2023政府投融资如何破局？

杨瑾 云阿云智库•财政金融课题组

导读：2023年政府投融资面临复杂环境，中央提出积极财政加力提效等政策，破局核心在于平衡稳投资、控风险与促转型。全文3100字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

经历了俄乌战争、疫情、房地产暴雷等一系列挫折和冲击，2023年拼经济成为政府首要任务，基建投融资将继续成为带动经济重启的抓手。

然而今年的政府投融资却面临非常复杂的市场环境，一方面需要扩大积极财政、加力基建投资；另一方面地方政府收入下降、还要减费降税支持实业振兴；还有一方面地方政府债务风险高企、要控债化债，几乎形成了一个相互矛盾的不可能三角。决策层要如何破局完成稳定货币、积极财政的任务，极其挑战决策层的政治智慧。

2022年12月15日至16日，中央经济工作会议举行

会议提出了2023年经济工作的总方针“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，其中：

积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。

稳健的货币政策要精准有力。要保持流动性合理充裕，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，引导金融机构加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度。

同时，吸取前两年的经验教训，政策推出要增强全局观，更好统筹经济政策和其他政策，加强与宏观政策取向一致性评估。

对于政府投融资，会议要求：

1.通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通。政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。

2.全面推进乡村振兴，坚决防止出现规模性返贫。深入实施区域重大战略和区域协调发展战略。

3.防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。

2023年3月1日国务院新闻办举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会

财政部负责人就落实中央经济工作会议积极财政政策相关重要问题做出答复：

1.财政如何加力提效

“加力”，就是要适度加大财政政策扩张力度。加力点主要是三个：一是在财政支出强度上加力。在2022年全国一般公共预算支出26.06万亿元的基础上，今年将统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模；二是在专项债投资拉动上加力。合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力。持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。

“提效”，就是要提升政策效能。一是完善税费优惠政策，增强精准性和针对性，着力助企纾困；二是优化财政支出结构，更好发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，有效带动扩大全社会投资，促进消费。同时，加强与货币、产业、科技、社会政策的协调配合，形成政策合力，推动经济运行整体好转。

2. 积极的财政政策五项重点工作

一是完善税费支持政策，着力纾解企业困难。综合考虑助企纾困需要和财政承受能力，进一步完善税费优惠政策，突出对中小微企业、个体工商户以及特困行业的支持，让企业多减一些负担，增添更大的发展动力。

二是加强财政资源统筹，保持必要支出强度。集中财力办大事，优化政策组合工具，在打基础、利长远、补短板、调结构上加大投资，落实国家重大战略任务财力保障。

三是大力优化支出结构，不断提高支出效率。党政机关继续过紧日子，不该花的钱，一分钱不花，更好节用裕民。积极支持科技攻关、乡村振兴、教育、绿色发展等重点领域。完善财政资金直达机制，促进财政资金规范高效使用。

四是均衡区域间财力水平，促进基本公共服务均等化。持续增加中央对地方转移支付，提高地方财力保障水平。推进省以下财政体制改革，健全县级财力长效保障机制。推进基本公共服务保障标准体系建设。

五是严肃财经纪律，切实防范财政风险。严格财政收支规范管理，健全监督监控机制，拧紧财经纪律的“紧箍咒”。坚决制止违法违规举债行为，遏制隐性债务增量，稳妥化解存量，牢牢守住不发生系统性风险底线。

3. 2023年地方政府专项债工作安排。

一是合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥“四两拨千斤”的带动作用。

二是将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。

2023年3月5日政府工作报告发布

报告明确了2023年的宏观经济指标设定情况，指出2023年政府的工作方向，具体落实中央经济工作会议总方针：

1. 2023年经济增速目标设定在5%左右：位于市场预期下限，为应对各种预期预留弹性空间。

2. CPI目标依然设定在3%不变，城镇调查失业率目标由2022年的5.50%以上调整为5.50%左右，同时将城镇新增就业人数从2021-2022年的1100万人以上调整至1200万人左右，突出稳就业工作的重要性。

3.财政政策偏中性：赤字率重回3%、地方专项债升至3.80万亿。

4. 货币政策：精准有力，更注重服务实体经济，再贷款、政策性金融工具、专项借款等结构性货币政策的地位将更为突出。

5. 财政政策：加力提效，赤字、专项债以及财政贴息等财政政策的力度不弱于2022年，且在使用方向上亦会更强调精准，会更向基层以及国家战略领域倾斜。

6.防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。通过展期等债务重组方式缓解债务压力的做法会在部分区域得以推广。

7. 深化国资国企改革，提高国企核心竞争力，坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理。

2023年3月5日财政预算报告发布

报告对2023年财政预算做出安排：

1.财政赤字扩大5100亿元至3.88万亿元：中央3.16万亿，扩大5100亿元，主要通过新发行国债来弥补；地方保持7200亿元不变，为2017年以来最低水平。意味着近年来中央政府杠杆率并未大幅上行，2023年加杠杆仍有空间，而受债务率警戒线以及债务付息压力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空间较为有限，地方主要还是以“防范化解债务风险”为主要目标。

2.赤字率提升至3%：对应名义GDP超129万亿元、名义GDP增速为6.87%。扣去平减指数后，实际GDP增速在5.0%~5.3%，略高于政府工作报告中5%左右的目标，财政收入增速与名义GDP增速基本匹配，支出增速略低于名义GDP增速。

3.地方两项财力来源：一是中央转移支付收入（支撑地方全部财政收入近50%）2023年超10万亿，在土地财政逐渐式微情况下，中央财政转移短期内成为部分省份财政支出的重要资金补充，从而得以保障基层的政策执行力度；二是地方专项债收入（贡献地方政府性基金收入的1/3）2023年扩大至3.80万亿，可有效支撑基建投资维持高位。

4. 国内经济增长的主要矛盾已转为需求不足，财政角色也发生转化，施策重点从企业层面的减税降费转向需求侧的稳投资与促消费，而且减税降费也从追求规模转向效率效果和精准性针对性，有利于稳定宏观税负。

5.财政支出向科技与社保就业倾斜，配合产业政策与就业扶持政策，服务国家重大战略，强化绩效管理，支出端“提效”。

根据上述政策规划可以看到，2023年政府投融资的破局核心就是“加力提效”与“防范化解地方债务风险”：

以中央合规加杠杆及转移支付、合规地方专项债、存量资产盘活等方式保障地方政府的运营和基建投融资资金投入；以再贷款、政策性金融工具、专项借款等结构性货币政策进行重大战略项目精准投资，强化绩效管理提高投资效率；严肃财经纪律，坚决制止违法违规举债行为，切实防范债务风险；深化国资国企改革，加快城投平台市场化公司化转型，加速基建投融资市场化转型。