聚焦地方债专题（一）

编者按：本专题由《独山一国企还不起钱，“债主”起诉强制执行，》、《截至2021年12月末，全国地方政府债务余额304700亿》、《存量隐性债务在全国率先“清零”广东是怎么做到的？》和《地方政府的烂尾工程，有可能“起死回生”吗？》组成，全文16800字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

独山一国企还不起钱

“债主”起诉强制执行，发现啥也没有

云阿云智库•财政金融

提起贵州省独山县，大家一定会想到大名鼎鼎的“水司楼”事件。

据《中国纪检监察报》2019年8月报道，独山县委原书记潘志立罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”等形象工程、政绩工程。潘志立被免职时， 独山县债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10% 。

这其中，有不少上市公司与独山县相关企事业单位产生纠纷。6月10日晚，华凯易佰（SZ300592）发布公告，披露了与独山县国有资本营运集团有限公司（以下简称独山国资营运公司）之间诉讼的最新进展。

截至2019年8月16日，独山国资营运公司尚欠华凯易佰全资子公司上海华凯展览展示工程有限公司（以下简称上海华凯） 工程款1998.93万元 。而后，上海华凯诉诸法律，经法院调解双方达成和解协议。据华凯易佰2021年年报披露，独山国资营运公司应分三次支付工程款、工程款利息及逾期支付违约金2556.31万元。在达成和解协议后，截至2021年年底， 独山国资营运公司已支付款项1820万元 。

但独山国资营运公司未按协议履约还款，上海华凯向法院申请恢复执行。不过， 独山国资营运公司名下却没发现可供执行的财产 。

超700万工程尾款未能收回

启信宝信息显示，独山国资营运公司成立于2001年，由黔南州投资有限公司持股75%，独山县财政局持股25%，而黔南州投资有限公司则由黔南布依族苗族自治州国有资产监督管理局间接100%持股。

2016年3月23日，上海华凯与独山国资营运公司签订了承包合同，定价4000万元。2018年1月9日，该工程竣工验收合格，后独山国资营运公司向上海华凯出具了《竣工结算审定签署表》，确定结算价为3998.93万元。

截至2019年8月16日， 独山国资营运公司仅向上海华凯支付工程款2000万元，剩余1998.93万元仍未支付 。后上海华凯多次向独山国资营运公司催要，独山国资营运公司均以各种理由拖延支付。

因此，上海华凯向法院提起诉讼，法院就二者之间的施工合同纠纷一案做出调解。据华凯易佰2021年年报披露，独山国资营运公司应分三次支付工程款、工程款利息及逾期支付违约金2556.31万元。

由于双方自愿达成和解，上海华凯也向法院申请解除对独山国资营运公司的财产保全措施。在达成和解协议后，截至2021年年底，独山国资营运公司已支付款项1820万元。

同时，自2016年起，上市公司就针对该项目的应收账款计提坏账准备。据华凯易佰历年年报披露，各年度的计提金额如下：2016年度计提110万元、2018年度计提379.95万元、2019年度计提99.89万元；2020年度计提119.68万元、2021年度计提119.68万元。

独山国资营运公司无可供执行的财产

不过，由于独山国资营运公司未按和解协议履行，迟迟未还清工程款，经上海华凯申请，法院决定于2021年6月2日恢复执行。

之后，法院向独山国资营运公司发出了相关法律文书，责令其履行义务，但独山国资营运公司仍未履行。于是，法院通过执行网络查控系统对独山国资营运公司的银行存款、网络资金、工商、车辆、证券、不动产、保险等财产情况进行了查控，未发现可供执行财产。

在执行过程中，经线下查询后，法院对被执行人独山国资营运公司名下坐落于中华南路的房产进行查封，经网络询价后，法院本拟于2022年4月4日在淘宝网司法拍卖平台对该房产进行网络司法拍卖（起拍价为479.61万元）。

但经现场调查后，发现该房产设定有抵押权（抵押权人为贵州独山农村商业银行股份有限公司，抵押金额为500万元），且上述拟拍卖房产中涉及案外人中南社区居委会被置换的1间临街门面。

因此，基于上述无益拍卖及处置财产涉案外人权利的原因，法院撤回拍卖。除此之外，未发现被执行人有其他可供执行财产。法院将独山国资营运公司限制消费并列入失信被执行人名单，之后终结了执行程序。

《每日经济新闻》记者注意到，启信宝数据显示，贵州独山农村商业银行股份有限公司的第一大股东为独山县诚信市场营运有限公司，其持有贵州独山农村商业银行股份有限公司16.63%的股份。而独山县诚信市场营运有限公司的控股股东正是独山国资营运公司，后者持有其67.74%的股份。

华凯易佰表示，公司享有要求独山国资营运公司继续履行债务的权利，后续发现独山国资营运公司有可供执行的财产，会向法院申请恢复执行。若后续无财产可供执行，将会导致公司无法收回该笔应收账款，对公司本期利润或期后利润的影响金额约为59.25万元。

