审计署与财政部发声

直指地方财政问题，明确债务风险化解方向

毛小柒 云阿云智库•财政金融课题组

编者按：本文由《审计署与财政部发声》和《如何看待真真假假的彭博“小作文”？》组成，全文4800字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

审计署与财政部发声

毛小柒 云阿云智库•财政金融课题组

2023年6月26日，审计署审计长侯凯与财政部部长刘昆分别向第十届全人常第三次会议作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（2023年6月26日当天公布）和《国务院关于2022年中央决算的报告》（2023年7月4日公布）。同时再结合昨天彭博传出的小作文（即中国主要银行向地方融资平台提供25年期贷款）来看，审计署与财政部的这两篇报告有助于帮助我们廓清迷雾。

一、审计署：《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

（一）中央财政审计管理：“地方财政管理不够严格”方面的问题尤其值得关注

在报告中，审计署揭示出在审计工程中发现的一系列问题，如比较突出且值得警觉的有人为调节收入规模、转移支付与政府投资基金投向重复、地方财政管理不够严格等。其中，市场最为关注的“地方财政管理不够严格”方面，有诸多表述非常直接严厉，具体看，

1.违规组织和返还财政收入，如70个地区通过“自卖自买”国有资产、虚构土地交易等方式虚增财政收入达861.30亿元（67.50%发生在县级）。

2.违规新增隐性债务，如49个地区通过承诺兜底回购、国企垫资建设等方式新增隐债达415.16亿元。

3.专项债券管理存在一些问题，如20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债。再比如，部分地区违规将资金投向景观工程、商业性项目等禁止类领域以及违规挪用专项债资金、虚拟专项债券项目支出进度等。

4.财政暂付款（或财政借款）亟待清理。财政部已于2018年要求严控规模、逐步清理，但54个地区至2022年底的暂付款余额却达1481.39亿元（比上年增加83.63亿元），部分地区的暂付款还占用专项转移支付或专项债券资金。实际上，前段时间备受市场关注的武汉财政局公开催债事项便属于此类。

（二）中央部门预算执行审计：发现三大类问题

中央部门本级预算执行总体相对规模，但所属单位仍然存在诸多问题，预计后续将会加强对中央部门所属单位的预算执行审计。目前审计中发现的问题主要有，

1.利用部门职权或行业资源违规牟利、收费或转嫁反派，如部分所属单位通过将依政策获取的业务转包、利用特许经营权与外部企业合作、出借资质证书帮助其他单位承揽业务等方式违规牟利或收费等。

2.依法理财依规决策意识不强，如部分所属单位将培训费、资产处置收入等长期账外存放或核算形成“小金库”，部分所属单位以虚列支出等方式套取资金、超进度年底突击花钱、领导干部违规持股或兼职等等。

3.公务用车管理制度落实还需加强。

（三）重大项目和重点民生资金审计：涉及的问题比较多，比较细

这类审计聚焦PPP、基础研究和关键核心技术攻坚等2项重大项目实施情况以及就业、住房、教育、乡村振兴等4项民生资金管理使用情况，涉及的问题比较多，且比较细。

例如，在重大项目审计方面，PPP领域主要存在入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责以及部分项目形成损失浪费等；基础研究和关键核心技术攻关相关任务审计情况领域存在部分任务部署和要求偏离预定目标、部分科研成果涉嫌造假、部分资金被骗取套取或挤占挪用等。

再比如，在重点民生资金审计方面，促进就业领域存在稳岗补贴被劳务派遣公司滞留截留和骗取、部分地方职业技能培训弄虚作假、失业补助被蚕食；住房租赁资金领域存在虚报住房租赁市场发展试点任务量、违规利用公租房抵（质）押融资）；城乡义务教育补助经费领域存在地方政府保障责任未落实及申领使用不严格、学校违规收费和处置资产；乡村振兴领域存在部分地方帮扶产业发展基础不牢、部分项目未充分联农带农以及部分财政、金融、土地等产业配套衔接政策未落实等。

