专题：金融监督管理总局“三定”方案

云阿云智库•财政金融课题组

编者按：本专题由《金融监督管理总局“三定”方案全解》、《金监总局“三定”方案：地方AMC监管制度由打击非法金融活动局制定，新设机构恢复处置司》和《金融监管总局“三定”方案的分与合、减与增》组成，全文18000字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

金融监督管理总局“三定”方案全解

云阿云智库•财政金融课题组

【正文】

2023年11月10日，中央编委（办）通过中国机构编制网发布《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，对2018年11月13日发布《中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》以来，时隔五年后在原银保监会的基础上，对金融监督管理总局的职责架构进行调整。整体看，本次调整幅度和力度均较大。

一、突出强监管与严监管导向：职责权限大幅扩容，地位明显抬升

（一）地位变化：直属事业单位升级为直属机构，事业编升级为行政编

根据《党和国家机构改革方案》，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。本次“三定”方案进一步明确国家金融监督管理总局是国务院直属机构（原来为直属事业单位、且均为正部级单位），并明确工作人员为行政编制，意味着国家金融监督管理总局的地位实际上是在上升的。

（二）职责扩容：新增金融控股公司这一监管对象、金融消费者和投资者保护职责

国家金融监督管理总局是在原银保监会基础上组建，本次“三定”方案根据《党和国家机构改革方案》的要求，明确将人行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责以及证监会的投资者保护职责划入了国家金融监督管理总局。

这意味着，金融控股公司等金融集团属于金融监督管理总局的监管对象（银行业机构、保险业机构及金融控股公司等三类主体被并列），且其职责范围也纳入了金融消费者保护和投资者保护，即统一为金融消费者权益保护。

（三）充分体现出以“五大监管”为导向的强监管与严监管理念

相较于之前的银保监会，国家金融监督管理总局的职责权限扩大较为明显，其对除证券业之外的金融业履行统一监管职责，充分体现出以机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为导向的强监管与严监管理念。具体看，

１、机构监管方面，主要通过“大型银行监管司”“股份制和城市商业银行监管司”“农村中小银行监管司”“非银机构监管司”“资管机构监管司”“财产保险监管司（再保险监管司）”“人身保险监管司”“机构恢复与处置司”等８个内设机构负责。

请注意，机构监管方面没有专门针对金融控股集团的监管司局级机构，对金融控股集团的监管主要由“公司治理监管司”“金融机构准入司”“保险和非银机构检查局”等负责。

同时，在机构监管方面，金融监督管理总局还可以通过“科技监管司” 对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等与信息技术服务机构等中介机构的信息科技外包等合作行为进行监管，这本身既是机构监管，又是行为监管的具体体现。

２、从准入、监管、检查与处罚等环节重新设置内设机构，体现出行为监管、功能监管之间既独立又并行的监管思路。

（１）通过新设“金融机构准入司”，体现出准入与监管相分离的理念，使监管部门在前期准入环节与后续监管环节都能做到“强”与“严”的要求。

（２）通过“科技监管司”“普惠金融司”“金融消费者权益保护局”“打击非法金融活动局”“统计与风险监测司”等五个内设机构来强化行为监管。

（３）通过“银行机构检查局”“保险和非银机构检查局”来强化检查维度职责的实施。

（４）通过“公司治理监管司”来强化穿透监管。例如，“三定”方案明确金融监督管理总局可依法对股东、实际控制人以及一致行动人、最终受益人等开展调查等。

（５）在处罚方面，明确金融监督管理总局建立除货币、支付、征信、反洗钱、外汇和证券期货等领域之外的金融稽查体系，建立行政执法与刑事司法衔接机制，依法对违法违规金融活动相关主体进行调查、取证、处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关，并通过设立“行政处罚局”“稽查局”“稽查总队”等机构来实现。

（四）新增了金融监督管理总局与其它部门的职责分工内容（主要涉及三个方面）

相较于以前，本次“三定”方案在三个方面增加了金融监督管理总局与其它部门的职责分工内容，即打击非法金融活动（牵头建立协调机制）、金融消费者权益保护工作（统筹负责）以及行政执法与刑事司法（建立衔接机制）等。

也即，在这三项职责范畴内，金融监督管理总局只是起到统筹、牵头的作用，仍然需要其它部门的配合。不过，在“三定”方案中把这些配合分工内容列示，显示出决策层对金融监督管理总局履行这些职责效力、效率及效果的重视。

（五）央地关系方面增加了一些内容，且强化了金融监督管理总局的主导地位

本次“三定”方案在央地关系方面也增加了一些内容，一定程度上强化了金融监督管理总局的主导地位，是“强化中央和地方监管协同”这一导向的具体体现。例如，在牵头打击非法金融活动方面，金融监督管理总局指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议，按要求组织实施。再比如，明确金融监督管理总局指导和监督地方金融监管相关业务工作，指导协调地方政府履行相关金融风险处置属地责任。