据启信宝，独山国资营运公司作为被告，共有49条案件串联信息，且被诉原因大多基于各种合同纠纷，而作为被执行人，独山国资营运公司共有31条案件串联信息。

6月13日，《每日经济新闻》记者致电华凯易佰，证券部工作人员表示，华凯易佰是独山县展示馆布展业务的总承包商，主要负责展馆内除去南边序厅以及北边休息区以外的装修装饰及多媒体应用布展。目前，公司一直在与对方沟通，相关情况仍在跟进当中，尾款能否收回还需看后续的进展，届时会发布相应的公告。

记者同样致电了独山国资营运公司，该公司工作人员表示，公司与上海华凯已启动法律诉讼，会有律师进行对接与协调，其余情况目前暂时无法给出答复。

截至2021年12月末

全国地方政府债务余额304700亿

云阿云智库•财政金融

2月9日，财政部公布2021年12月地方政府债券发行和债务余额情况。

一、全国地方政府债券发行情况

（一）当月发行情况

2021年12月，全国发行新增债券1136亿元，其中一般债券125亿元、专项债券1011亿元。全国发行再融资债券2043亿元，其中一般债券242亿元、专项债券1801亿元。合计，全国发行地方政府债券3179亿元，其中一般债券367亿元、专项债券2812亿元。

2021年12月，地方政府债券平均发行期限9.0年，其中一般债券5.7年，专项债券9.5年。

2021年12月，地方政府债券平均发行利率3.14%，其中一般债券2.94%，专项债券3.17%。

（二）1-12月发行情况

2021年1-12月，全国发行新增债券43709亿元，其中一般债券7865亿元、专项债券35844亿元。全国发行再融资债券31189亿元，其中一般债券17804亿元、专项债券13385亿元。合计，全国发行地方政府债券74898亿元，其中一般债券25669亿元、专项债券49229亿元。

2021年1-12月，地方政府债券平均发行期限11.9年,其中一般债券7.7年，专项债券14.2年。

2021年1-12月，地方政府债券平均发行利率3.36%，其中一般债券3.26%，专项债券3.41%。

（三）1-12月还本付息情况

2021年1-12月，地方政府债券到期偿还本金26685亿元，其中发行再融资债券偿还本金23019亿元、安排财政资金等偿还本金3666亿元。12月当月到期偿还本金316亿元。

2021年1-12月，地方政府债券支付利息9280亿元。其中，12月当月地方政府债券支付利息462亿元。

二、全国地方政府债务余额情况

经第十三届全国人民代表大会第四次会议审议批准，2021年全国地方政府债务限额为332774.3亿元，其中一般债务限额151089.22亿元，专项债务限额181685.08亿元。

截至2021年12月末，全国地方政府债务余额304700亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务137709亿元，专项债务166991亿元；政府债券303078亿元，非政府债券形式存量政府债务1622亿元。

截至2021年12月末，地方政府债券剩余平均年限7.8年，其中一般债券6.3年，专项债券9.0年；平均利率3.51%，其中一般债券3.51%，专项债券3.51%。

注:1.部分数据小数位按四舍五入取整。

2.年度执行中地方政府债务余额为地方统计数据。

3.地方政府债务余额与上月相比存在变化，主要是在经国务院批准下达的2021年新增地方政府债务限额内，地方相应发行了新增地方政府债券。

4.地方政府债券发行数据按照省级政府成功发行地方政府债券之日统计。

5.非政府债券形式存量政府债务有所减少，主要是部分地方通过筹集资金等方式偿还了对应的非政府债券形式存量政府债务。

存量隐性债务在全国率先“清零”

广东是怎么做到的？

王恺雯 云阿云智库•财政金融

长期以来，地方政府隐性债务因其底数不清、规模庞大、监管治理困难等特征，潜在的风险不言自明。

1月20日，广东省宣布如期实现存量隐性债务“清零”目标。地方政府隐性债务化解工作迎来重大突破。

去年，经国务院批准，北京、上海、广东成为首批开展全域无隐性债务试点的省市。从宣布启动试点，到宣布实现“清零”，广东只用了三个月。

除了此前财政部公布的6种化债方式，不少业内人士认为，被用于“偿还存量债务”的再融资债券，成为广东“清零”隐性债务的重要推手。2021年10月-12月，广东（含深圳）陆续发行了1121亿此类再融资债券。

国盛证券首席固收分析师杨业伟28日对观察者网表示，用再融资债券置换隐性债务，是处理存量隐性债务的方式之一，但会受到地方政府债务限额、隐债规模等条件约束，“像广东、北京这些财力本就比较强的省市，已经化债几年之后，隐债剩余相对有限，具有借助再融资债券清零的条件。”

2017年至今，中央层面多次提出要坚决遏制隐性债务增量；2018年开始，中央要求防范化解地方政府隐性债务风险。财政部上个月强调，防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务。

作为经济发达、财政情况良好的省份，广东率先完成“清零”任务，让全国范围全面消除隐性债务取得了阶段性成果，但广东的“清零”路径未必适合其他地区，对一些财政困难或债务压力大的地区来说，如何逐步化解隐性债务仍是亟需解决的棘手问题。

宣布试点仅3月，广东实现“清零”

