央行金融工作汇报聚焦：债务化解、市场稳健与监管强化-财政金融

央行金融工作汇报聚焦

债务化解、市场稳健与监管强化

任庄主 2023-10-23 云阿云•财政金融

导读：2023 年 10 月央行连续第二年向全人常汇报金融工作，重点提及地方债务风险化解、维护金融市场稳健、推动利率下行等。强调分类施策、债权人让利，新增存贷款市场秩序维护等内容，释放多项监管信号。全文5300字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

一、央行连续第二年代表国务院作报告：每年10月汇报已成为惯例

（一）2023年10月21日，央行行长潘功胜代表国务院向全人常作整体金融工作情况的报告，这是自2022年（10月28日）以来连续第二年央行代表国务院作报告。目前看，每年10月央行行长代表国务院向全人常作整体金融工作情况的报告已经成为惯例，即全人大及其下属的全人常、财经委将加强对经济金融工作的监督。

事实上，这一规定和美联储有点像，如美联储同样需要接受美国国会的监督、美联储的净利润也要上缴给美国财政部等等。

（二）2021年12月24日，全人常修订的《关于加强经济工作监督的决定》明确提出全人常应当加强对金融工作的监督，国务院有关主管部门应当及时向全人大财政经济委员会提供月度、季度和年度金融运行数据和相关材料，配合支持跟踪监督工作。具体看，

1、全人常应当在每年八月听取和审议《国务院关于本年度上一阶段国民经济和社会发展计划执行情况的报告》。

2、全人大财政经济委员会在每年四月、七月和十月中旬分别召开季度经济形势分析会议，听取国务院有关部门关于一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况的汇报。

3、国务院应当在每年十月向全人常报告下列情况：（1）货币政策执行情况；（2）金融业运行情况和监督管理工作情况；（3）金融支持实体经济情况；（4）金融体系改革和对外开放情况；（5）防范化解金融风险隐患情况。

（三）本次汇报主要针对2022年四季度以来（自上次汇报开始）的金融工作进行回溯，并对下一阶段的工作进行展望。同时，此次会议可能也在一定程度上是为将要于10月底（据传）召开的第六次全国金融工作会议做准备。

二、金融部门正着力推动地方债务风险化解：意味着“债权人让利”的市场传言基本属实

本次报告在地方债务风险化解方面着墨较多，值得特别关注。

（一）报告提出在部委和地方两个层面建立了金融支持化解地方债务风险工作小组，制定了化解融资平台债务风险系列文件，这意味着35号文和金融部门要求国有大行通过“展期、降息、置换”等方式化解债务风险的传言均属实，即债务人让利。

（二）报告还提出与重点地区融资平台平等协商……分类施策化解存量债务风险，严控融资平台增量债务，完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测。这意味着，在地方债务风险化解方面，12个高风险地区以及特定融资平台在本次化解过程受到了特别关注，并得到了特定资源倾斜。

（三）从报告的相关表述来看，“分类施策、突出重点”是化解地方债务风险的总体原则，在这个过程中仍要继续压实地方政府主体责任。这意味着，以金融机构为代表的债权人和地方政府均需要付出一定代价，前者基本处于让利状态，后者则需要通过担保、压缩投资、削减支出等路径来换取金融资源的支持。

三、新增“着力维护金融市场稳健运行”这部分内容

（一）《关于加强经济工作监督的决定》仅明确汇报五项内容（即货币政策执行情况、金融业运行情况和监督管理工作情况、金融支持实体经济情况、金融体系改革和对外开放情况以及防范化解金融风险隐患情况）。不过和去年相比，本次报告新增了一项汇报内容，即“着力维护金融市场稳健运行”。这可能与今年以来金融市场大幅波动、总体走弱的境况有关。例如，报告特别提出“根据市场形势及时采取措施，防范股票市场、债券市场、外汇市场风险传染，保障金融市场稳健运行”。这或许意味着，当前金融市场的低迷确已引起决策层的关注，金融部门可能会采取相应措施托市进行干预，但具体方案或效果仍有待观察。

（二）这里的债券市场风险主要指两个领域，即地产债和城投债。例如，报告提出“稳妥化解大型房地产企业债券违约风险，强化城投债券风险监测预警和防范”。显然，对地产债和城投债的表述存在明显差异，即避免地产债违约风险进一步传染、避免城投债风险暴发。

四、继续推动金融向实体让利：连续两次提及“进一步推动金融机构降低实际贷款利率”

