重磅！湖南通过全国首个省级化债方案

云阿云智库•财政金融

导读：2023年8月湖南通过首个省级化债方案，聚焦银行续本降息、平台治理等，2022年债务余额1.54万亿，风险可控，或启地方化债先河。全文4000字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

据《湖南日报》报道，8月29日，湖南省政府常务会议原则通过《湖南省防范化解地方债务风险工作方案（送审稿）》。

这是7月底中共中央政治局会议提出一揽子化债方案后，首个出台化债方案的省份。目前该方案的细节尚未对外公布。

根据《关于湖南省2022年省级决算草案和2023年上半年预算执行情况的报告》，2022年，湖南省全省地方收入3101.8亿元，扣除退减缓税等因素影响后同口径增长6.6%；加上中央补助4722亿元，一般债务收入1040.5亿元，动用预算稳定调节基金290.8亿元，调入资金973.8亿元，上年结转637.7亿元，收入合计10766.6亿元。全省支出8991.6亿元，增长8%，加上上解中央64.7亿元，一般债务还本716.9亿元，补充预算稳定调节基金269.1亿元，调出资金37.7亿元，结转下年686.6亿元，支出合计10766.6亿元，收支平衡。

2022年，湖南省发行新增债券1799.4亿元，加上按计划提取的外国政府和国际经济组织贷款10.8亿元，共依法举债1810.2亿元，年底政府债务余额15407.7亿元，控制在中央核定限额15591.9亿元以内，风险总体可控。

根据《关于湖南省2022年省级决算草案和2023年上半年预算执行情况的报告》，明确湖南省2023年下半年财政工作重点之一是防范化解债务风险。

具体有涉及五个方面

落实好一揽子化债方案；

激励引导银行等金融机构“替接他盘”、续本降息，推进隐性债务防断链、优结构、降成本；

加强融资平台公司综合治理，防范国有企事业单位“平台化”；

调整优化政府投资项目决策和立项管理办法，对市县重大政府投资项目实行资金来源提级审核；

深化违规举债、虚假化债专项监督，加强常态化债务风险监测预警，牢牢守住资金不断链、债务不暴雷、风险事件不发生的底线。

根据WIND数据，2022年湖南省有超过180家城投平台，存续城投债余额超过8000亿。

可以预见，未来可能会有更多的省份公布防范化解地方债务风险方案。

延伸阅读：

地方债务风险化解

2023年以来，地方政府债务风险问题已经成为市场关注的重要方向。

2023年7月份的政治局会议指出：要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

2023年8月份的中国人民银行、国家外汇管理局召开2023年下半年工作会议也指出：切实防范化解重点领域金融风险。统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。进一步完善金融风险监测、评估与防控体系，继续推动重点地区和机构风险处置，强化风险早期纠正，丰富防范化解系统性风险的工具和手段，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

2023年8月28日，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》提请十四届全国人大常委会审议。针对防范化解地方政府债务风险，报告指出，制定实施一揽子化债方案。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

2023年8月30日，财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》也强调：强化地方政府债务管理，开好“前门”、严堵“后门”，持续较大规模安排新增地方政府债券，建立健全防范化解地方政府债务风险的制度体系，坚决查处各类违法违规举债行为，牢牢守住不发生系统性风险的底线。坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量，严格查处问责违法举债行为。

可见，对于地方政府的债务风险的认识与化解，已经成为各方共识，接下来就是具体的化债措施。

应该说，目前的化债措施让市场相信，地方政府债务风险是非常可控的。

2023年8月16日，21世纪经济报道称其从地方财政人士获悉，下半年化解地方债风险的举措已经有了初步部署，可能是利用现有债务限额空间来帮助地方化债，不过额度和细则均尚未明确。

同时，我们也观察到，部分地方政府也在通过各种努力化解债务风险。

8月份，山东省政府已派出专项督导组摸清底数，指导潍坊制定了一揽子化债方案，并将通过两只省级稳定化险基金、专项债倾斜、省市国有企业合作等举措，实现“以长换短、以新换旧、以低换高”，利用2-3年时间根本扭转潍坊市的债务问题。

西安市设立区域稳定发展基金，总规模50亿元，首期认缴不低于20亿元，由市财政、曲江新区联合试点发起，由市区财政、省市国有平台公司、市场化金融资本按照“4∶3∶3”比例共同出资组建。稳定基金通过市区联合发起，为各市属、区属国有一级平台公司到期债务转换（续发）提供短期流动性支持，确保区域平台债务风险平稳处置与及时化解。

未来可能会有更多的省份公布化债方案。

六大化债方式

2018年，财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种债务化解的方式：（1）安排年度预算资金、盘活财政存量结余资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还；（4）将具有稳定现金流的债务转化为企业经营性债务；（5）由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期偿还；（6）破产重整或清算。