广东是全国范围内率先开展全域无隐性债务试点工作的地区之一。

2021年10月9日，时任广东省省长马兴瑞在省政府常务会议上宣布，经国务院批准，广东省全域无隐性债务试点工作正式启动。

1月20日，广东省十三届人大五次会议开幕，广东省代省长王伟中作政府工作报告时表示实施新一轮预算管理制度改革，率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现存量隐性债务“清零”目标。

《广东省2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》也表示，去年广东在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务“清零”目标，建立健全长效监管机制。这意味着，广东省在宣布启动全域无隐性债务试点工作3个月后，成为全国首个存量隐性债务“清零”的省份。

广东省财政厅长戴运龙表示，隐性债务“清零”对树立正确政绩观、减轻基层政府负担、促进政府治理效能提升、助力营商环境优化，都具有重要的政治和经济意义。

所谓隐性债务，即地方政府在法定政府债务限额外，以任何形式违法违规或变相举借的债务。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、PPP项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

国家审计署网站2017年12月23日发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中，将地方政府违法违规举债的主要原因归纳为：

1、一些地方党政领导干部政绩观不正确；过度举债谋“政绩”，无序举债搞建设。2、项目实施责任不落实。3、一些金融机构推波助澜。4、违法违规融资行为问责不到位。

据财政部数据，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元。政府债务余额与GDP之比（负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。

与上述显性债务不同，地方政府隐性债务规模尚未有官方数据。国际货币基金组织（IMF）估算，2020年我国地方政府隐性债务规模达48.7万亿元，几乎是地方政府显性债务的两倍。

十三届全国人大二次会议期间，全国人大常委会预算工作委员会副主任朱明春表示，按照党中央的统一部署，去年（2018年）对地方政府隐性债务开展了摸底，全国的数据还在统计之中，其中有的数据，国务院有关部门还要进行甄别。

此前，一些地区曾在政府文件中披露过当地的隐性债务规模。

例如2018年6月发布的《黄南藏族自治州人民政府办公室关于化解政府隐性债务的通知》提到，“截至目前，我州隐性债务（银行贷款）规模达24.18亿元。”这远超2017年底当地显性债务6.72亿元，隐性债务占显性债务比重近360%。

同年8月合肥市审计局发布的公告披露，截至2017年末，合肥市级政府性债务余额1131.6亿元，其中纳入地方债管理系统的政府性债务656.22亿元，地方债管理系统以外的政府性债务475.38亿元（即“隐性债务”）。据此估算，合肥市级隐性债务规模是显性债务规模的72%左右。

再融资债券助力广东隐债“清零”

能够成为首批开展全域无隐性债务试点的省市，与广东自身的实力密不可分。

财政部副部长许宏才在去年12月表示，经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。

2021年，广东全省地区生产总值达12.4万亿元、同比增长8%。广东不仅成为国内唯一一个GDP超12万亿元的省份，也几乎无悬念地超过韩国、加拿大，GDP总量排名“全球第九”。

财政收入方面，广东省连续20多年位居各省之首。根据广东省财政厅数据，2021年全省一般公共预算收入约1.41万亿元，全省政府性基金收入约0.85万亿元。两项收入累计2.26万亿元，创历史新高。

广东也是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。

《广东省2020年省级财政决算》指出，2020年中央批准的广东省地方政府债务限额为17506.07亿元，2020年全省政府债务余额15317.5亿元，严格控制在政府债务限额以内。政府债务风险水平继续保持在最安全等级。

事实上，在广东省宣布开展全域无隐性债务试点工作前，深圳市在2021年5月发布的政府工作报告中就已经指出，2021年要“强化风险意识，积极防范重大风险挑战，率先实现政府隐性债务全部清零”。

在广州，截至2020年末，全市隐性债务累计化解率达95%，已有9个区实现隐性债务“清零”，提前超额完成化解任务。佛山市2021年政府工作报告指出，“政府隐性债务压减87.2%，政府债务率为安全的绿色等级。”

广东省尚未披露具体化解隐性债务的方式。根据2018年《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，财政部列举了六种债务化解的方式：

1、安排财政资金偿还；2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；3、利用项目结转资金、经营收入偿还；4、合规转化为企业经营性债务；5、通过借新还旧、展期等方式偿还；6、采取破产重整或清算方式化解。

同样是首批开展全域无隐性债务试点工作的上海，披露的化解隐性债务措施就包括安排财政“超收收入”还债。

去年12月20日发布的《关于提请审议<上海市2021年市级预算调整方案（草案）>的议案的说明》（以下简称《说明》）提到，拟将2021年市级收入预算调整为3525亿元，比2020年增长7%，比年初预算增收130亿元。

《说明》表示，按照党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务的决策部署，北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。“据此，本市加快化解地方政府债务，拟增加安排市级支出100亿元，用于偿还部分轨道交通建设项目银行贷款。”

除了财政部提供的六种化债方式，2021年10月-12月，广东、深圳陆续发行了1121亿再融资债券（其中广东1072亿、深圳48.2亿），用于“偿还存量债务”。

21世纪经济报道指出，再融资债券是地方政府债券的一种类型，此前主要用于“偿还到期地方政府债券本金”。但与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为“特殊再融资债券”，实际用途一般用于偿还隐性债务。