二、内设机构与人员变化：新设7个司局机构，删减3个监管部，编制减少15名

（一）本次“三定”方案明确金融监督管理总局的行政编制共计910名，较原银保监会925名的事业编制来说，共减少15名编制。同时司局级领导职数达到114名，较原银保监会多出7位，意味着减少的15名编制全部为司局级领导以下人员。

（二）本次“三定”方案明确金融监督管理总局共计27个司局级机构，相较原银保监会新设了7个司局机构（分别为科技监管司、金融机构准入司、资管机构监管司、内审司、稽查局、行政处罚局以及机构恢复与处罚司），删减了3个监管部（保险中介监管部、保险资金运用监管部和信托监管部）。

三、新设的7个司局机构：有5个在原司局级机构的基础上衍生而来，2个为真正新增

（一）新设内审司：是“加强党的领导”的具体体现，意味着巡视的地位明显上升

相较于原银保监会，本次“三定”方案中明确设立的“内审司”和“稽查局”。其中，内审司（党委巡视工作领导小组办公室）主要负责开展系统内审和巡视工作，监督检查系统内贯彻落实有关重大决策部署情况，体现出巡视地位的上升，意味着金融工作的政治性与从属性将会进一步增强。

（二）法规司、行政处罚局、机构恢复与处置司、稽查局：由过去两个机构拆解而来

本次“三案”方案明确设立的四个司局级机构（即法规司、行政处罚局、机构恢复与处置司、稽查局）由过去的两个司局级机构（法规部、重大风险事件与案件处置局）拆解而来，且其职责权限比之前更细化具体、更丰富了。具体看，

1、稽查局主要聚焦违法违规金融活动的相关主体，是金融监督管理总局行使行政执法权的主体，同时负责与司法机关对接。此外，金融监督管理总局还成立了稽查总队，作为其直属行政机构（正局级），负责相关案件的调查、取证等工作。

除案件调查职责外，这里的稽查局亦承担了过去“重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）”的职能。

2、“法规司”与“行政处罚局”相当于由过去的法规部拆解而来，体现出严监管的态势。

3、“机构恢复与处置司”负责善后工作，聚焦高风险机构以及出现严重风险、难以持续经营的机构。这一内设机构的设立意味着中小金融机构风险处置更规范了，进程也会加快。

（三）“统计信息与风险监测部”拆解成“统计与风险监测司”和“科技监管司”

本次“三定”方案将“统计信息与风险监测部”拆解成“统计与风险监测司”和“科技监管司”，体现出对信息化建设、信息安全的重视。具体看，科技监管司的职责包括拟订相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设施监管等工作，推动数字化信息化建设。

（四）“资管机构监管司”源于“创新业务监管部”：资管行业迎来统一监管，创新不再

本次“三定”方案明确新设的“资管机构监管司”虽然源于“创新业务监管部”，但其内涵与职责权限明显更丰富了，意味着资管机构将迎来统一监管，避免套利，也意味着监管部门对“伪创新”的容忍度明显趋于下降。例如，其将信托业纳入进来（同时原来的“信托监管部”取消）。再比如，除非现场监测、风险分析和监管评价等工作以及开展现场调查等工作外，资管机构监管司还负责开展资管机构的个案风险处置。

（五）准入与监管分开：新设“金融机构准入司”（含机构、业务范围及任职资格准入）

１、本次“三定”方案将过去散落在各司局机构的准入职责统一起来，新设“金融机构准入司”，意味着金融机构准入与监管被分开，意味着准入与监管之间的独立性比以前更强了。例如，之前的准入比较分散，各银行、保险监管部均有准入职责权限。

２、这里的准入不仅包括机构准入，还包括业务范围准入，亦包括任职资格准入，可以说金融机构准入司的准入内涵覆盖机构设立、业务范围、任职资格等各方面。

３、从职责权限来看，金融机构准入司在准入时需要结合机构布局来进行综合考虑，这和近期监管部门频繁强调的“推动金融机构体系在规模、结构、区域布局上更加合理”理念相一致，即金融机构在布局上的供给侧结构性改革。

（六）银行类监管司缩减至三个：政策性银行与国有大行合并、股份行与城商行合并

本次“三定”方案明确银行类别的监管司局级机构由过去的五个缩减至三个。其中，原政策性银行监管部与国有控股大型商业银行监管部合并为“大型银行监管司”，全国性股份制商业银行监管部与城市商业银行监管部合并为“股份制和城市商业银行监管司”，农村中小银行机构监管部则更名为农村中小银行监管司。这意味着我国银行业的分类可能也会发生一些变化（如像美国那样根据规模大小进行分类）。

