财政体制深化改革6大要点

控支出、提收入、防风险、顺关系

杨瑾 云阿云智库•财政金融课题组

导读：2022年财政部长刘昆文章提出深化改革6要点，包括控支出调结构、提收入优税制、防风险保可持续、顺各级财政关系、改善管理、优化监督体系。全文9200字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

2022年11月4日，财政部官网发布了财政部长刘昆的文章《健全现代预算制度》。该文选自二十大报告权威辅导读物《党的二十大报告辅导读本》，书中各部委对于二十大报告提及的各项改革方向，进行了具体细化的解读，对下一步推进市场经济体制深化改革实践具有重要的参考意义。

财政体制改革，是下一阶段全面深化改革战略部署中的几大关键领域之一。建立可持续的财政体系，是未来十年改革的一项艰巨任务。这与转变政府职能、重塑政府国企民企关系、实现生产要素市场化配置、构建创新型高质量发展模式、促进城乡融合区域协调发展、提供全民公平享有的基本保障和就业机会、实现共同富裕等其他几项重大改革议题息息相关，相辅相成。

1994年分税制改革并不彻底，距离建成真正意义的市场经济财政体制只完成了一半工作，许多改革工作尚未到位。例如省以下各级政府仍存在很多问题，中央与地方财政事权和支出责任划分还有待完善，预算与绩效管理制度还需要细化，政府债务监管还需加强，等等。

2022年以来，财政体制深化改革议题受到了决策层的高度关注

2022年4月19日召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发〔2022〕20 号）》，对进一步推进省以下财政体制改革工作进行了部署，提出了重要的工作原则。指出要清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度。

2022年10月16日，第十九届中央委员会向中国共产党第二十次全国代表大会所做的报告中提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，将进一步深化财政体制改革，作为未来十年构建新发展格局，推动高质量发展战略中的重要组成部分，大幅提升了财政体制改革的重要性和紧迫性。

2022年10月27日财政部发布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见（财预〔2022〕139号）》（以下简称139号文）和《关于贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉的实施意见（财预〔2022〕137号）》（以下简称137号文），正式开启财政体制深化改革的地方试点。

财政体制深化改革工作即将全面展开。

《健全现代预算制度》一文贯彻二十大报告的精神，以完善财政预算制度作为抓手，从主管部门的角度，深入论述了未来十年财政体制深化改革的实施规划，为下一步工作的推进理清了思路。

一、控制支出增长，调整支出结构

对应政府职能转变的改革，新时期政府职能将更聚焦于政策制定、监督管理，提供公共服务与社会保障等方面。政府将逐渐退出市场化的投融资及经营活动，主要包括：

全面退出商业性的建设项目投资和商业性企业股权。

而对于具有准公益性质的建设项目和企业，政府也将通过向国有企业或投资基金等主体注资的方式，由国有企业或投资基金进行投融资和经营活动，履行股东或管理者职责，不再由政府直接投资或管理。

只有纯公益性质，不以市场化运作的项目，才由政府投资运营，由政府支出。例如教育、 医疗、社会保障和环境保护等关系基本公共服务和社会保障的领域。以往这些领域的欠债比较多，未来政府在这些领域的补短板支出还有很大的缺口。调整支出结构的同时，还要控制政府支出占 GDP的比例，政府不能盲目扩大各种支出项目，从而导致财政体系在长期内不可持续，为防止这种情况，就必须加强预算及绩效管理。

《健全现代预算制度》一文提出两项重要工作部署：

1. 重大决策部署财力保障

提出优化支出结构保障“国之大者”。加大对教育、科技、就业和社会保障、卫生健康、农业农村、生态环保等重点领域的保障力度，确保重大决策部署落地见效。

2. 健全财政资源统筹机制

财政四本账的统筹和调剂在以往也有过相关的规范和调整，但在当前及未来经济增速放缓，财政将处于紧平衡状态的情况下，提高财政资金的使用效率，做好四本账的统筹工作，保障重要项目等必要财政支出的重要性将更加凸显，文章中对这一内容作出了详细的论述。

（1）强化“四本”预算统筹

将四本账资金进行整体统筹，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，增加资金有效供给。

主要包括，全面落实取消一般公共预算中以收定支的规定、应当由政府统筹使用的政府性基金项目转列一般公共预算、合理确定国有资本收益上交比例、稳步提高社会保险基金统筹层次等四个方面。