（一）针对这次报告，市场比较关注“进一步推动金融机构降低实际贷款利率，降低企业综合融资成本和个人消费信贷成本”这个提法，实际上该提法在去年10月首次汇报时便已提出，而在过去年政策利率、贷款利率以及存款利率均在持续下行，意味着金融业仍将继续向实体让利以及贷款利率将继续保持在低位水平。

（二）去年的报告指出“我国利率水平在全世界居中，在主要发展中国家中较低”“我国有条件尽量长时间保持正常的货币政策，维护币值稳定”，同时结合金融工作的政治性、人民性等角度以及本次报告的诸多延续性提法来看，未来我国利率水平可能易下难上（即便上行、幅度预计也有限），将会在较长时期内保持在低位水平，以支持实体经济。

（三）数据上看，今年1月至9月，新发放企业贷款加权平均利率为3.91%，比2022年同期下降0.32个百分点。其中，9月企业贷款加权平均利率为3.82%，处于历史最低水平，且环比仍在持续下行（幅度约为10BP）。这意味着，金融向实体让利的过程仍在持续。

总体来看，后续新发放企业贷款利率还有可能继续走低，市场主体的融资成本中枢水平也将持续下降，这意味着为弥补由此而带来的商业银行息差空间收窄问题，政策利率与存款利率下调的空可能已经重新打开。

五、关注“维护好存贷款市场秩序”这一提法

（一）在推动金融继续向实体让利的基础上，本次报告增加了“维护好存贷款市场秩序”这一提法。这主要是因为，在低利率政策及市场环境下，中小金融机构面临的压力会更大，且这种压力并非源自市场，而是来自有着政策资源支撑的大型金融机构。

（二）实际上针对一些银行对部分大客户发放极低利率贷款的情况，央行在10月13日的金融统计数据新闻发布会上亦提出加强自律约束、完善利率定价机制，强化国债收益曲线的基准作用。这个表述很值得关注，也即央行没有像以前一样强调贷款利率定价应该参照政策利率和LPR，这不仅意味着财政体系的话语权有所增强，也表明恶意竞争将会受到央行等金融部门的关注。不过中小金融机构亦需要明白，这种关注的实际意义可能并不大，它只能改变节奏、放慢步伐，但无法改善或解决中小金融机构生存空间被不断挤压的现实困境。

（三）实际上，过低的贷款利率和过高的存款利率均是在破坏市场秩序。部分中小银行破坏了存款市场生态，但国有大行和股份行实际上也在不断破坏贷款市场生态。因此，监管部门通过引导存款利率下行来规范存款市场秩序、呵护国有大行息差空间的做法令人称道，但也应通过稳定贷款利率来规范贷款市场秩序、呵护中小银行市场份额，否则就有厚此薄彼之嫌。例如，4%以下的新发放企业贷款利率只有负债成本更低的国有大行和股份行才能承受，但贷款利率的无节制下行无疑会导致中小银行的生存空间不断被挤压，并放大其风险。

（四）利率过高会对经济发展造成冲击，但利率过低造成的问题可能更为突出，如产能过剩、通货膨胀、资产价格泡沫、资金空转等。为此，先前政策部门提出“统筹考虑增量、存量及其它金融产品价格关系”，其背后逻辑是贷款利率应与商业银行负债端相匹配，避免贷款利率过低而产生的资金空转和套利困境（贷款资金购买存款或进行其它金融产品投资）。

目前看就国内而言，产能过剩、资金空转的隐忧可能已经开始显现，只不过现在政策层面还没有精力考虑上述问题，但窗口指导或引导还是很有必要的。

六、关于外汇市场的两个提法值得关注

（一）针对汇率的定调：“稳预期、防超调”

关于汇率的走势，报告提出“稳预期、防超调”的方针，和去年的报告相比删掉了“增强人民币汇率弹性”这一表述，意味着在汇率方面，央行可以容忍市场发挥更大的作用，但对波动幅度的容忍度已经不像过去那么高。目前，7.30左右的汇率点位基本处于金融部门的心理防线附近，央行应不能容忍持续性的急贬急升局面，否则后者将会干预。

（二）针对人民币国际化：首次提出“构建海外投资风险预警防控体系”

1.在人民币国际化方面，报告提出“稳妥有序推进人民币国际化，构建海外投资风险预警防控体系，维护外汇储备资产安全和规模稳定”，我们注意到“构建海外投资风险预警防控体系”这个新提法。实际上，十四五规划亦提出“完善境外投资分类分级监管体系。构建海外利益保护和风险预警防范体系”。