（四）国有资产管理审计：存在的问题不少且值得关注

这类审计聚焦企业、金融、行政事业和自然资源资产等四个领域。

1.在企业国有资产审计方面（对象包括33家央企），主要存在会计信息不实、资产管理较为混乱等问题。

2.在金融企业国有资产审计方面（对象包括4家中央金融机构和21家国有信托公司），主要存在资产底数不实、管理不严（未如实反映风险资产高在被746.29亿元）、违规开展业务等问题。其中，报告指出银行存贷业务违规问题仍较高发，主要表现为变相高息揽储、存贷挂钩、贷款审查不严等；21家信托公司中，有17家帮助实体企业实施粉饰报表、转移资金、隐瞒关联交易等违规行为，8家信托公司借主业之名行违规之实（如通过设立资产服务信托计划等方式协助多家企业发放网络贷款等）。

3.在行政事业性国有资产审计方面，主要存在部门资产底数不清（账实不符、少计漏记、手续不全等）、随意处理处置资产以及资产配置使用不够集约高效等问题。

4.在国有自然资源资产审计方面，主要存在耕地保护制度落实不够严格、部分地区生态环境风险隐患仍未消除、生态治理项目及相关资金管理使用不严格等问题。

（五）在防范化解风险和加强财经纪律方面的建议值得关注

在最终的审计建议环节，有几点值得关注：

1.督促省级政府加强风险分析研判，督促基层结合实际逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐债存量。这意味着，省级政府在化解基层债务方面要承担终极责任。也即省级兜底，当然兜底之前基层要穷尽自身化解手段。

2.有序推进中小银行、保险、信托机构改革化险工作，健全地方党政主要领导负责的金融风险处置机制。这意味着，未来金融领域的改革化险工作仍将继续聚焦中小银行、保险、信托机构三大领域，且地方在化险、引进战投等方面要承担主体责任。

3.适应国有金融资本集中统一管理改革，依法对各类金融活动全部纳入监管。这意味着金融资本的政治和集中属性会进一步增强，中央和地方统筹的力度会加大。

4.严格规范国企金融业务，意味着对于国企开展的非主业金融业务要特别关注，这类业务通常也是中央提出的资金集中领域，利益输送的潜在问题较多。

二、财政部：《关于2022年中央决算的报告》

财政部的《国务院关于202年中央决算的报告》与审计署的报告可以结合起来，这样有助于更清晰地理解财政运行的现状及方向。

（一）2022年的一些做法值得关注

报告提出的2022年一些做法做法值得关注，主要有，

1.整饬财经秩序方面，报告提出聚焦减税降费、政府过紧日子、基层“三保”、国库管理、资产管理等重点领域，严肃查处违规兴建楼堂馆所、乱设财政专户、违规处置资产等突出问题，这些显然也是审计署关注的领域。

2.督促地方落实主体责任，统筹各类化债资源，增强市县偿债能力，逐步化解隐债存量以及严控高风险地区新增地方政府债券规模，防止风险持续累积。

显然，这和前面审计署的报告思路相一致，即省级政府在市县等基层化债方面要承担主体和兜底责任，且目前的方向应是穷尽地方一切手段，高风险地区的融资能力会受到各种限制，简单来说就是高风险地区要缩表重组。

（二）财政方向：保障县区财政平稳运行，督促省级政府加大对市县工作力度

在下一步财政方向上，有两点值得关注，且均和市县基层债务压力有关。

1.为全力保障基层财政平稳运行，报告提出要在10.06万亿转移支付的基础上，推动省级统筹财政，最大力度下沉财力到县区。

2.督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平。

这意味着，在市县等基层债务化解方面，以时间换空间仍是主要方向，且这一过程中地方财力会上收至省级并由省级统筹。同时，在化解存量隐债的举措方面，我们认为这个表述的潜台词是在资金资产资源之外，包括债务重组。

3.严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目以及对新增、少报漏报隐性债务和化债不实等问题及时查处、追责问责。

如何看待真真假假的彭博“小作文”？

毛小柒 云阿云智库•财政金融课题组

2023年7月4日，彭博一篇“中国主要银行向地方融资平台提供25年期贷款”的小作文引发市场广泛关注，并导致国有大行股票出现大跌。在不考虑信息真实性的情况下（目前还无法完全“证伪”或“证实”），该信息及市场反应说明市场对国有大行的这种做法并不认可，可能会加剧市场对国有大行资产质量的悲观预期。就这个问题个人谈几点看法，

