大国财政难题，如何平衡央地的财权与事权？

范子英 云阿云智库•财政金融课题组

导读：节选自《大国经济学》第三章《央地财政关系：协调与均衡》，本文节选内容从财政视角理解大国治理及其改革。全文6600余字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

摘要

在中国这套自上而下的央地行政体系之下，中央制定目标，地方政府执行，要让地方与中央保持一致，“管人”和“管钱”是关键。在“管人”方面，中央为地方设定目标，将地方执行目标的绩效与官员的考核和晋升挂钩；在“管钱”方面，则要为中央和地方之间的财权和事权设置好规则。这道大国治理的难题是否解得好，就决定了中国能在多大程度上实现长期、全局和多维的发展目标。

本文节选内容从财政视角理解大国治理及其改革。

财政统一：集中力量办大事

在1994—2000年间，中央财政名义上集中了全国一半的财政收入，但实际可支配的财力非常有限，大量的中央财力要兑现给地方财政的税收返还。以1995年为例，当年中央财政本级收入为3256.6亿元，其中的1867亿元要用于给地方的税收返还，税收返还占当年中央财政本级收入的57%。不过，整个分税制的机制设计是为了长期收益，中央财政拿到的是财政增量的大部分。到了2000年前后，中央财政状况才在本质上得到缓解，当年中央财政用于税收返还的部分仅占32%，可自主支配的财力占68%。

财政集中之后，中央财政做的第一件事就是地区间的财力均等化。在2001年到2015年这十几年里，经过中央财政转移支付的调节后，省份间人均财力的基尼系数从0.33下降到了0.25。

当前，人均财政支出最高的是两种类型的省份：要么是经济特别发达，如上海和北京；要么是特别欠发达，中央财政给予较多，同时，它们地理条件差，公共服务的提供成本更高，又因为人口密度低而缺乏规模经济效应，如青海、西藏。

中央财政做的第二项工作是缩小城乡差距。自2000年开始，试点农业税费改革，将一些面向农民征收的费用并入新改革的农业税中，尝试以规范的税收替代不规范的收费。2006年在此基础之上，全面取消农业税，在中国延续了2000多年的农业税宣告终结。农业税取消之后，基层政府运转和教育等公共服务的提供完全依赖于中央财政的转移支付。例如在农村税费改革期间，中央财政就专门设置了农村税费改革转移支付补助和取消农业特产税降低农业税税率转移支付补助，到2006年取消农业税后，中央财政也相应设置了缓解县乡财政困难转移支付补助。

为了扶持农业农村发展，财政部门不仅不向农业收税，还提供了大量补贴。补贴包括粮食补贴、农机购置补贴、种粮大户补贴等。此外，还对农村的水利建设和交通建设提供了大量的补贴。这些均等化的财政措施，体现出全局和多维的考虑，是中国特色社会主义的体现，与共同富裕的远景目标是一致的。

中央财政做的第三项工作是加大民生支出。自2003年提出公共财政的概念以来，中国财政开始逐步由建设型财政转向民生财政。此前，民生领域一直是地方财政不愿意投入的方向。首先是周期长、见效慢，并且更多是消耗性支出，要转化成经济增长需要很长时间，而地方官员的任期往往只有几年。其次是“跨区域的外部性”太大，劳动力的跨地区流动，会使得欠发达地区更不愿意在“人”身上投入。民生领域大多属于中央地方共同事权，仅依赖地方财政会出现严重的投入不足，需要中央财政进行协调和补偿。

为此，中央财政必须更注重长期、全局和多维的发展。最典型的是针对义务教育的免费政策，即“两免一补”（免学杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费）。这项政策自2001年开始试点，到2008年已全面实现了免费的九年义务教育。此后，义务教育阶段的经费全部由财政承担，其中，中央财政承担了西部地区80%的经费、中部地区60%的经费。社会保障同样如此，每年中央财政都投入巨额的资金。以2015年为例，该年用于社会保障和就业的财政支出高达1.9万亿元，其中6596亿元是对社会保险基金的补助，特别是对部分地区养老基金的补助。