但从近年来的化债实践来看，见效最快的还是债务置换和展期降息两种方式，以当前紧迫的形势来看最有可能采用的应该也是这两种方式。

从2014年以来，决策层推进的大规模合规债务置换主要有三轮：

第一轮，2015-2018年发行政府置换债券，以显性债务置换隐性债务。

2014年10月财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预〔2014〕351号）》，全面摸底甄别地方政府截至2014年12月31日尚未清偿完毕的存量债务，明确规定了清理甄别原则，对地方政府存量债务实行限额管理，分门别类纳入全口径预算管理。对甄别为政府应偿还的存量债务，各地区可在2015至2018三年左右的时间内申请发行地方政府债券置换，即以显性债务置换隐性债务。

根据审计署统计，2015至2018年各地累计发行约12.2万亿元地方置换债用于置换以非政府债券形式存在的地方政府存量债。

第二轮，2019年启动建制县隐性债务化解试点，允许少数有成熟隐性债务化解方案的地方发行政府债券融资来置换部分隐性债务。

2018年8月下旬国家审计署开展新一轮地方政府隐性债务清理工作，甄别截至2018年8月底前的隐性债务，要求各省2018年10月31日前上报财政部地方政府隐性债务情况，在5-10年内化解隐性债务。本次财政部提出了上述六种化债方案，并表示不再做财政资金和债券置换的计划安排。

但鉴于部分不发达地区基层地方政府债务短期偿付风险较大、流动性较差，债务化解工作难度大，财政部在2019年计划探索建制县隐性债务置换试点工作，选取辽宁、贵州、内蒙古、湖南、甘肃、云南六个省份，采用竞争性立项的方式选择部分具备化债条件的县市开展隐性债务风险化解试点，主要通过发行新增政府债券用于置换部分隐性债务，计划用5年左右的时间完成试点县隐性债务化解工作，将政府债务风险降低至风险预警线以内。

2019年上述省份至少有36个地区纳入建制区县隐性化解试点，陆续发行1579亿元置换债券用于置换或偿还存量债务。

第三轮，2020年12月至2022年6月发行的特殊再融资债券部分用于“偿还（置换）政府存量债务”。2020年12月至2021年9月主要用于建制县化债试点扩容，2021年10月至2022年6月主要用于“全域无隐性债务试点”。

从2020年12月起，新发行的多数再融资债资金用途从以往的“偿还到期地方政府债券”转变为“偿还存量（政府）债务”，再融资债接替置换债成为地方政府化债的重要工具。2020年12月至2022年6月，再融资债券共发行4.47万亿元，其中用于置换存量债务的特殊再融资债共计发行1.74万亿元。

2020年12月至2021年9月主要用于第二轮建制县区隐性债务化解试点扩容，由再融资债替换置换债，除2019年6个试点省外，安徽、北京、福建、广西、河北、河南、江西、宁夏、青海、山东、陕西、四川、浙江、重庆、西藏等多个省市也成功获得建制县区隐性债务风险化解试点。

2021年10月至2022年6月特殊再融资债券主要用于财力较强的地区，主要包括广东、北京、上海，推行财政部“全域无隐性债务”试点工作。截至2022年6月，广东、北京均已公开表示完成隐性债务清零工作，上海市尚未表示隐性债务实现清零，但下辖浦东新区、松江区、奉贤区、崇明区等已实现隐性债务清零。三个试点省、市基本完成隐性债务清零工作，特殊再融资债券结束发行。

在当前地方政府隐债风险重又抬头的情况下，市场非常期待决策层能够再启债券置换窗口。2023年1月7日，银保监会主席郭树清接受采访时提到“积极配合化解地方政府隐性债务风险，督促金融机构增强风险管理能力，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。

市场最希望的是像2015至2018年那样，中央政府大规模发行置换债券，但鉴于决策层近年来在多次表示“中央不救助、地方想办法”，最近一次2023年1月5日，财政部公布的对政协委员《关于进一步防范化解地方政府隐性债务风险的提案》答复函，再次提到“坚持中央不救助原则”，要做到“谁家的孩子谁抱”；建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。因此这一方案实施的可能性不大。

另一种方式是继续发行特殊再融资债券，但特殊再融资债券本质上属于地方政府法定债务，根据相关法律法规地方政府法定债务进行限额和余额管理，要求在年末时点全国地方政府一般和专项债务的余额不超过当年限额，以再融资债置换存量隐性债务，相当于以增加法定债务额度的方式减少隐性债务，因此发行规模存在额度上限。

经测算截至2023年5月，预计今年地方政府通过发行再融资债券的方式，剩余可用于置换隐性债务的规模上限为2.78万亿元左右。而且各地剩余的地方政府债务限额差异较大，各地财政资金化债的可行空间分化明显。