（2）逐步统一预算分配权，减少交叉重复安排

我国目前预算分配权主要在财政部，但发改委、科技部等部门也有部分预算分配权，预算分配权不统一将使财政资金和政策“碎片化”，导致资金安排使用重复、脱节和沉淀，阻碍财政资金使用效率，预算分配权统一是推进预算整体统筹使用改革的一个重要环节，最终的目标，是要达到国务院《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知（国发〔2015〕35号）》中所说的：预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，将所有预算资金纳入财政部门统一分配。

（3）强化增量与存量资源统筹

完善结余资金收回使用机制，存量资金与下年预算安排紧密挂钩。将依托行政权力、国有资源资产获取的收入等全面纳入预算管理，推动长期低效运转、闲置资产调剂使用。

（4）强化财政拨款收入和非财政拨款收入统筹

各部门和单位依法依规将取得的事业收入、事业单位经营收入等纳入预算管理，在非财政拨款收入可以满足支出需要时，原则上不得再申请财政拨款。

二、提升收入效率，调整收入结构

目前我国的税收收入还有很多潜力可以发掘，并且随着国企改革、城市化、绿色经济等的发展，政府可以从中获取更多的收入。主要有以下几类：

提高对能源（碳）、水、自然资源和污染相关的税收，不仅可以鼓励对资源的保护，也可以改善环境，增加财政收入。

提高国有企业红利上缴一般预算的比例。

进一步挖掘来自个人所得税的财政收入的潜力。

提高征收机动车和停车位的税费以及拥堵费，可以使城市更宜居，生活效率更高，环境更好。

征收房地产税，可以促进土地的更有效利用，抑制城市的无序扩张，同时减少地方政府对土地出让收入的依赖。

拍卖无线频段使用权、公用事业特许经营权、自然资源开采权，从而获得重要的经济租金。

但同时，也应调整某些与改革目标不契合的政府收入。

例如，改变个人所得税中对不同类型的收入实行不同税率的扭曲和不公平，减少工薪税的边际税率，减少养老保险缴费率，增加劳动收入，进而提高民众的消费能力。

再例如减少土地、房产交易环节的财政收入，改为持有环节的房地产税，使政府放弃对土地出让金收入的依赖，同时将一次性的土地出让金收入变为更具有长期性、可持续性的房地产税收入。

《健全现代预算制度》一文主要提出三项内容：

1. 坚持以共享税为主体的收入划分制度

继续将增值税、企业所得税、个人所得税作为中央和地方共享收入。

完善相关税收收入划分，适度消解税基分布不均衡及流动带来地区间利益分享的不合理性。

2. 优化税制结构

健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，适当提高直接税比重，强化税制的累进性。

完善个人所得税制度，适当扩大综合所得征税范围，完善专项附加扣除项目。目的就是改变个人所得税中对不同类型的收入实行不同税率的扭曲和不公平，减少工薪税的边际税率，从而提高劳动收入。

深化增值税制度改革，畅通增值税抵扣链条，优化留抵退税制度设计。

加快培育地方税源。

在137和139号文中都提到了鼓励试点地区探索创新和改革地方税。

139号文提出支持深圳在全国税制改革中先行先试，为全国创造更多可复制可推广的制度经验，具体如研究符合河套深港科技创新合作区深圳园区发展定位的税收政策，促进深港科技紧密协作、优势互补。

137号文中允许山东省根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，深化水资源税改革，在有效监管、风险可控的前提下，支持青岛港作为离境港实施启运港退税政策。

3. 全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，进一步加强非税收入管理

三、保持财政的可持续性

未来，我国经济的增长速度将很难再保持原来的高比率，这是发展中国家从最初的追赶式扩张型增长进入内生式高质量发展阶段的客观必然。而疫情、国际地缘整治冲突、逆全球化思潮、老龄化等等不利的因素，将进一步对未来的经济增长产生负面影响。

新型城市化的推进，完善公共服务和社会保障体系、乡村振兴、环境保护等等支出又不能避免，这对于财政承受能力的考验将非常严峻，既要保持财政稳定，又要保持经济较快增长，还要解决社会、环境等方面的问题，就需要提高财政体系的运作效率，保持财政的可持续性。

首先就是要建立起完善的预算与绩效考核制度，其次是要将政府债务管理纳入到预算制度中，严格控制政府债务，尤其要对增加隐性债务进行严厉的监管，并探索有效的存量化解方式，同时规范政府专项债的发行、使用、管理和披露。