换言之，就是将隐性债务“显性化”。

中国地方政府债券信息公开平台显示，2021年12月15日，北京市发行额1721.12亿再融资专项债券（十四至十八期），募集资金均用于偿还存量债务。1月19日，北京市发行2022年再融资债券（一至七期）849.159亿元，募集资金同样是用于偿还存量债务。

2021年10月至今，上海市尚未发行再融资债券。

杨业伟对观察者网表示，用再融资债券置换隐性债务，是处理存量隐性债务的方式之一，但会受到几方面条件的约束。

“首先，每年地方政府显性债务都是有限额的，把隐性债务置换成再融资债务，就意味着显性债务增加了。因此发行再融资债务的地区，债务限额和余额之间要有足够的空间，但这个空间不是每个地方都有的。”

杨业伟表示，发达地区财政状况比较好，地方债务限额和余额之间的空间也比较大。

“第二，有些地区相对来说隐性债务规模不是很大，像广东、北京这些本来财力就比较强的省市，已经化债几年了，剩余隐债相对有限，具有借助再融资债清零的条件。但如果地区隐债规模存量还比较大，用这种方式实现隐债‘清零’就存在很大的难度。另外，地方通过再融资债置换隐债还需要中央财政审批。”

2020年底，北京、上海、广东三个省市债务限额和债务余额之差分别为4202.8亿元、2831.6亿元、2189.9亿元，位居全国前三。那么，如果发达地区当年的“差额”没用完，是否可以将这些额度“匀给”偿债压力相对紧张的地区呢？

“这是没有道理的。”杨业伟表示，“中央每年给各地分配债务限额的依据是当地的经济状况、财政状况和债务风险。不能因为一些地方财政状况好（债务限额减余额之差大），其他地方就能多举债。但中央可以在新增地方债务额度的时候，一定程度上向重债地区多倾斜一点。”

杨业伟认为，广东隐债“清零”，意味着当地化解存量隐债的工作告一段落，之后就要在融资方面更有效地将政府信用和企业信用隔离开来，加速城投向市场化转型。

风险较大的地区怎么办？

前几年地方政府隐性债务过快增长引起中央高度关注。2017年以来，中央层面多次强调，坚决遏制隐性债务增量。

2017年12月，财政部明确，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

2018年，中共中央、国务院下发给地方《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。此后，全国多地透露出了召开隐性债务统计培训工作，培训内容包括传达《地方政府隐性债务统计监测方案》，讲解《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等。

此后多地政府出台的隐债化解方案都要求，要确保在5-10年内将隐性债务化解完毕，外界就此解读，全国层面需在2028年前实现隐性债务清零。

近年来，随着各地政府积极化解隐性债务，地方政府隐性债务增量得到有效遏制。

去年12月，许宏才在新闻发布会上表示，总的来看，近年来隐性债务风险稳步缓释，风险总体可控。防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。

在京沪粤实施“全域无隐性债务试点”之前，另一场隐债化解试点已在一批财政压力较大、经济实力偏弱的地区展开。

此前有媒体披露，2019年化解隐性债务的实践中，监管部门推出建制县（区）隐性债务化解试点方案。具体而言，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。

财政部2021年8月曾对外公布，截至当年7月末，用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元。一些地方政府的公开文件中也披露了有关信息。

例如，宁夏2020年预算执行情况就提到，“成功争取永宁县建制县隐性债务风险化解全国试点，获得风险化解再融资债券55亿元，及时消除重大债务风险隐患。”

河南省《2021年省级第二次预算调整方案（草案）》提到，“财政部下达我省偿还建制县区试点存量债务的债务限额358亿元，已分配209.2亿元，本次分配剩余限额148.8亿元……”

杨业伟团队去年12月发文指出，2021年隐性债务显性化遵循“托底+清零”的逻辑推进。2020年以来财政部已经审批了两轮隐债置换额度，第一轮额度6128 亿元主要用于建制区县，且明显偏向于隐债负担重的区域，用于“托底”，这一额度已于2021年9月用完。重点向重债地区倾斜，例如最多的天津、重庆等地获得500亿元左右规模。

第二轮隐债置换额度则向广东、北京分配，目的是助力隐债的“清零”。目前（截至2021年12月底）这一部分置换规模已经接近3000亿元。

杨业伟团队认为，考虑到偏远且隐性债务负担重的区域，自身财力有限，按进度压降隐债规模对地方存在越来越大的压力，随着十年化债持续推进，隐性债务显性化可能成为后续化解的重要路径之一，但出于防范道德风险以及区域债务限额水平，这一过程无法一蹴而就，而是分年稳步推进。

云阿云智库认为，“全域无隐性债务试点”是为了加快隐性债务化解的进度，其中，发行再融资债置换隐性债务就是配套措施之一。“全域无隐性债务试点”属于“奖励先进”，“建制县区隐性债务化解试点”则属于“扶助后进”。

同时，伴随着新型再融资债的发行放量，通过新型再融资债进行隐性债务置换的范围也有不断扩容的趋势：一方面向更多的省（自治区/直辖市）扩容，另一方面或从建制县向建制县（区）乃至于更高的行政层级扩容。