一、退一步讲，即便该信息属实，则相信国有大行给城投平台发放的长期限贷款在对象上应是有选择的。也即，如果是优质平台，则国有大行此举可能是在抢客户；如果平台资质一般，则国有大行此举显然是出于政治站位的角度考虑，其中最主要的原因可能是这些大行已经深陷其中，寄希望于通过长期限贷款来解决自身的资产质量压力。

二、进一步看，国有大行给平台提供超长期限贷款的做法显然与中央精神相悖，极有可能会导致政策层面陷入被动，是对财政体系近年来辛辛苦苦提出的“防范化解地方政府隐性债务风险长效机制”的一种破坏。从这个角度看，国有大行的做法应属于被动无奈之举，即国有大行此举是国有大行与地方政府之间相互博弈后的结果。

三、彭博的这个小作文一方面说明可能是外媒有意在唱空内地银行，另一方面则说明当前内地隐性债务危机已经到了临界点，在地产行业危机持续发酵的背景下已经变得非常迫切，而这从审计署和财政部向全人常汇报的报告中也能看的出来，今年以来云南、贵州、内蒙古、青岛李沧区、湖南怀化、武汉财政公开催债等事件亦能佐证。

四、目前市场对城投的信仰仍在，且地产与城投的解决思路都是“拖”字诀，因此个人认为地产行业与城投领域的系统性风险应不会同时爆发，原则应是先解决地产，再解决城投。所以从这个角度来说，在解决地产行业的危机之前中央应不会允许爆发城投的系统性问题（当然不排除城投债务危机的局部发酵）。

五、除了“拖字诀”外，现在明显感觉到政策层面对城投问题的解决思路主要是，

（一）“谁家的孩子谁抱”中的“家”应指的是“省级政府”，即省级政府在化解市县等基层隐债风险方面要承担主体和兜底责任。现在可能便需要考虑的是，未来国有大行及其它头部银行有没有可能在各种压力之下，选择对应的区域进行挂钩，像扶贫一样进行结对帮扶，帮助相应地区化解城投债务风险。

（二）省级政府在承担上述责任的同时，也意味着省级政府需要统筹全省资金资产资源，其对市县等基层的主导力度会增强。这里的资金资产资源也包括各地政府争取的金融资源，各地区的省级政府可能会相继和国有大行、其它头部银行签署类似于帮扶的战略合作协议，而地方金融机构也会在地方政府的压力之下给予支持。

（三）在“谁家的孩子谁抱”的基本原则下，一些债务压力较大且财政异常困难的地区可能会不断向上级哭穷，形成“倒逼”之势（如贵阳、呼和浩特等），这类地区的最终解决原则可能是仅满足其基本财政运行的要求，其它方面通过重组或重整的方式解决，“会哭的孩子有奶吃”这个底层逻辑目前看还没有完全被打破。

（四）“以时间换空间”目前看仍是解决城投债务问题的基本原则，这意味着对于相当多的地区而言，“永续性质”的展期可能是必要选择。

（五）为化解隐性债务风险，降低债务化解的成本是关键。这意味着，货币政策仍将继续创造比较友好的环境，为债务风险化解创造条件，也即未来较长一段时期货币政策最主要的目标应是帮助降低财政及金融体系化解债务风险成本。

（六）当前看，城投平台正朝着“去金融化”“去杠杆化”的方向前进，和地产行业的“三道红线”一致，“缩表”和“扩表”同时进行。也即，债务压力较大的地区将进入“缩表”通道，债务压力较小的地区仍然可能继续扩表。

（七）目前看，大致可以把国企分为四大类，即纯融资类平台、基建类平台、产业类平台以及市场化国企业。从方向上看，纯融资类平台面临的压力最大，将会是最先受到冲击的对象，基建类平台的风险属性为中性，产业类平台的风险属性较轻（能够争取到比较多的政策资源且大概率是通过并购产业类公司的股权或设立政府投资基金的方式实现转型）。从这个角度来看，在区域和层级均允许的情况下，基建类平台、产业类平台的价值依然存在。