不过，这里的三类银行监管司均需负责个案风险监控处置和市场退出措施，与“机构恢复与处置司”在职责权限上可能有一定重合。

金监总局“三定”方案：地方AMC监管制度

由打击非法金融活动局制定，新设机构恢复处置司

云阿云智库•财政金融课题组

11月10日晚间，中国机构编制网发布《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，即金融监管总局的“三定”方案。方案显示，金融监管总局一共裁撤四个部门，分别是：信托部、中介部、资金部、政策银行部。新增六个部门，分别是：资管机构监管司、金融机构准入司、机构恢复处置司、行政处罚司、稽查局以及内审司。个别部门有合并，如全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部合并为股份制与城市商业银行监管司，政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部合并为大型银行监管司。

与此同时，金融监管总局对地方多种类金融机构的发展将承担较大的责任，如地方资产管理公司等地方金融组织监管制度制定工作划归打击非法金融活动局，该局还负责指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

此外，方案第六条特别强调职能转变：加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性，强化中央和地方监管协同，消除监管空白和盲区，加强金融消费者权益保护，加大对违法违规行为的查处力度，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

同时，消费者权益保护局虽简单更名为金融消费者权益保护局，但职能有较大增加，如新增相关金融产品合规性、适当性管理工作。以及部分司局名称虽未变化，但职能也有很大变化，如打击非法金融活动局。

2018年11月发布的中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定显示，原银保监会有办公厅（党委办公室）等26个部门，此次金融监管总局有办公厅（党委办公室）等27个部门。

方案第11条还显示，金融监管总局设立稽查总队，作为直属行政机构，正司级，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。稽查总队的编制和领导职数另行规定。

新设机构恢复与处置司

方案显示，机构恢复与处置司拟订相关高风险机构风险处置制度、标准、程序，对出现严重风险、难以持续经营的机构开展风险处置等工作。

日前召开的中央金融工作会议提出，要及时处置中小金融机构风险；防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制；把握好快和稳的关系，在稳定大局的前提下把握时度效，扎实稳妥化解风险，坚决惩治违法犯罪和腐败行为，严防道德风险等。

同时，去年提请全国人大审议的金融稳定法草案也对风险处置工作进行了规定，如着力完善金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条制度安排；坚持权责一致，立足国情，依法合理界定职责分工，健全协调配合的工作机制等。

当前，部分中小银行风险突出。今年6月央行发布的2022年四季度央行金融机构评级结果显示，评级结果1-7级的机构有4022家，资产占全部参评机构总资产的98.3%。评级结果在“绿区”（1-5级）的机构2199家，“黄区”（6-7级）机构1823家，“红区”（8-D级）机构346家。全国高风险机构数量较峰值已减少303家，现有346家高风险机构总资产占参评机构总资产的1.72%。

此外，2021年6月原银保监会曾发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，该文件旨在建立银行保险机构恢复和处置计划机制，防范化解重大风险，保障关键业务和服务不中断，实现有序恢复与处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定。

具体来说，恢复计划是指银行保险机构预先制定，并经金融监管总局及其派出机构认可的应对方案，在重大风险情形发生时，该方案主要通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺，恢复持续经营能力。

处置计划是指银行保险机构预先建议，并经金融监管总局及其派出机构审定的应对方案，在恢复计划无法有效化解银行保险机构重大风险，或者可能出现引发区域性与系统性风险情形时，通过实施该方案实现有序处置，维护金融稳定。

新设金融机构准入司

方案显示，金融机构准入司拟订银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的准入制度，研究结构布局，对机构及其业务范围实行准入管理，审查董事、高级管理人员等任职资格。

此前，金融机构的准入分散在各个内设机构，如全国性股份制商业银行监管部负责股份行、股份行理财公司，城市商业银行监管部负责城商行、城商行理财公司的准入，农村中小银行机构监管部负责农商行、农商行理财公司的准入，信托监管部负责信托机构的准入等。

金融控股公司监管是金融监管总局新增的职能，此前该职能在央行。国务院机构改革方案明确，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责等划入金融监管总局。早在2020年9月，国务院就发布了关于实施金融控股公司准入管理的决定，此后央行受理了多家金融控股公司的设立申请，但截至目前仅批准了3家的设立：中国中信金融控股有限公司、北京金融控股集团有限公司、深圳市招融投资控股有限公司。

其他机构方面，日前召开的中央金融工作会议提出，要严格中小金融机构准入标准和监管要求。从近年来的情况看，除民营银行以及城商行、农商行理财公司外，中小金融机构新设主要是因风险处置、机构合并、机构改制等方式成立。