值得一提的是，除了部分“家底”雄厚的省市率先启动试点外，陕西省汉中市、兴平市、榆林市定边县等地区也已成立隐性债务“清零”试点专班。

陕西省汉中市政府2021年12月27日发布关于成立隐性债务清零试点工作专班的通知，成为第一个开展隐债清零试点的地级市。目前汉中市政府网站已搜索不到有关文件。

在此之前，陕西省兴平市（县级市，由咸阳市代管）在12月23日发布成立兴平市隐性债务试点清零工作专班的通知。12月21日，陕西省榆林市定边县召开县政府常务会议，研究成立定边县政府隐性债务“清零”试点工作专班。

杨业伟表示：“部分经济实力相对较弱的地区，如果其隐性债务的规模不大，自己努力一下可能就把隐性债务给清了。”

云阿云智库预计，未来隐债“清零”试点范围还将进一步扩大，可能仍沿着两条主线扩大。第一种是类似广东、上海这种财力较强的地区，有足够的财力在短时间内化解隐性债务。另一种是隐性债务规模较小的地区，例如汉中市、榆林市定边县。

许宏才去年12月表示，财政部将支持上海、广东等地区分区分批统筹推进，依法依规全面清理存量隐性债务，确保按期完成试点任务。“我们会根据试点的进展情况，总结经验，再谋划后一步安排。”

陈经：地方政府的烂尾工程，有可能“起死回生”吗？

陈经 云阿云智库•财政金融

一．“空降县委书记”搞大事

2010年7月，江苏南通海安的干部潘志立，转任贵州独山县委书记，在当地主政8年。2019年3月，潘志立被有关部门调查，10月因受贿罪、滥用职权罪被立案查处。户籍人口仅37万的国家级贫困县独山，猛建了一堆收益不高甚至烂尾的项目，在潘志立下台时，负债高达400亿，引发了不小的关注。紧邻独山县的三都县负债约百亿，建设规模明显比独山要小。两个县都属于黔南布依族苗族自治州，在贵州南部，再往南是广西河池、桂林一带。

2015年5月至2017年12月，三都县主政的县委书记叫梁嘉庚，布依族，贵州本地干部。2018年1月，梁嘉庚接受组织审查，6月双开、批捕，11月开庭审理。2019年3月，黔东南州中级人民法院判处梁嘉庚有期徒刑10年，罚金100万，受贿财物上缴国库。

梁嘉庚犯的是受贿罪，检察院的指控是：在任独山县委副书记、县长及三都水族自治县县委书记期间，利用职务上的便利，在工程建设、资金拨付等方面为他人谋取利益，非法收受、索取他人财物，数额特别巨大。

潘志立的刑期没有公开报道，应该是重罪，不会比梁嘉庚轻。除受贿罪，潘志立还被起诉滥用职权。

所以，2011年8月到2015年5月，独山县委县政府搭班子的是两人，一外来，一本地。从江苏来的是“敢想敢干”的县委书记潘志立，本地培养的是县长梁嘉庚。两人的关系，应该是潘志立引入“先进经验”，梁嘉庚学习操作，并将之推广到了三都县。

潘志立到独山之前，是江苏海安（县级市，南通代管）经济开发区管委会主任、城东镇党委书记，一直在江苏工作，出生地就在海安。如果没有贵州省引入多位“空降县委书记”的事，潘志立应该和梁嘉庚一样，按本地干部的轨迹发展。

2010年到2011年，贵州分两批引进外省12名干部任县委书记，占全省88个县1/8还多。这种从外省大规模空降的做法，在全国都很罕见。这个操作是希望东部地区来的能员干吏，大动作搅活经济，让贵州取得突破性发展。引进的12人中，10人“有较丰富的工业经济、园区开发、招商引资领导工作经验”，2人“有较丰富的农业产业化领导工作经验”，主打显然是招商引资。12人分别来自江苏、山东、浙江、河北、重庆。

从经验来说，这是完全正常的操作，成功机会不小。例如笔者熟悉的江西南昌，也是经济相对落后，群众对发展不太满意，特别是2000年以前，感觉没找到发展方向。2001年，上海支援了副书记孟建柱到江西任省委书记，江苏无锡支援了市长吴新雄到南昌任市委书记。二人群众口碑不错，思路与操作确实不一样。南昌以红谷滩为代表的新区崛起，虽然在全国省会城市中算是常见操作，但确实让当地群众眼前一亮，信心倍增。

更神的例子是合肥，笔者也较为熟悉，2013年就在《大投资》文中卖力鼓吹，合肥要大发了。2006年孙金龙从团中央到合肥任市委书记，可以说开启了15年来世界上最成功的城市发展奇迹。近来有好事者将合肥政府形容成“赌”投资的风投高手，赌家电、赌面板、赌芯片，投一次大赚一次，刷了一波热度。从近来电动汽车市场的走势来看，合肥豪赌蔚来似乎又要成了。

至于外来县委书记的成功例子就更多了，只是远不如省会级城市影响大。但无论是县委书记还是市委书记，乃至省委书记，要取得突破性经济发展，无法避免而且理论上也正确的发展方法是：大投资。对此发展理论有疑问的，请去看《大投资》这个笔者重要代表作品。