01 财政纵向失衡：从分税到分钱

在收入划分维度，分税制无疑是非常成功的。但是分税制并没有对财政支出进行调整，导致“事权在地方、财权在中央”，财政的收支出现了纵向失衡。为了缓解本级财政的压力，地方财政要么向上积极争取补助，要么“自力更生”，寻找其他的收入来源。分税制将土地相关的收入，包括土地出让金、房地产的营业税等，都留给了地方财政。地方政府于是从20世纪80年代的“经营企业”转向2000年之后的“经营城市”，将土地财政打造成了“第二财政”。结果是，地方政府在决定城市建设用地供应用途时，更倾向于增加工业用地和商服用地，以便招商引资，限制住宅用地的供给，来获得土地出让收入。

分税制在1994年之后的数次调整，将一个分税的制度变成了一个分钱的制度。在1994年的框架内，中央财政和地方财政都有各自的主体税种，随后的数次改革带来了两方面变化。一是取消了部分属于地方财政的税种，例如筵席税、屠宰税，更重要的是农业税和农业特产税。虽然这些税种的取消有更深远的意义，但留给地方财政的税种就少了。二是将主要的几个地方税种调整为共享税，其中包括所得税分享和“营改增”。所得税分享发生于2002年，是将地方企业所得税和个人所得税一并调入共享税。“营改增”发生于2016年，将完全属于地方税的营业税改为共享的增值税，虽然将增值税75∶25的分成比例改为五五分成，维持了地方财政收益，却彻底改变了税种管理权限。时至今日，中国前四大税种中，没有一个是地方税种。目前，政府全部的税收收入中，有70%是共享税收入，因而可以认为中央和地方财政（省、市、县）都是在这70%的税收中分成。在“分钱”制度下，每一级财政的税收来源高度雷同，极大削弱了分级财政体制的作用。各级财政也缺乏相应的税收管理权，无法因地制宜采取适宜的税收发展政策。

财政收入集中于中央，支出下沉在地方，造成每年有大量的资金在央地间反复流动。税收和中央转移支付对地方财政来说，虽然都是财政资金，但还是有两个本质的区别。

一是时间滞后问题。地方税收在当期就能够体现为地方财政收入，能够应付当期的财政支出。但是中央财政转移支付需要逐级拨付到基层，中间需要几个月的时滞，大量财政资金累积到年末。一个地方从上级财政获得的转移支付越多，积压到年底的资金就越多，越是在年底突击花钱。

二是“公共池”问题。地方财政的税收收入是有成本的，既包括征税成本，也包括税收给地方经济造成的效率损失，因此地方政府在花钱时会更加重视效率。从中央财政获得的转移支付，几乎都是来自其他地区的税收分成，既无需承担征税成本，也不带来本地经济的损失，这些资金的使用就不注重效率了。有研究发现，从中央获得的财政转移支付，更可能被地方财政用于援助无效率的“僵尸企业”。

02 存在大量的资金被用于地方政府形象工程的现象

为了激励地方政府将资金用于特定领域，中央财政更多采用了专项转移支付的方式，但也仍然难免低效率。中国现有的三大类转移支付中，税收返还是1994年分税制和2002年所得税分享改革中确定的地方利益，一般性转移支付是按因素法计算的各地财力补助，地方政府可以自由支配从中央拿到的这两项补助。而专项转移支付一般都指定了使用领域，按照规定不能挪作他用，不仅如此，专项转移支付还要求地方进行比例配套。但是专项转移支付也存在严重的低效率现象。一是项目种类繁多、交叉重叠，不同部委往往针对同一个领域设置了类似的专项项目；二是项目分配规则不透明，人为因素也影响了资金的分配；三是跟地方需求相悖，专项转移支付要求地方配套，往往只有相对发达的地区才有财力配套，真正需要中央补助的欠发达地区却无力配套。

近年来，提高一般性转移支付比例的呼声越来越高。从图3—7也可以看出，自2011年开始，一般性转移支付超过了专项转移支付，但实际只是调整了各自的统计口径，还是有大量的转移支付是指定用途的。专项转移支付在现阶段有一定的合理性，特别是在约束地方行为和协调央地关系方面。

财政纵向失衡也从中央传导到省以下，导致基层财政压力剧增。在省以下，省和市财政同样也会集中财权，把一些优势税种或者优势企业划入本级财政，而将一些小税种留给县区财政，因此，越是基层的财政，其财权越小。在财权逐级减少的同时，事权是逐级增加的，几乎所有属地管理的事权，最后都压给了县区（以下）政府，如教育、社保等。