值得注意的是，金融机构准入司还审查董事、高级管理人员等任职资格，此前这一职能也分布在各个内设机构，这凸显了董事、高级管理人员对金融机构经营管理的重要性。

新设行政处罚局

方案显示，行政处罚局承担行政处罚案件审理等工作，提出审理意见，组织听证和集体讨论，送达行政处罚决定并执行。

国务院机构改革方案明确，金融监管总局是国务院直属机构，而原银保监会是直属事业单位，二者差别在于是否具有行政主体地位，行政主体可以行使一定的行政职能，如处罚权，而直属事业单位的处罚权需要授权。

行政处罚是金融监管总局全面强化机构监管、行为监管等五大监管理念的重要体现，也是管理规范银行保险机构的重要手段。为利用好这一行政职能，今年9月发布金融监管总局2023年规章立法工作计划显示，今年将制定《行政处罚裁量权实施办法》。

数据显示，2022年金融监管总局处罚银行保险机构4620家次，处罚责任人员7561人次，罚没28.99亿元；今年前9个月，处罚银行保险机构2978家次，处罚责任人员5512人次，罚没金额共计63.12亿元。

新设科技监管司

方案显示，科技监管司拟定相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设置监管等工作，推动数字化信息化建设。

事实上，原银保监会统计信息与风险监测部“承担信息化建设和信息安全以及银行业和保险业机构的信息科技风险监管工作”的职能即与信息科技相关，进一步设立科技监管司凸显了金融机构数字化转型的重要性。

日前召开的中央金融工作会议提出，要做好数字金融等五篇大文章。数字金融即金融机构的数字化转型，大力发展数字金融是落实金融服务实体经济、提升金融服务供给质量的有效手段，为银行数字化经营指明了方向。

在2022年1月，原银保监会发布的《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》提出了工作目标：到2025年，银行业保险业数字化转型取得明显成效。数字化金融产品和服务方式广泛普及，基于数据资产和数字化技术的金融创新有序实践，个性化、差异化、定制化产品和服务开发能力明显增强，金融服务质量和效率显著提高。数字化经营管理体系基本建成，数据治理更加健全，科技能力大幅提升，网络安全、数据安全和风险管理水平全面提升。并将数字化转型情况纳入银行保险机构信息科技监管评级评分。

公开信息显示，早在2012年，原银监会也曾设立信息科技监管部，该部门负责制定银行业信息科技监管政策，指导银行业信息科技发展规划，开展信息科技非现场监管和现场检查，处置信息科技突发事件，开展银行业标准化相关工作以及原银监会信息科技风险防范工作归口管理。

新设资管机构监管司

金融监管总局“三定”方案显示，资管机构监管司承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

原银保监会此前主要监管的资管机构包括信托、银行理财、保险资管，职能分别在信托监管部、创新业务监管部、保险资金运用监管部三个部门。

2018年4月发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》明确，要统一同类资产管理产品监管标准，全面覆盖、统一规制各类金融机构的资产管理业务。资产管理业务是指银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。

金融监管总局信息显示，截至6月末，信托机构有67家，银行理财公司31家，保险资管机构32家（6月末以来新增2家）。

司局合并与职能扩充

根据方案，大型银行监管司承担政策性银行、开发性银行和国有控股大型商业银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

此前，这些职能分别在政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部，且此次合并后职能减少了准入管理（转入到金融机构准入司）。目前政策性银行有进出口银行、农业发展银行2家，开发性银行为国家开发银行1家，国有控股大型商业银行为工农建中邮交六大行。

同时，与大型银行监管司相同的还有股份制和城市商业银行监管司，其承担全国性股份制商业银行、城市商业银行、民营银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查采取监管措施，开展个案风险处置。此前这些职能分别在全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部。目前股份行有12家，城商行有125家，预计后续随着城商行的进一步合并重组还会减少。

也有部分司局职能有所扩充，如打击非法金融活动局、金融消费者权益保护局。

打击非法金融活动局职能为建立非法金融活动监测预警体系和公开举报渠道，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，开展相关宣传教育、政策解释和业务指导等工作。对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议。拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

上述信息显示，金融监管总局对地方多种类金融机构的发展将承担较大的责任，此前原银保监会已经制定了多份相关文件，如《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》等。

金融消费者权益保护局拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

此前发布的国务院机构改革方案明确，金融监管总局统筹负责金融消费者权益保护，将央行有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入。央行“三定”方案显示，央行将建立健全金融消费者保护基本制度职责，划入金融监管总局。不再保留金融消费权益保护局，原由金融消费权益保护局承担的协调推进相关普惠金融工作职责，划入金融市场司。

以下为原文：

国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定

第一条 为了规范国家金融监督管理总局的职能配置、内设机构和人员编制，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，根据党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》、第十四届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》和《中国共产党机构编制工作条例》以及党中央对金融工作的有关要求，制定本规定。