通常来说，一个从富地空降穷地的干部，基本会有“加快经济发展”的任务。而这种地方，也不可能靠自然资源暴富，不然也不会穷了，需要干部去想办法招商引资。这种情况下，外来干部也会得到有力的支持。要么是财政支持，要么是放开手脚。什么都不给还让创造业绩，战争年代都说不过去。

可以想象，负有重任空降到县里的外来干部，在气魄上天然就会有些优势。一个是权力给够，全面负责的一把手，能拍板决定事情，“本土派”不拖后腿。二是投资体系要能搞起来，融资渠道打通，这年头要发展就得靠投资。

而外来干部的能力往往也体现在，上来几板斧，能不能震住场面，把投资搞起来。落后地区本来半死不活、有气无力地日常维持，新领导带来了新气象。干部忙起来、项目搞起来、气氛活跃起来，就是不错的开端。

二．固定资产投资超GDP

可以肯定，潘志立到独山以后，开头几年大力进取的操作是让人眼前一亮的。从上级领导到县里群众都能感觉到：独山动起来了。这是让人欣慰的，也是符合预期的，组织上期待这样的干部做出更大的成绩。2014年9月，潘志立被提拔为黔南州副州长，成为副厅级高配的县委书记，权威进一步提升。

连续四年，独山的固定资产投资增速都高达40%以上，从2010年的12.89亿，增长到2014年的59.62亿，增长362%。这么大力度的投资能够搞起来，没有干劲是折腾不起来的。因为基数低，必须高增长才能完成启动。

如果事情就这样了，哪怕后来独山的发展归于平庸，并不会出现后来的离奇局面。但是接下来几年，独山县的投资走向了疯狂，把事情推向了极端。

其实从2015年起，独山县的固定资产投资增长率已经降到20%平台了。但是由于基数高了上来，2018年固定资产投资高达134亿，而当年全县地区生产总值（GDP）才94.3亿。2019年事发，投资增速一下变成-19.5%。

2000年起中国经济忽然爆发成长，有一段时间，经济学家发现中国投资占GDP比例世界最高，投资增速还显著高于GDP增速。经济学家得出了一个“悖论”：这样下去，投资会超过GDP。这在贵州全省居然成为了现实：固定资产投资确实可以超过GDP。独山在2014年实现了这个奇迹，并在2018年将投资占GDP比例发展到142%。

这也是贵州的重要特征：固定资产投资超过GDP。2015年，贵州固定资产投资10676.7亿元，首次超过了GDP（10502.56亿元）。一般人如果对经济理论和数字不熟悉，看看也就算了。但是了解数字意义的人，会觉得太疯狂了，还有这种事？

一般认为，按支出法，投资是GDP的一部分。整体能大于部分？没人会去想。理论上来说，固定资产投资并不等于投资额，还有土地价值投入数值会大一些，所以固定资产投资大于GDP是可能的。它的可能性就相当于美国交易所搞出的负油价，理论上有可能，但人拒绝去想。

2016年，贵州固定资产投资12929亿元，比上年增长21.1%，GDP是11734亿。2017年，贵州固定资产投资1.55万亿元，比上年增长20.1%，GDP是13541亿。也许是数据越来越离奇，2018年贵州没有报告固定资产投资具体数值，只说比上年增长15.8%，GDP是14806亿。2019年，贵州固定资产投资仅增长1%，GDP是16769亿。

2019年全国固定资产投资551478亿元，而GDP是99万亿，占比55.7%。虽然这个比例在世界各国中绝对无敌高到天际，被持续诟病多年，但起码不是100%，看着还能理解，只是觉得投资过多。贵州连着多年超过100%，正常人没法想象。

独山的投资热潮，是在贵州固定资产投资高速增长的背景下的，并不是说就它增长高。从气氛来说，独山是在全省已经不低的增长水平之上，再往上搞多了一些，这么多年也并不是特别醒目。如果一个县突然独自搞出“投资额超过GDP”，必然引发关注。但是全省都超了，独山超得多一些，也就没那么奇怪了。

潘志立在操作过程中，大权独揽，决策随意，一堆项目硬是要上，相关新闻都介绍了。这并不奇怪，一些制度不够完善的单位这种事常见。独山县搞那么多项目，全县一共就30来万人，搞出烂尾并不奇怪，能成才是大怪事。在全国投资项目烂尾的事多得是，只是想不想找的问题。哪怕是省会城市，真要留意，多半能发现不少搞不下去的项目。真正离奇的是合肥，狂投猛赚，这是开挂了，没见过别地有这样的。

潘志立疯狂投资的操作，为什么能一直搞了多年，从前面的介绍可知，是可以解释的。搞出大事，主要还是“量变到质变”，搞太多了。加上独山发展条件不完备，投资失败，而原本又很穷，所以负债数百亿来搞，对比强烈才成了新闻。

潘志立在操作中受贿、滥用职权，和梁嘉庚一样，是个人品质问题，证据确凿、罪有应得、无可辩驳，也被法律严惩。但是他疯狂投资纷纷烂尾的事，并不能简单归因于个人冲动，而是有时代和地域背景。