《健全现代预算制度》文中围绕着防范和化解政府债务风险，提到以下几项措施：

1. 遏制隐性债务增量，妥善化解存量

文章进一步提出逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。近年来决策层在不断加强隐性债务防控的同时，也在不断完善预算管理制度和专项债发行、使用、绩效考核制度，在化解隐性债务的同时也在努力控制显性债务的规模，本次明确提出按统一规则合并监管隐性债务和显性债务，是否意味着今后将会把隐性债务和显性债务都纳入债务限额、债务率指标范围，统一债务违约处罚机制。

此外文章还提出加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。集中公开是指审计署、财政部及地方政府公开处罚案例，据天元律师事务所黄再再律师团队统计，自2016年以来共公开93个地方政府违规举债问责案例，其中审计署和财政部公开73例，地方政府公开20例。尤其是2022年财政部公布的两批16个案例，引发了市场的广泛关注。而完善问责闭环管理，主要包括违规举债线索核实、责任认定、问责整改、问责结果公开等内容。

2. 加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期

对于地方政府融资平台的监控，目前最新的政策文件为2021年银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（银保监发〔2021〕15号）》（以下简称15号文），即使在2022年经济压力最为严峻的阶段，监管层对于15号文的执行也没有任何放松，仍承担隐性债务责任的地方政府融资平台融资依旧受到严厉的限制。

根据基建市场化的改革方向，未来以地方政府融资平台为代表的部分国企将承担起公益性基建项目建设主力军的作用，因此地方政府融资平台的市场化转型和隐性债务化解工作就显得更为迫切。转型的过程中政策鼓励资源向优质平台的聚集，将会有相当一部分弱资质平台被并购或破产，这一过程将遵循市场化原则进行，决策层在很多重要的会议或政策文件中反复强调政府不会兜底。

3. 保持县区财政平稳运行

目前财政体系的问题集中在省以下各级政府事权与财权不匹配，基层政府支出多但可支配的财力少，尤其是县级政府，成为整个财政体系中风险最集中的部分。

2022年5月6日中共中央办公厅 、国务院办公厅联合发布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，重新定位了县城在城乡融合发展的新型城镇化战略中的重要地位，作为连接新型城镇化与乡村振兴两大战略的关键点，县城在未来将承担更多公共服务和产业布局的职责，其“三保”支出的压力很大。

文章提出“坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，足额保障“三保”支出，坚持“三保”支出优先顺序，坚决兜住“三保”底线。”此外还需要强化基层财政运行监测预警，对风险隐患早发现早处置。这部分内容与另一项工作“建立财力与支出责任相匹配的各级政府财政关系”有紧密的联系，详情参见下面第四部分的论述。

4. 建立健全财政承受能力评估机制

出台涉及增加财政支出的重大政策和实施重大政府投资项目前，按规定进行财政承受能力评估，防止过高承诺、过度保障。

5. 强化跨周期、逆周期调节，将政府杠杆率控制在合理水平

对中长期支出事项、跨年度项目等纳入中期财政规划管理，与年度预算加强衔接。健全预算稳定调节基金机制，防止形成顺周期调节。

四、各级政府建立财力与支出责任相匹配的财政关系

1994年分税制改革将大部分财权集中到了中央，但大部分事权仍留在地方，造成财政收入与支出责任不匹配，以及支出责任过度分散的问题，要理顺各级政府的财政关系，使各级政府的财力与其支出责任相匹配，主要包括以下几方面的工作：

完成从五级（预算）政府到三级政府的转变，精简政府规模，改善政府服务效率，加强县级政府财力，例如推广省直管县财政制度，建立省对县的直接转移支付。

将某些支出责任上收到上级政府，或将某些筹资责任放在更高层级的政府，以促进效率和公平，加强国内市场一体化，例如将养 老、残疾、失业保险等支出收归到中央政府，以减少地方性的风险，同时有助于劳动力的全国流动和劳动参与率的提高。

中央政府介入省以下政府间的财政收入分配。由于1994年分税制改革没有深入到省以下财政体制，目前省级以下的财政安排仍然由各省政府自行决定，导致了不同省份之间差别很大。一般来说较高层的政府获取的财政收入份额高于其支出责任，导致低层政府 ，尤其是县及县以下基层政府处于最为严重的收支不平衡状态。这需要重新界定和梳理各级政府的职责和财政自主权范围，即在全国范围内形成较为统一的各级政府财权与事权标准。