第二条 国家金融监督管理总局是国务院直属机构，为正部级。

第三条 国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。

第四条 本规定确定的主要职责、机构设置、人员编制等，是国家金融监督管理总局机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据。

第五条 国家金融监督管理总局负责贯彻落实党中央关于金融工作的方针政策和决策部署，把坚持和加强党中央对金融工作的集中统一领导落实到履行职责过程中。主要职责是：

（一）依法对除证券业之外的金融业实行统一监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，维护金融业合法、稳健运行。

（二）对金融业改革开放和监管有效性相关问题开展系统性研究，参与拟订金融业改革发展战略规划。拟订银行业、保险业、金融控股公司等有关法律法规草案，提出制定和修改建议。制定银行业机构、保险业机构、金融控股公司等有关监管制度。

（三）统筹金融消费者权益保护工作。制定金融消费者权益保护发展规划，建立健全金融消费者权益保护制度，研究金融消费者权益保护重大问题，开展金融消费者教育工作，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

（四）依法对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等实行准入管理，对其公司治理、风险管理、内部控制、资本充足状况、偿付能力、经营行为、信息披露等实施监管。

（五）依法对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等实行现场检查与非现场监管，开展风险与合规评估，查处违法违规行为。

（六）统一编制银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的监管数据报表，按照国家有关规定予以发布，履行金融业综合统计相关工作职责。

（七）负责银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的科技监管，建立科技监管体系，制定科技监管政策，构建监管大数据平台，开展风险监测、分析、评价、预警，充分利用科技手段加强监管、防范风险。

（八）对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等实行穿透式监管，制定股权监管制度，依法审查批准股东、实际控制人及股权变更，依法对股东、实际控制人以及一致行动人、最终受益人等开展调查，对违法违规行为采取相关措施或进行处罚。

（九）建立除货币、支付、征信、反洗钱、外汇和证券期货等领域之外的金融稽查体系，建立行政执法与刑事司法衔接机制，依法对违法违规金融活动相关主体进行调查、取证、处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关。

（十）建立银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的恢复和处置制度，会同相关部门研究提出有关金融机构恢复和处置意见建议并组织实施。

（十一）牵头打击非法金融活动，组织建立非法金融活动监测预警体系，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作。对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议，按要求组织实施。

（十二）按照建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制要求，指导和监督地方金融监管相关业务工作，指导协调地方政府履行相关金融风险处置属地责任。

（十三）负责对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等与信息技术服务机构等中介机构的信息科技外包等合作行为进行监管，依法对违法违规行为开展调查，并对金融机构采取相关措施。

（十四）参加金融业相关国际组织与国际监管规则制定，开展对外交流与国际合作。

（十五）完成党中央、国务院交办的其他任务。

第六条 职能转变。加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性，强化中央和地方监管协同，消除监管空白和盲区，加强金融消费者权益保护，加大对违法违规行为的查处力度，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

加强金融监管内部治理，强化对权力运行的有效制衡，规范政策制定、市场准入、稽查执法、行政处罚、风险处置等工作流程，强化对重点岗位和关键环节的监督制约，打造一支政治过硬、专业精湛、清正廉洁的监管铁军。

第七条 与其他部门的职责分工：

（一）打击非法金融活动职责分工。

1.国家金融监督管理总局牵头建立打击非法金融活动工作协调机制，组织建立非法金融活动监测预警体系，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作。

2.国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局依据各自职责对相关非法设立金融机构、从事特许金融活动等组织调查认定，采取相关措施或予以取缔。

3.教育、养老、房地产、商贸服务等行业主管部门在职责范围内开展本行业本领域非法集资等非法金融活动的防范和配合处置工作。

4.互联网信息内容管理部门、电信主管部门、市场监督管理部门等相关职能部门在职责范围内开展非法金融活动防范和配合处置工作。

5.地方政府负责辖内非法集资等非法金融活动防范和处置工作，开展风险排查、案件查处、善后处置和维护稳定等工作。

6.对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，国家金融监督管理总局负责提出相关工作建议，按程序报批后组织实施，并及时采取应急措施。

（二）金融消费者权益保护工作职责分工。

1.国家金融监督管理总局统筹负责金融消费者权益保护，牵头建立金融消费者保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制。

2.国家金融监督管理总局统筹制定金融消费者权益保护发展规划、建立健全金融消费者权益保护制度、开展金融消费者教育等工作，中国人民银行、中国证券监督管理委员会予以支持配合。

3.国家金融监督管理总局牵头建立统一的金融消费者投诉举报流程和标准体系。国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会按分工落实或督促相关机构落实投诉举报处理主体责任，依法查处侵害金融消费者合法权益的行为。