财政的收支缺口在不同层级是不同的，中央财政有盈余，省和市财政虽然有缺口，但是相对较小，基层财政的财力缺口是最大的。在2020年新冠疫情期间，中国的基层财政压力剧增，甚至到了影响基层政府运转的地步。中央财政于是创新性地推出了财政资金直达机制，将当年新增的部分资金直接下达到县区财政。2021年这种直达机制常态化，此后均有一部分中央财政资金可以直达基层，缓解基层压力。

03 面向未来：从失衡走向协调

一、重新划分央地边界

中国未来的经济社会发展，应该以长期、全局、多维发展为目标，为此，最理想的中央和地方关系应该是责权一致，即财权和事权相匹配。但在一个大国内部，这很难做到，因为在大国内部，财政纵向不平衡是必然的。换句话说，中央财政恰恰需要集中较多的收入、承担较少的支出责任，然后通过收支变动对地方政府行为进行约束和调节。

既然财政的纵向不平衡是必须的，那就要重新界定央地边界。分税制改革以来，央地财政呈现为“财权上收、事权下移”，并且逐级传导到基层财政。高层级财政实施了大量的委托事项，巨额的财政资金在央地间反复流动。此外，高层级政府也经常利用行政权力，要求地方挤出财政资金落实上级政府的临时任务，即“中央点菜、地方买单”。这些对财政预算的规范性和财政资金的效率都造成了困扰。

央地边界的重新界定，一个主要目标就是各级财政的相对平衡，各级财政的资金要与其责任相匹配。从央地财政的现状出发，无非是两条路径：财权下移或事权上收。财权下移是维持现有的事权模式，将一部分中央财权下移给地方财政，做到地方财权和事权的匹配；事权上收是反过来，维持中央的财权集中，将一部分地方事权上收，减少地方的支出压力，做到地方权责平衡。

中国过去几十年的财政改革经验，决定了财权下移模式不可行。在一个大国内部，财权与事权无法做到完全匹配，中央财政需要集中财权，才能有能力、空间和权威去推动全局和长期的发展。20世纪80年代财政包干制时期，把财权下放给地方，事权也下放给地方，财权和事权相匹配。这种模式能激励地方发展，但带来的治理混乱和外部性也显而易见。分税制破除了财权与事权匹配的模式，中央财政通过巨额转移支付填补地方财力缺口，保障了财力与支出责任的匹配。在分税制之下，地方政府要花的钱如果不够，中央财政是要做出补助的，至于这个钱是否该地方财政去花，是没有明确界定的。结果，大量的财政资金是地方花出去的，却未必花在了地方真正应该承担的领域。

在中国这样的大国里，划分央地边界的最理想模式，应该是事权与支出责任的匹配。将中央和地方要做的事情划分清楚之后，事权相对应的财政支出责任也就清晰了。由于财权无法做出显著调整，就只能将政府事权逐级上移，适度加大中央财政的事权，减少地方事权，同步减少地方的支出责任。这项改革于2016 年正式启动，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将所有的政府事权分为三大类：中央事权、地方事权和共同事权。其中，中央事权由中央财政直接支出，如国防、外交、全国大通道等，不再通过转移支付的形式委托地方。地方事权则完全由地方财政承担，中央不再通过转移支付进行补助。共同事权则是中央和地方都需要承担支出，特别是与劳动力跨区域流动相关的，如养老、卫生和教育等财政支出。

自2016年启动改革以来，财政部按照基本公共服务的受益范围划分中央和地方事权，遵循“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则。这次事权划分改革的另一个亮点，是突破了原有的东、中、西三分法，将全国所有省和直辖市按财政压力程度重新划分为五档。在共同事权部分，中央财政对地方财政的补助比例按照五档递减。以义务教育中的校舍资金为例，中央财政针对第一档到第五档的补助比例，分别为80%、60%、50%、30%、10%。

央地间事权划分改革还有三个方向是需要拓展的。首先，要继续划分整个财政的支出边界。目前的财政事权划分还仅停留在政府层级之间，着重探讨基本公共服务在央地间的配置。实际上，还有大量的财政支出属于基本公共服务范围之外，例如用于产业发展、行业扶持、国有企业等方面的支出。对此，应该对财政支出的原则、范围和规模进行清晰界定，处理好政府和市场的关系。