赋予地方政府一定范围内根据地方经济和产业特点开辟地方税种的权利，增加地方政府财政收入。例如房产税、机动车税、拥堵费等。

《健全现代预算制度》主要补充了以下几点内容：

1.  按照与财政事权和支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置。

合理安排共同财政事权转移支付，实行差异化补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。

专项转移支付以保障党中央重大决策部署落实为目标，资金定向精准使用，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。专项转移支付据实安排，不强调数量多寡。

一般性转移支付以均衡区域间基本财力配置为目标，结合财政状况增加规模，并向中西部财力薄弱地区倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及担负国家国防安全、粮食安全、能源安全、生态安全等职责的功能区域倾斜，促进财力分布更加均衡。

严格转移支付设立程序，健全定期评估和退出机制。

对支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，加强统筹、协同实施。

2.  除统一要求以及共同事权下级政府应负担部分外，上级政府及其部门不得要求下级配套或变相配套。

3.  探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重。

理顺省以下各级财政关系，需要特别提及以下两项重要制度：省管县制度和乡财县管制度。

（1）省管县制度

由于1983年后全国推行市管县体制，各市普遍将发展重点放在市，出现强市弱县的情况，尤其是1994年分税制改革后，财政税收权上收，县一级基层财政实力就更加孱弱了。2005年开始决策层开始关注到这一问题，2009 年 6 月财政部发布《关于推进省直接管理县财政政策的意见》，提出实行省直接管理县财政改革，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接建立联系。随后各省开始陆续推出地方改革措施，目前除西藏、海南外，全国各省份均已推行了财政省直管县的改革或试点，但是辽宁、广西、河北和河南等部分省份则对试点进行了一定程度的缩减和取消。

根据上级政府向县一级下放的行政权、财权和经济权的不同，省直管县可分为扩权强县和财政省直管县。扩权强县分为两个层次，基本的是仅下放经济社会管理权限，更进一步则是省对县财政权、经济社会管理权、人事权、审批权等权力的全面接管，即省对县全面管理；省直管县改革主要从赋予县级政府更高的自主权、提高政府工作效率、提升县级财力等方面对县域经济和财力产生积极影响，这类省直管县更接近决策层的政策意图。

虽然各省的做法不同，但基本都体现出三个特点：一是省、市、县三级政府之间收入分化更为清晰，县财政自主性不断加强；二是省、市、县三级政府事权划分与财权更加匹配，减少县财政的支出负担；三是上级政府对于县财政的支持力度加强，通过税收返还、资金统筹等方式加强对县财政的帮扶。

2022年深改委《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发〔2022〕20 号）》再次提及推进省直管县财政改革，规定“对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。”该项规定契合了下一阶段财政体制改革中保障县级政府财政稳定的要求，未来有可能会制定全国统一的省直管县规则和标准，进一步扩大省直管县的范围。

（2）乡财县管制度

1994年分税制改革确立了乡一级财政，但财权和事权不匹配的问题也存在于乡级财政。2000年开始试点的“农村税费改革”规范了收入征管、减轻了农民负担，但乡镇财政收入却大幅下降，而且乡镇财政管理问题没有得到解决，乡镇财政收支工作很不规范，部分财政困难的乡镇变相收费与摊派，导致农民负担再度反弹，影响了农村社会稳定和农业发展。

2002年国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，明确各地要根据乡经济状况，区别对待，合理确定乡财政管理体制，妥善处理县与乡的财政分配关系，避免向乡财政转嫁支出。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要。2004年从安徽省开始，各地方政府开始进行“乡财县管”改革，除了部分经济财政实力较强的乡镇外，全国大部分乡镇均已实行乡财县管。

2006年财政部发布《关于进一步推进乡财县管工作的通知（财预〔2006〕402号）》，要求各地因地制宜推进乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。使得乡镇的财政收支管理更加规范化。

2022年深改委《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发〔2022〕20 号）》也提到了乡财县管工作的改革，要求推动乡财县管工作提质增效，加强财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险，加大对农村公益性事业发展的支持力度。结合预算管理一体化系统建设和应用，调整优化乡镇财政职能，强化县级财政对乡镇预算编制、预算执行、国有资产管理等监督，提升乡镇财政管理效率和水平。