说到这，似乎故事差不多了。也许不少读者看了会说，潘志立让独山负债400亿，是个人问题与时代背景造成的悲剧，可悲可叹；投资要量力而行，不要搞成独山这样烂尾欠大债；独山县就这样糟蹋了“纳税人”的钱，值得警醒；而贵州乃至其它省也有类似问题，需要总结经验教训。

如果是这样，也不用笔者去写文章分析了，财经记者就行了。其实，这并不是独山这400亿负债真正离奇之处。

三．系统负债创奇迹

独山县人口不过30多万，2018年GDP也就94亿，2013年GDP才42亿，在中国县里是偏小的。但是这么一个穷省的小县，居然能负债400亿，这是为何？

有人会说，是潘志立等人无法无天，疯狂作案。但这不是合理的解释。潘志立能量再大也只是县委书记，全县每年财政收入不到10亿，怎么搞得出400亿负债？潘志立来的江苏海安市，2019年GDP为1133亿，人口92万。要说海安有几百亿的债务，还能理解。独山县这条件，怎么借到的钱？

从社会常识来说，富地富人要借钱反而更容易。全世界借钱最容易的是美国政府，疫情一爆随手就是3万亿美元。穷人出去借钱，张口就不容易，也不敢借太多，借多了人立刻就怀疑了，要干啥？

有一种解释，是说潘志立从江苏来，借钱搞项目，滚动开发这一套比较熟。在独山搞得气势起来了，金融机构就昏了，以为土地财政这一套在这也行得通。再加上是政府背景，有些政策资金的意思，上级领导帮打招呼也正常，借钱真出了事也是系统的问题，放款机构个人不用太担责。这种解释还是有一定道理的，钱多半就是这么融来的。

就说独山这个水司楼，气势看上去还真可以，仅从建筑艺术本身来说，它不香么？现在这个局面，舆论就说它这不行那不行，没人来，赔大钱。但是当初规划实施的时候，谁就能断定它一定不行？而且，以后它就一定没有游客？

还真不一定，笔者认为独山发展旅游的条件其实已经起来了。据当地政府公报：

2019年，全县加大旅游基础设施建设，推进贵州独山古风博物院建设，一期乐殿和如意苑两个专馆对外开放，围绕净心谷景区、天洞景区、深河桥抗战遗址、古风博物院等景区景点资源和文化场所，全年接待旅游总人数1335.99万人次，同比增长26.2%。实现旅游总收入115.53亿元，同比增长38.3%。

抛去数字水分不提，独山旅游要做大，至少够级别的卖点是有不少了。旅游人次与收入的增长率应该还可以，起码不是一般人看了“负债400亿”新闻后认为的一地鸡毛状态。

不是光光的没啥事硬借，是有大项目，也没人能事先看准一定不行；不是民营公司或者私人借，而是政府平台借。全国金融机构那么多，要说都能躲开这种雷，不现实。都不借，还发展个啥？连政府平台都借不到钱，那民营企业怎么活？

再讲些大道理，中国不能歧视穷省穷县。富地就让借钱，穷地借钱就没有，不能这样。中央对金融机构还有扶持小微企业的要求，欠债还不上的机会虽然比大企业更高，也要求扶持。就说贵州，多借些钱，要跨跃大发展，大方向绝没有问题。只有说任务完成得好不好，没有不让借钱的道理。

独山未来会不会很惨？或者贵州未来会不会因为投资过多，遭受惨重打击？笔者断然看好贵州和独山的发展。这就有些绕，需要解释一下，是独山400亿负债事件真正离奇的地方。

首先这种事在国外是绝对没有的，没啥自然资源，忽然来了几百亿投资，绝对不可能，骗局都不可能搞这种。一般是说哪哪有矿，然后投资被骗。独山这么个地方，居然能负债400亿，建起来一堆带奇幻色彩的建筑。不管其它，这事本身就有天然的魅力。缺少投资的发展中国家，看到这事会无比羡慕。

再说所谓400亿负债，它到底算是个啥？是独山37万人，每人负责还10万么？

独山负债400亿，是个大而化之，缺少细节的说法。是不是400亿就扯不清，是说潘志立下台时，独山负债400亿。后来独山县政府口径是，2019年12月“政府性债务”139.52亿。可以猜想，某些债务是转到一些平台去了，算公司债务但又不破产赖债。

可以肯定，独山县欠的债，当地群众没有偿还义务。而且群众多半还获益了，收入增加、就业机会增加，并没有被坑害的强烈感觉。大兴土木的钱，也不是从群众那搜刮来的，要这样根本搞不起来。

2019年，独山县存款余额110亿，其中个人存款78亿。2011年居民储蓄存款23亿，几年下来居民存款是暴增了。2011年，独山农村居民纯收入仅4412元，在岗职工年平均工资30569元，但仅11447人。2019年，独山农村居民约17万人，人均可支配收入11759元，城镇居民18万人，人均可支配收入33164元。

居民的钱，不会投到这些烂尾大项目里去，政府平台不是搞P2P，不可能这样坑钱。居民们看到当地旧貌换新颜，自己收入增加，对发展的感受很直接。虽然也会骂贪腐，但不是那种“当官的害得我们这么穷”的说法。独山并不是一个大失败的故事，也有大发展。

