（1）企业融资或垫资用于应由财政预算安排的公益性项目支出；（2）企业以财政资金为还款来源发行债券；（3）企业通过抵押储备土地、公益性资产方式融资；（4）企业通过财政担保方式融资；（5）企业通过质押对政府的应收账款等债权进行融资；（6）企业代政府借款方式融资；（7）借政府购买服务名义新增隐性债务；（8）向国企借款、占用国企资金、欠付公益性项目工程款等方式新增隐性债务等。除了新增隐债外，审计署、财政部及地方政府还披露了化债不实的典型案例，主要包括：（1）直接删除作为化债处理；（2）借新还旧并作为化债处理等。

2023年，财政部于11月6日再次公开通报8起典型案例，显示了当前对于新增隐债、化债不实等违法违规行为的监管仍维持着高压态势，也再次释放了“坚决查处新增隐性债务行为”、“防止一边化债一边新增”的信号。

此外，值得关注的是，最新通报的8起案例中，包括了2起银行违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务新增隐性债务的案例。问责进一步强化，从地方国企延伸到金融机构，从融资行为的需求端延伸到供给端，表明了中央对于遏制政府隐性债务增量、防范财政金融风险的决心。

3.隐债化解，方向和底线

从根源上来讲，平台公司的隐债主要为政府公益性项目举借且最终涉及财政固定支出责任的部分，近年来，除了直接违反相关文件规定为公益性项目举债之外，与部分区域财政压力增加的同时投资建设需求不减有一定关联，这是当前的宏观大背景。而地方对于促进发展、加大支出也具备天然的诉求，尽管约束在不断加大。这是矛盾产生的根源，在模糊之间自然涉及新增问题，地方也确实巧妇难为无米之炊。需要的，则是有保有压之下，保如何落实，压如何问责以明确。

此次通报也一定程度上显示：地方无序、违规的新增债务，尤其是隐性债务，是严禁的。未来加杠杆的结构和空间或许从根本逻辑上需要发生变化，同时也确实在发生一些变化，地方而言，能合理加杠杆的可以继续加，但不具备相应能力以及项目的，则严禁新增，而符合国家战略导向的部分，由中央加杠杆来补充。

7月中央政治局会议以来，相关文件提出：在优化期限结构、降低利息负担，妥善化解存量的同时要防止一边化债一边新增，并提出推进地方政府债务的合并监管，而这为未来一个时期隐性债务风险化解工作指明了方向。

综上来看，化债不是一纸空话，严禁新增隐债亦不是，市场化、合规与秩序是重中之重。

风险提示：经济超预期下行；政策变动风险；宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性

报告目录

1 严禁新增地方政府隐性债务是政策底线

2新增隐质实到的历史络

3 隐债化解，方向和底线

4 风险提示

2023年11月6日，财政部通报8起地方政府隐性债务问责典型案例，值得关注的是，其中的案例多发生在2017-2020年间。

在”一揽子化债方案”逐步落实的当下，财政部再度问责隐债引发市场关注，为何是当下，如何看待，有何影响?本文聚焦于此。

一、严禁新增地方政府隐性债务是政策底线

自7月24日中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，央行、外汇管理局、金融监管总局、证监会等部门就防范化解地方政府债务风险、丰富防范化解债务风险的工具和手段、强化风险监测预警等内容密集表态。

这其中，或许存量债务的化解和优化是当前市场关注的重点。而一直以来，严禁新增地方政府隐性债务是政策底线，尤其是此次更为全面的化债之后。

这或许也是为何财政部在当前时点再度通报隐性债务问责典型案例的重要背景，毕竟新增隐性债务问题，这几年里时有发生，并未完全杜绝。

关于新增隐性债务、虚假化债等问题，也在相关文件中较多地被提及。

比如，8月财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》以及9月发布的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中，关于隐性债务主要涉及几方面的内容：

一方面，要妥善化解隐性债务存量，优化期限结构的同时降低利息负担；另一方面，对于新增隐性债务行为始终保持高压态势，终身问责、倒查责任，并提出要“防止一边化债一边新增”。

此外，两份文件均提到了要推进地方政府债务的合并监管，建立统一长效监管制度框架。

2023 年7月政治局会议以来中央层面化债政策梳理

2023-07-24，中共中央政治局会议：要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

2023-08-01，中国人民银行、国家外汇管理局召开2023年下半年工作会议：切实防范化解重点领域金融风险。统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。进一步完善金融风险监测、评估与防控体系，继续推动重点地区和机构风险处置，强化风险早期纠正，丰富防范化解系统性风险的工具和手段，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

2023-08-18，中国人民银行 金融监管总局 中国证监会联合召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议：会议要求，金融部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于防范化解重点领域风险的精神，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

2023-08-19，证监会有关负责人就活跃资本市场、 提振投资者信心答记者问：强化城投债券风险监测预警，把公开市场债券和非标债务“防爆雷”作为重中之重，全力维护债券市场平稳运行。