2.很显然，在当前异常复杂严峻的外部环境下，“保障外汇储备资产安全、流动和保值增值”的目标并不容易，这个提法意味着目前我国在海外投资方面可能遇到了一些问题（受地缘环境变化以及美债收益率大幅上行等因素影响），需要构建海外投资风险预警防控体系。

七、“强化金融监管”方面需关注两个新提法

（一）在强化金融监管方面，报告有一些值得关注的新提法，主要包括“健全集团治理和对境外子公司的风险管控”“优化金融机构风险控制指标计算标准”等。其中，

1.“健全集团治理和对境外子公司的风险管控”这一提法意味着中资金融机构在境外的子公司将会更加注重统筹管理，特别是对于境外专司投资业务、资金类业务的子公司以及其它一些非主业子公司，尤其需要关注。这可能和近两年境外一些子公司风险暴露不断加剧有关（如海通国际因巨额亏损而进行私有化等）。

2.“优化金融机构风险控制指标计算标准”这个提法同样值得关注。目前金融机构基本均构建了以净资本和流动性为核心的风险控制指标体系，已经相对完备，那优化的方向是什么呢？笔者推测可能是朝着更易监管和识别风险以及服务实体经济的方向推进，同时还会根据不同的金融机构在金融体系内的地位实施差异化监管标准体系。

（二）同时，在金融监管方面，除将各类金融活动全部纳入监管、严厉打击金融范围、依法规范和引导资本健康发展等常态表述外，报告还明确快推进金融稳定法立法工作，推动中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、保险法、信托法、票据法、反洗钱法、外汇管理条例等重点法律法规修订，推进非银行支付机构条例、保险资金运用监督管理条例、金融资产管理公司条例、上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、公司债券管理条例等重要立法修法项目。

八、针对高风险中小金融机构风险，首次提出“该出清的稳当出清”

针对金融机构风险，报告提出“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清”，这是首次提出“该出清的稳妥出清”，意味着以村镇银行、农村金融机构以及城商行等高风险中小金融机构的化解进程将会加快，汽车金融、金融租赁、信托等其它高风险非银行金融机构同样也是如此，如天津国泰金融租赁近期被宣布破产，这是首家被宣布破产的金融租赁公司。再比如，之前被宣布破产的华泰汽车金融、恒大人寿以及目前正陷入困境的部分信托公司（如安信信托、四川信托和中融信托等）等。

九、再次提及金融供给侧结构性改革值得关注

（一）在金融供给侧改革方面，本次报告延续了去年报告的提法，即“进一步深化金融供给侧结构性改革，支持经济发展方式转变和经济结构优化”，这是值得特别关注的。2019年2月23日，政治局第十三次集体学习首次提出“金融供给侧结构性改革”，同年４月19日政治局会议提出正式提出“金融供给侧结构性改革……为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务”，紧接着便迎来了包商银行被接管等事件，这意味着“金融供给侧结构性改革”是2019年以来乃至以后金融领域的政策重心。

（二）那什么是金融供给侧结构性改革呢？2017年７月原货币政策司司长孙国峰将金融供给侧结构性改革概述为五个方面：稳总量（稳住货币总量）、调结构（优化金融结构）、防空转（限制资金在金融体系内空转）、控风险（防控系统性金融风险）和补短板（补充金融发展的短板），其根本是更加注重金融供给侧的存量重组、增量优化，把发展直接融资放在重要位置，使金融体系更加适配实体经济的发展和转型，真正服务于高质量发展。

（三）总结以来，金融供给侧结构性改革的内容与方向应为金融地位从属化（金融与实体经济之间的关系）、金融定位财政化（服务于政府融资）、金融资源聚焦化（实体经济与高质量发展领域）、金融体系存量优化（如间接融资向直接融资转变以及中小金融机构重组整合）等几个方面。与此同时，金融监管也要服务于金融供给侧结构性改革。

十、其它值得关注的提法

（一）防范化解金融风险的基本方针是“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”，即十六字方针。这意味着，“稳”仍是前提，即各类风险的化解过程中，政策层面最终一定会托底，但前提是债权人、股东方以及当地政府需要付出相应代价。

（二）单独提出“深化与香港资本市场合作”。例如，在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，国家发改委与香港金管局签订谅解备忘录，明确将充分发挥香港独特的金融和专业服务优势，助力中资企业跨境融资，这相当于是给中资企业在香港融资开了绿色通道。