其次，要超脱于原有的财政支出体制，从更高层面优化央地间事权。目前有关央地财政事权的划分有非常详细的规定，但是大多数政策规定都是延续自此前多年累积下来的支出范畴。要想真正发挥中央和地方各自的优势，就要打破既有的部门和地区的利益格局，以目标倒推政策规定。例如，针对养老保险基金的缺口补助，需要结合养老保险的全国统筹综合设计央地的责任划分。

最后，要继续完善省以下事权划分，并适当强化省级财政事权。在中央将财政事权上收之后，各省也要相应调整辖区内的事权。一些面向全省或者省内跨区域的公共服务，应该由省级财政承担更多的支出责任，减少基层财政的支出责任。

二、地区间的再平衡

从大国经济的角度看，中国各地的发展优势和特色产业应该不同，理应在国内形成良好的产业间和产业内分工。有的省份要重点发展农业，保障粮食安全；有的省份要重点发展制造业，提升中国制造的质量；有的省份要重点发展高精尖科技，逐步形成技术高地。一些省份要为其他地区贡献资源和能源，另一些省份还需要发挥生态保护功能，维护水系和环境的安全。在这样的背景之下，一些地区牺牲自身经济利益，为其他省份乃至全国做贡献，便需要中央财政做出相应的支出安排，激励各地服从长期、全局、多维的发展战略。

首先，中央财政资金在地区间再分配时，需要考虑各地做出的贡献。例如西部地区贡献了大量的煤炭、石油、天然气以及各种有色矿产品，而这些行业的很多税收都上交到了中央财政。中央财政在转移支付的分配过程中，需要将资源、能源贡献作为一个因素，相应地增加分配权重。此外，西部很多省份承担了水源保护功能和生态保护功能，这些甚至都没有市场价格，不反映在经济产出上，中央财政需要从全局角度统筹考虑，设立更加具有针对性的专项资金进行补偿。

其次，生产地征税原则造成了地区间的不公平，中央财政需要对其进行纠正。在一个大国内部，采用生产地原则征税能够极大降低征收成本，并有效提高征税效率。但是，现有的财政分成制度也是与征税地直接挂钩的，这造成了税收地和税源地的背离。中国现有的生产地大量集中于沿海发达地区，集聚了大量的制造业和生产性服务业，由于产品是这些地区生产的，因此沿海发达地区也分享了相应的税收。但是很多在沿海地区生产的产品，最后被销售到了内陆省份，真正承担这些税负的是内陆地区的居民。未来的中央财政转移支付要考虑这种“税源背离”问题，对那些背离更多的省份，相应地给予更多的财力补偿，缓解地区间的不公平。

2023年4月25日，自然资源部部长王广华在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上宣布，我国全面实现不动产统一登记。资料图来自北京商报

再次，当前各级财政的税种来源高度雷同，未来要逐步建立地方主体税种体系。未来的地方税种体系主要来自两方面。一是新设立归属于地方财政的税种，例如推进房地产税的立法与改革，将其财政收入全部划入地方财政。房地产税能够与地方房地产行业发展直接挂钩，激励地方政府加大老旧城区的改造力度，将发展重点转移到公共服务的提供上面。二是将部分中央税种下划地方。例如2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出逐步将消费税作为地方税种并下划地方财政。消费的多少与本地的经济发展、公共服务配套和消费环境有关，将税收收入与地方的消费能力直接挂钩，能够有力促进内需发展。

最后，要建立动态调整体系，将一部分财政资金与人口流动挂钩。在中国这样一个发展中大国的内部，人口的跨地区和跨城乡流动是非常频繁的。如果财政补助是按照人口流出地分配，就会造成两个问题：一是固化人口流出地的利益格局，这些地区会更不愿意放弃财政资金；二是削弱了人口流入地的激励，这些地区要动用自身财力为流动人口提供公共服务，自然没有积极性接纳外来人口。在未来的财政资金分配中，可以“钱随人走”，在与劳动力相关的领域，如教育、公共卫生等，补助资金按照人口流动方向进行分配。

注释：

1.参见《中国财政年鉴（2016年卷）》，中国财政杂志社，2016年。

2.参见范子英、王倩：《转移支付的公共池效应、补贴与僵尸企业》，《世界经济 》，2019年第7期，第120—144页。