2023-08-28，国务院关于今年以来预算执行情况的报告：防范化解地方政府债务风险。制定实施一揽子化债方案。进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估,坚决查处新增隐性债务行为终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。

2023-09-09，2023年上半年中国财政政策执行情况报告：范化解地方政府债务风险。进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施,紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增，稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。

2023-09-20，国务院政策例行吹风会：指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，建立常态化的融资亚台金融债务监测机制。

其实再往前溯源，自2017年以来，关于隐性债务的监管，相关部门就出台了一系列政策文件，围绕地方政府隐性债务“遏新增、化存量”等做出表述，在历年中央经济工作会议、政府工作报告中，也多有提到“严禁新增地方政府隐性债务”相关的内容。

可见，近年来中央对于隐债监管一直维持着高压态势，并不断地深化和推进相关工作，如：提出要“防范‘处置风险的风险’”、“推动地方融资平台公司市场化转型”、“善防范化解隐性债务风险长效机制”、“严肃追责问责，以强有力的问责形成震慑”等内容。

历年政策对于地方政府隐性债务管控的相关表述

2017-05-03，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以关于进一步规范地方政府举债任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

2017-06-03《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》1.严格规范政府购买服务预算管理;2.严格按照规定范围实施政府购买服务;3.严格按照规定范围实施政府购买服务;4.严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

2017-07-14《全国金融工作会议》各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

2017-11-16，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库》防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。

2017-12-23《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》坚决刹住无序举债之风，有效遏制隐性债务增量，坚持谁举债、谁负青，严格落实地方政府属地管理责任，债务人、债权人依法合理分担风险，积极稳妥处置隐性债务存量，坚决打好防范化解重大风,险的攻坚战。

2018-03-28《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。

2018-10-31《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》金融机构要在采取必要风险缓释措施基础上，按照市场化原则保障融资平台公司的合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险;在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。

2019-05-05《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》增加地方政府隐性债务的项目，应当中止实施或转为其他合法合规方式继续实施对增加地方政府隐性债务的项目，省级财政部门应主动从项目库中清退，并核查项目咨询机构和专家是否存在违法违规行为

2021-04-13《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥普处置和化解隐性债务存量，完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。

2022-12-12《健全现代预算制度》坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。

2023-02-15《当前经济工作的几个重大问题》防范化解地方政府债务风险。要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管坚决遏制增量、化解存量。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位“平台化"。要加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。

2023-02-26《更加有力有效实施积极的财政政策》遏制隐性债务增量，稳妥化解存量，坚决制止违法违规举债行为，规范地方政府融资平台公司管理，牢牢守住不发生系统性风险底线防范化解地方政府债务风险。坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开。加强地方政府融资平台公司治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展，防范地方国有企事业单位“平台。

而自“一揽子化债方案”提出以来，当前，防范化解地方债务风险的重要性更为凸显，政策高压之下，不新增地方政府隐性债务则毫无疑问更加是底线。

今年以来，各级政府就隐性债务“遏新增、化存量”加大工作力度。多个地区表示要积极向上争取国家隐性债务化解试点，申请政府债置换隐性债，同时充分挖掘自身潜能，如：资阳市提出要“综合运用安排财政资金、地方企业自身经营收入、核销核减等方式全力化解隐性债务”。

财政部此次的通报问责，也是对过去5年隐性债务化解和管理工作的总结，通报的典型案例多发生在2017-2020年间。而在新一轮一揽子化债工作开展以来，对于严禁新增隐性债务这一政策底线，也将更为明确和严肃。

二、新增隐债案例的历史脉络

进一步对比，我们对历史上地方政府违法违规举债的案例进行了梳理，以供参考。主要包括：（1）2016年以来每季度审计署公告披露的案例和财政部公告的案例；（2）各地方政府审查披露的案例。

从案例的数量来看，2017-2018年期间，审计署、财政部披露了多起地方违法违规举债行为，进入2020年以来，多地政府陆续通报了当地存在的新增隐债以及化债不实等违法违规案例。

从操作形式上来看，主要包括：（1）企业融资或垫资用于应由财政预算安排的公益性项目支出；（2）企业以财政资金为还款来源发行债券；（3）企业通过抵押储备土地、公益性资产方式融资；（4）企业通过财政担保方式融资；（5）企业通过质押对政府的应收账款等债权进行融资；（6）企业代政府借款方式融资；（7）借政府购买服务名义新增隐性债务；（8）向国企借款、占用国企资金、欠付公益性项目工程款等方式新增隐性债务等。

除了新增隐债外，审计署、财政部及地方政府还披露了化债不实的典型案例，具体从操作形式来看，主要包括：（1）直接删除作为化债处理；（2）借新还旧并作为化债处理等。

2022年，财政部2次公开通报共计16起隐性债务问责典型案例，从操作形式来看，新增隐债及化债不实的方式方法并没有发生太多变化，多是为公益性项目建设产生的违法违规融资，相关债务的偿还则由财政直接承担。