（三）行政执法与刑事司法衔接机制。

1.国家金融监督管理总局与公安部、最高人民检察院建立行政执法与刑事司法衔接工作机制，实现案件信息共享、协同办理。

2.国家金融监督管理总局发现违法行为涉嫌犯罪的，按照有关规定移送公安部，同时抄送最高人民检察院。公安机关经调查发现依法需要由国家金融监督管理总局作出行政处罚的，由公安部向国家金融监督管理总局提出建议。

3.检察机关决定不起诉的案件，需要由国家金融监督管理总局作出行政处罚的，由最高人民检察院向国家金融监督管理总局提出检察意见。

第八条 国家金融监督管理总局根据本规定第五条所明确的主要职责，编制权责清单，逐项明确权责名称、权责类型、设定依据、履责方式、追责情形等。在此基础上，制定办事指南、运行流程图等，进一步优化行政程序，规范权力运行。

第九条 国家金融监督管理总局设下列正司局级内设机构：

（一）办公厅（党委办公室）。负责机关日常运转，承担信息、安全、保密、信访、政务公开、新闻宣传等工作。承担国家金融监督管理总局党委办公室日常工作。

（二）政策研究司。承担金融业相关改革开放政策研究与组织实施具体工作。对国内外经济金融形势、国际金融监管改革及发展趋势、监管方法和运行机制等开展系统性研究，提出相关监管政策建议。

（三）法规司。起草相关法律法规草案。拟订相关监管制度。承担合法性审查、法律咨询服务、行政复议、行政应诉等工作。

（四）统计与风险监测司。拟订监管统计制度。承担监管报表编制、信息披露、数据共享以及行业风险监测分析预警等工作。统筹非现场监管工作。

（五）科技监管司。拟订相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设施监管等工作，推动数字化信息化建设。

（六）公司治理监管司。拟订公司治理监管制度。开展股权管理和公司治理监管等工作，承担金融控股公司、保险集团等机构的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（七）普惠金融司。督促金融机构落实普惠金融政策要求，拟订监督管理的规章制度并组织实施，指导金融机构开展对小微企业、“三农”和特殊群体的金融服务工作，规范普惠金融秩序。

（八）金融机构准入司。拟订银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的准入制度，研究结构布局，对机构及其业务范围实行准入管理，审查董事、高级管理人员等任职资格。

（九）大型银行监管司。承担政策性银行、开发性银行和国有控股大型商业银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十）股份制和城市商业银行监管司。承担全国性股份制商业银行、城市商业银行、民营银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十一）农村中小银行监管司。承担农村中小银行机构的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十二）财产保险监管司（再保险监管司）。承担财产保险机构、再保险机构、保险中介机构的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十三）人身保险监管司。承担人身保险机构的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十四）资管机构监管司。承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十五）非银机构监管司。承担金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（十六）银行机构检查局。拟订银行机构现场检查计划并组织实施。承担现场检查立项、实施和后评价等工作。提出现场检查意见，采取监管措施，提出行政处罚建议。

（十七）保险和非银机构检查局。拟订保险业机构、金融控股公司及其他非银行机构的现场检查计划并组织实施。承担现场检查立项、实施和后评价等工作。提出现场检查意见，采取监管措施，提出行政处罚建议。

（十八）机构恢复与处置司。拟订相关高风险机构风险处置制度、标准、程序，对出现严重风险、难以持续经营的机构开展风险处置等工作。

（十九）金融消费者权益保护局。拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

（二十）打击非法金融活动局。建立非法金融活动监测预警体系和公开举报渠道，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，开展相关宣传教育、政策解释和业务指导等工作。对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议。拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

（二十一）稽查局。拟订稽查工作制度。组织对违法违规金融活动相关主体进行调查、取证，提出处理意见；涉嫌犯罪的，提出移送司法机关的建议。指导、检查金融机构安全保卫工作。

（二十二）行政处罚局。承担行政处罚案件审理等工作，提出审理意见，组织听证和集体讨论，送达行政处罚决定并执行。

（二十三）内审司（党委巡视工作领导小组办公室）。拟订系统内审和巡视工作制度、办法，监督检查系统贯彻落实有关重大决策部署情况，组织开展系统内审和巡视工作，对发现的问题及责任人提出处理建议，指导、监督、检查系统内审和巡察工作。

（二十四）国际合作司（港澳台办公室）。承担外事管理、国际合作和涉港澳台地区相关事务。承担外资银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

（二十五）人事教育司（党委组织部）。承担机关、派出机构和直属单位等的干部人事、机构编制、劳动工资、教育培训和离退休干部管理工作。指导行业人才队伍建设工作。

（二十六）财务会计司。承担财务管理工作，负责编报系统年度财务预决算。依法强化对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等财会监督工作的督促指导。