乡一级财政制度改革既是捋顺省以下各级政府财政体系的重要一环，也是推动乡村振兴事业，农业和农村经济发展，农民公平享受公共服务和社会保障的重要制度保障，乡财县管制度经过多年的推广，在规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定等方面发挥了重要作用，但其中也存在一些问题，例如2014年修改《预算法》后要求乡镇预算必须经过本级人大审批，不少实行乡财县管的地区，县政府代编乡镇预算，提交乡镇人大会审批，但资金管理权仍然保留在县政府，与预算法规定有一定冲突。需要在现有法律政策框架下，将该制度放在省以下各级政府财政体制深化改革的整体中进行完善和优化。

五、改善财政管理

主要是加强对各级政府的问责制度和财政透明度。在对地方官员的政绩进行综合考评中强化地方债务考核的权重。各级政府应当公布从部门层面到项目层面的所有预算收支，编制政府的金融资产和有形资产目录，最终编制政府的资产负债表。

《健全现代预算制度》对进一步完善预算管理制度提出了多项具体措施。包括：

1.  精准有效落实积极的财政政策

加强预算管理重点环节，促进资金规范安全高效使用。

2.  深化预算绩效管理

扩大重点绩效评价范围，提高绩效评价质量。推进部门和单位整体支出绩效评价，探索开展政府收入绩效管理。用好绩效评价结果，形成评价、反馈、整改、提升良性循环。

3.  推进支出标准化

完善基本支出标准，加快项目支出标准建设，健全基本公共服务保障制度和标准。

4.  健全预算执行管理体系

严格预算控制、核算、决算，完整反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况。

5.  优化政府采购需求管理和交易制度，强化政府采购政策功能

6.  完善国债收益率曲线，进一步发挥政府债券金融工具作用

7.  完善财政资金直达机制

提出优化直达资金范围，保持规模合理适度；压实地方主体责任，增强地方分配资金自主性；实施资金分类管理，完善全过程监管机制。

财政资金直达是国家财政管理体制的重大创新，2020年为应对疫情冲击，国务院创设了中央财政资金直达机制，使得中央财政资金不用经过层层划拨程序直达资金使用者，投向更加精准，并能通过直达资金监控系统监控资金流向、资金拨付和支出情况等，监管更严，实现了管理效能和资金效益的“双提升”。

近两年财政资金直达机制使用范围不断扩大，2022年仅中央财政直达资金规模增至约4万亿元，主要用于“六稳”“六保”、落实退税减税降费等方向。建立常态化财政资金直达机制”被写入2022年《政府工作报告》，要求严格资金分配和使用管理，加强线上监控和线下核查，对资金分配、拨付、使用等各个环节进行全过程监控，实现资金下达和监控同步“一竿子插到底”，督促各地合理有序把握支出进度，促进资金规范、尽早使用。财政部正在完善直达资金机制，直达资金监控系统功能由数据跟踪向监测预警、综合分析拓展，并强化与预算管理一体化系统数据的衔接比对。基层政府也需要针对直达机制的要求改进治理方式，一方面更广泛地开展调查研究和信息收集，更好确定资金直达的目标群体，建立有关资金使用项目库，落细落实资金分配方案，另一方面要加强监督和评价体系建设，加强对资金投向和使用的监管，通过审计等手段确保监管全覆盖，完善绩效评价环节。

8.  全面推进预算管理一体化

一方面是推动中央和地方财政系统信息贯通，动态反映各级预算安排和执行情况，另一方面是加强财政与行业部门信息互联共享。

9.  加强预决算公开

进一步扩大范围，细化内容，改进方式，提升公开的及时性、完整性、规范性和可获得性。

六、优化财会监督体系

《健全现代预算制度》还提出要发挥财会监督在党和国家监督体系中的重要作用，履行财会监督主责，强化财经纪律约束。这需要做好以下几个方面的工作：

1.  健全监督机制

推动出台进一步加强财会监督工作的意见，形成财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、相关中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系，完善各监督主体横向协同、中央与地方纵向联动的工作机制。

2.  突出监督重点

例举了以下几个重点：

重大财税政策落实情况监督。

部门预算闭环监管。

转移支付实施全链条监督。

对地方政府债务、财政运行、“三保”等方面的持续监控。

加强会计信息质量和中介机构执业质量监督，严肃查处财务舞弊、会计造假等案件。

3.  提高监督效能。

做好财会监督与各类监督贯通协同，实现信息共享、成果共用，推动实施联合惩戒。

4.  加强财会监督队伍建设，探索运用“互联网+监管”、大数据等现代信息技术手段。

5.  对监督发现的问题严格追责，让财经纪律成为不可触碰的“高压线”。