2023年，财政部于11月6日再次公开通报8起典型案例，其实操作方法以及实操细节并没有太多变化和新意，更多还是体现政策纪律性，显示了在“一揽子化债方案”的背景之下，对于新增隐债、化债不实等违法违规行为的监管仍维持着高压态势，也再次释放了“坚决查处新增隐性债务行为”、“防止一边化债一边新增”的信号。

此外，值得关注的是，最新通报的8起案例中，包括了2起银行违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务新增隐性债务的案例。问责进一步强化，从地方国企延伸到金融机构，从融资行为的需求端延伸到供给端，表明了中央对于遏制政府隐性债务增量、防范财政金融风险的决心。

三、隐债化解，方向和底线

而再度强调和严肃政策纪律性的背景，则是各地仍存在隐债化解不实、新增隐性债务问题。

从隐债管控的进展来看，根据人大财经委历年对财政工作的总结，2018年以来，随着对隐性债务监管的日趋严格，政策高压态势之下，新增隐债、化债不实等问题依然存在。

历年全国人大财经委对预算执行报告及预算草案的审查结果报告中的相关表述表

2018一些地方存在变相举债和违法违规担保行为，地方政府隐性债务风险不容忽视。切实防范地方政府隐性债务风险。要采取果断措施，坚决遏制地方政府隐性债务增量。要抓紧摸清地方政府隐性债务底数,积极稳妥化解隐性债务存量。有关地方要制定应急预案，建立市场化、法治化债务违约处置机制。要剥离融资平台公司政府融资职能，推进地方政府融资平台市场化转型。研究完善地方政府新增债务限额的确定和管理机制。健全监督问责机制，从严整治地方举债乱象，坚决查处违法违规融资行为，终身问责、倒查责任。

2019《有的地方仍违规担保或举借债务，防范化解债务风险任务艰巨》着力防范化解地方政府债务风险。防范化解地方政府隐性债务风险要把握好节奏和力度平衡好稳增长与防风险的关系。

2020《一些地方财政“三保”压力加大，政府债务负担较重，隐性债务风险化解压力较大等》。严格落实地方政府债券到期偿还责任，加快融资平台公司转型，依法稳妥化解隐性债务。

2021《有的地方政府债务负担过重，新增隐性债务情况仍然存在》。抓好地方政府债务存量风险化解和增量风险防范工作

2022《有些地区政府债券重发行轻管理，有的地方存在虚假化解隐性债务问题》坚决遏制新增隐性债务，抓实化解存量隐性债务。严肃查处债务资金管理中的腐败问题

2023《有些地方政府债务资金使用存在闲置和不规范问题，有的地方存在新增隐形债务，化解债务不实情况》 抓实化解地方政府存量隐性债务。通过市场化法治化处理机制，规范隐性债务风险处置工范问题，有的地方存在新增隐性债务、化解作。推动融资平台公司分类转型发展，坚决遏制新增政府隐性债务。加大违法违规举债行债务不实情况为查处力度，严格落实追责问责机制。稳步推进地方政府隐性债务和法定债务监管合并。

为何？从根源上来讲，平台公司的隐债主要为政府公益性项目举借且最终涉及财政固定支出责任的部分，近年来，除了直接违反相关文件规定为公益性项目举债之外，与部分区域财政压力增加的同时投资建设需求不减有一定关联，这是当前的宏观大背景。

而地方对于促进发展、加大支出也具备天然的诉求，尽管约束在不断加大。这是矛盾产生的根源，在模糊之间自然涉及新增问题，地方也确实巧妇难为无米之炊。

需要的，则是有保有压之下，保如何落实，压如何问责以明确。

对应的，如何破除？

此次通报也一定程度上显示：地方无序、违规的新增债务，尤其是隐性债务，是严禁的。未来加杠杆的结构和空间或许从根本逻辑上需要发生变化，同时也确实在发生一些变化，地方而言，能合理加杠杆的可以继续加，但不具备相应能力以及项目的，则严禁新增，而符合国家战略导向的部分，由中央加杠杆来补充。

7月24日，中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”，就隐性债务的监管方面，相关文件提出：在优化期限结构、降低利息负担，妥善化解存量的同时要防止一边化债一边新增，并提出推进地方政府债务的合并监管，而这为未来一个时期隐性债务风险化解工作指明了方向。

综上来看，化债不是一纸空话，严禁新增隐债亦不是，市场化、合规与秩序是重中之重。

风险提示

1.经济超预期下行。债务风险与经济发展紧密相关，宏观经济下行或导致各地偿债压力超预期抬升。

2.政策变动风险。国内关于隐性债务化解政策出现超预期调整。

3.宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。主观性判断与评价或导致相关解读存在偏差。