（二十七）党建工作局（党委宣传部）。承担国家金融监督管理总局党委落实全面从严治党主体责任相关工作。承担系统党的建设工作，指导系统基层党组织建设、党员队伍建设、党风廉政建设和反腐败工作。负责系统党的宣传工作。领导系统统战、群团组织工作。

机关党委。负责机关及在京直属单位党的建设和纪检工作，领导机关群团组织的工作。机关党委设立机关纪委，承担机关及在京直属单位纪检、党风廉政建设有关工作。

第十条 国家金融监督管理总局机关行政编制910名。设局长1名，副局长4名；司局级领导职数114名（含首席风险官、首席检查官、首席律师、首席会计师各1名，机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名）。

第十一条 国家金融监督管理总局设立稽查总队，作为直属行政机构，正司级，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。稽查总队的编制和领导职数另行规定。

第十二条 国家金融监督管理总局对派出机构实行垂直管理。国家金融监督管理总局地方派出机构、所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。

第十三条 本规定由中央机构编制委员会办公室负责解释，其调整由中央机构编制委员会办公室按规定程序办理

根据机构编制管理权限，由国家金融监督管理总局党委决定、报中央机构编制委员会办公室备案的机构编制事项，按照有关规定执行。

第十四条 本规定自2023年10月29日起施行。

金融监管总局“三定”方案的分与合、减与增

云阿云智库•财政金融课题组

揭牌六个月之后，国家金融监管总局“三定”方案正式出炉。

11月10日，中央编办发布国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定（下称“三定方案”），该规定已于10月29日起施行。

从人员配置看，金融监管总局机关行政编制910名（原银保监会机关事业编制925名）。

新领导班子延续了原银保监会“一正四副”的配置，设局长1名，副局长4名；司局级领导职数114名（原银保监会司局级领导职数107名），含首席风险官、首席检查官、首席律师、首席会计师各1名，机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名。

金融监管总局共有27个正司局级内设机构，较原银保监会多1个，虽然数量变化不大，但结构上调整力度较大。

总得来看，金融监管总局通过新增、拆分、合并的方式，新设了金融机构准入司、内审司、科技监管司、行政处罚局、资管机构监管司、机构恢复处置司、稽查局、党建工作局等8个司局机构。此外，多个机构的职能发生了合并及职能扩充。以下是详细情况梳理。

一、新设金融机构准入司、内审司

1.金融机构准入司

三定方案规定，金融机构准入司职责为拟订银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的准入制度，研究结构布局，对机构及其业务范围实行准入管理，审查董事、高级管理人员等任职资格。

此前，机构准入职责散落在各银行、保险监管司局机构，此番专门设立“金融机构准入司”，强化了准入与监管之间的独立性。

金融控股公司监管是金融监管总局新增的职能，此前该职能在央行。国务院机构改革方案明确，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责等划入金融监管总局。

此外，金融机构准入司还审查董事、高级管理人员等任职资格，此前这一职能也分布在各个内设机构，这凸显了董事、高级管理人员对金融机构经营管理的重要性。

2.内审司

内审司（党委巡视工作领导小组办公室）职责为：拟订系统内审和巡视工作制度、办法，监督检查系统贯彻落实有关重大决策部署情况，组织开展系统内审和巡视工作，对发现的问题及责任人提出处理建议，指导、监督、检查系统内审和巡察工作。

内审司的新设体现出巡视地位的上升。

二、拆分新设科技监管司、行政处罚局、机构恢复与处置司、稽查局、党建工作局

1.科技监管司

原银保监会统计信息与风险监测部“承担信息化建设和信息安全以及银行业和保险业机构的信息科技风险监管工作”的职能与信息科技相关，将此职能拆分而出专门设立科技监管司，对金融科技发展过程中可能存在的风险，进一步强化了科技监管。

三定方案规定，科技监管司负责拟订相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设施监管等工作，推动数字化信息化建设。

金融监管总局的“银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的科技监管，建立科技监管体系，制定科技监管政策，构建监管大数据平台，开展风险监测、分析、评价、预警，充分利用科技手段加强监管、防范风险。”职能即由科技监管司负责。

2.行政处罚局

行政处罚是金融监管总局全面强化机构监管、行为监管等五大监管理念的重要体现，也是管理规范银行保险机构的重要手段。行政处罚局由原银保监会的法规部拆分而来，体现了严监管的态势。

行政处罚局负责承担行政处罚案件审理等工作，提出审理意见，组织听证和集体讨论，送达行政处罚决定并执行。

金融监管总局是国务院直属机构，具有行政主体地位，可以行使行政职能。为更好地行使这一职能，今年9月发布的金融监管总局2023年规章立法工作计划显示，今年将制定《行政处罚裁量权实施办法》。

三定方案明确，金融监督管理总局与公安部、最高人民检察院建立行政执法与刑事司法衔接工作机制，实现案件信息共享、协同办理。

3.机构恢复与处置司、稽查局

原重大风险事件与案件处置局负责拟订银行业和保险业机构违法违规案件调查规则。组织协调银行业和保险业重大、跨区域风险事件和违法违规案件的调查处理。指导、检查银行业和保险业机构的安全保卫工作。

机构恢复与处置司、稽查局则由原银保监会重大风险事件与案件处置局（银行业与保险业安全保卫局）拆分而来。

1）机构恢复与处置司

根据三定方案，机构恢复与处置司负责拟订相关高风险机构风险处置制度、标准、程序，对出现严重风险、难以持续经营的机构开展风险处置等工作。

三定方案显示，金融监管总局按照建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制要求，指导和监督地方金融监管相关业务工作，指导协调地方政府履行相关金融风险处置属地责任。

“机构恢复与处置司”的设立也体现了监管对中小金融机构风险处置已积累了较丰富的经验，已走到常规化、标准化、程序化的阶段，对风险处置将更加得心应手，效率也将更高。

2）稽查局

稽查局负责拟订稽查工作制度。组织对违法违规金融活动相关主体进行调查、取证，提出处理意见；涉嫌犯罪的，提出移送司法机关的建议。指导、检查金融机构安全保卫工作。

国家金融监督管理总局设立稽查总队，作为直属行政机构，正司级，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。稽查总队的编制和领导职数另行规定。

4.党建工作局（党委宣传部）

党建工作局（党委宣传部）负责承担国家金融监督管理总局党委落实全面从严治党主体责任相关工作。承担系统党的建设工作，指导系统基层党组织建设、党员队伍建设、党风廉政建设和反腐败工作。负责系统党的宣传工作。领导系统统战、群团组织工作。机关党委不再加挂党委宣传部。

党建工作局从原先合一的机构中独立出来，强调了从严治党的重要性。

三、合并新设资管机构监管司

三定方案显示，资管机构监管司负责承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

原银保监会此前主要监管的资管机构包括信托、银行理财、保险资管，职能分别在信托监管部、创新业务监管部、保险资金运用监管部三个部门。也即，该司事实上是上述三个部门合并而来。

四、大型银行监管司、股份制和城市商业银行监管司、财产保险监管司（再保险监管司）

均为合并而来

1.大型银行监管司

根据方案，大型银行监管司承担政策性银行、开发性银行和国有控股大型商业银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

此前，这些职能分别在政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部，且此次合并后职能减少了准入管理（转入到金融机构准入司）。

2.股份制和城市商业银行监管司

股份制和城市商业银行监管司担全国性股份制商业银行、城市商业银行、民营银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查采取监管措施，开展个案风险处置。

此前这些职能分别在全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部。

3.财产保险监管司（再保险监管司）

财产保险监管司（再保险监管司）承担财产保险机构、再保险机构、保险中介机构的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

此前，这些职能分别在财产保险监管部（再保险监管部）、保险中介监管部。

五、金融消费者权益保护局、打击非法金融活动局职能扩充

1.金融消费者权益保护局

三定方案规定，金融消费者权益保护局负责拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

三定方案与《党和国家机构改革方案》均明确，金融监督管理总局在银保监会基础上组建，人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责均划入金融监督管理总局。

此外，金融消费者权益保护局职能有较大增加，如新增相关金融产品合规性、适当性管理工作。

三定方案还明确，金融监督管理总局统筹负责金融消费者权益保护，牵头建立金融消费者保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制。金融监督管理总局牵头建立统一的金融消费者投诉举报流程和标准体系。金融监督管理总局、人民银行、证监会按分工落实或督促相关机构落实投诉举报处理主体责任，依法查处侵害金融消费者合法权益的行为。

2.打击非法金融活动局

打击非法金融活动局名称没有改变，但职能也有较大扩充。

原打击非法金融活动局负责承担打击取缔擅自设立相关非法金融机构或者变相从事相关法定金融业务的工作。承担非法集资的认定、查处和取缔以及相关组织协调工作。向有关部门移送非法集资案件。开展相关宣传教育、政策解释和业务指导工作。

新打击非法金融活动局负责建立非法金融活动监测预警体系和公开举报渠道，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，开展相关宣传教育、政策解释和业务指导等工作。

此外，该局对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议。拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

三定方案还明确，金融监督管理总局牵头建立打击非法金融活动工作协调机制，组织建立非法金融活动监测预警体系，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作。对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，国家金融监督管理总局负责提出相关工作建议，按程序报批后组织实施，并及时采取应急措施。