那独山县政府欠的钱，是不是要用每年不到10亿的财政收入来还？2019年独山县财政收8.27亿，下跌12.6%。要是拿来还债，不管是400亿还是139亿，都完了，日子没法过了。那怎么办？

其实和居民一样，多半是不用还了。这也是一个离奇的事，是真就这样了。或者说不会被逼着还钱了，总会让日子过得下去。

潘志立被审判，县里留下大债，还有一堆干部被处理了。继任的干部们，不可能为这些债务负大责，最多就是事务性地处理。追债的如果找继任干部纠缠，不合规矩，不是办事的套路。就算告发，责任人已经坐牢了，和继任的干部无关。这种事，各地常见得很，有统一的办法。

其实所谓的债务，如果没人追，压力就不大了，甚至让人产生只是个数字的感觉。如果告诉你，让你借100亿，还没人追债，好不好？当然，潘志立等个人不能这么说，要负责。但是对“独山县政府”这个组织，以及各地很多政府，就是如此。可以对个人追债，把人追进牢里，但是没有逼迫政府还债这个说法。

资本主义的处理办法是破产，债就没了，地方政府破产的也有。但中国政府没有这种事，政府信誉不是开玩笑的。一个带有终极意味的处理办法，就是银行系统接手，肯定能搞定。不管什么债，追债的如果确实是吃大亏了，没有违规，完全有正当理由声索的，那银行系统就接过去，先让追债的能过下去。还有些债务，虽然本金没到期，但利息10%负担过重，银行系统就代为清偿，先把高息债平掉。然后就是银行和政府之间的事了。

政府欠银行的，这个事追债压力就没那么大了，按套路来。当然欠债那个数字在那，继续借钱会受影响，独山2019年投资下降19.5%。但不会追债为难继任干部。银行也不是说就亏了，账面上都是说得过去的，是正经的政府平台对银行的借款。平时利息不高应对不难。到期了，银行也是说要还的，但不用政府艰苦地找钱。就两边再签一个新债续一下，老债就平掉了，负债规模没有增加。

这个系统非常人性化，也考虑实际情况，并不是瞎胡弄的，是宝贵的实践经验。这么搞肯定已经超过上千次了，实践说明是行之有效的，就没有平不了的事。

有人说，这么搞下去，银行系统会完。那这就变成整个中国的事了，等于说中国经济会崩溃。也不是不能说，但是年头太长，说不太动了。美国人应该不指望了，自己直接来动手了。

这事也和“纳税人”关系不大。中国要大发展，靠纳税人的钱根本不够。就得靠银行系统，搞建设把资产做大，然后抵押资产能借更多钱。纳税人，不如说是赚钱的人，在这个发展套路中赚到钱，再交点税收，不能以为自己交的钱在里面多关键。纳税多，说明系统搞得不错，是好事。但纳税不是系统发展的关键，很多地方免税也无所谓。

笔者坚定地认为，要脱离一般的直觉理解，利用银行系统的负债能力，大力投资创造发展奇迹。

世界最大楼盘：贵阳花果园

笔者去过贵阳的花果园社区参观，非常震撼。百万人的现代化社区，五六年就起来了，直接就是世界级基建，就与独山的事同时期。这个贵阳市最大的棚户区改造项目，不是小打小闹，而是高标准统一规划。40多家单位一起进驻施工，打仗一样快速地从极落后的棚户区，变成了规划良好的很漂亮的CBD。所有人都获益，还把贵阳房价整体拉低了。这等于迅速直接地创造了价值数千亿的资产。

这种事，对贵州发展意义更大，一个花果园的收益够填好多个独山的坑，优质资产就这么厉害。这类事在全国各地都在上演，只不过贵州落后太多搞得最急，恨不得年年经济增长全国第一。

华为松山湖基地小镇

笔者还去过华为松山湖基地参观，也非常震撼。12个欧式小镇，造价100亿，145万平米。东莞来了华为，又跟来不少供应商。但这事没有普遍意义，是华为的主动选择。能搞这么大手笔的，全国也没几家公司。东莞松山湖离华为深圳坂田基地很近，优势太明显，别地没法争。地方上指望天上掉陷饼大公司来投资，机会极小。

但是大投资主动操作是可以的。从贵州，甚至从独山，可以感受到一种激情，全球都没有，只有中国才有的。虽然事情里面有疯狂的政府官员、融资监管不严的机构，但整个事情，它并不是一个悲剧，而是有内在的力量。中国还有多位大搞城建的落马官员，让整个城市面貌一新，也并不是简单的腐败案。

独山这么一个穷地方，忽然就起了一堆高大上的建筑。这种事想深了会明白，系统的力量有多强。一堆技术都白菜化了，市场经济效率还很高，还有银行系统组织大投资，很快速地就全有了。这个能力，真和科幻一样，20年前绝对想象不到，办个亚运都费劲。连独山都建了一堆东西，那有条件的地方会如何？其实大家都看到了。

独山事件中最值得说的是，要相信大投资的威力。人们不会怀疑独山那些建筑是假的，只是感叹没有人气。虽然这是个反面典型，人们会觉得离奇。值得说的正面典型很多，许多人身在其中、司空见惯、身家暴涨，最后结论是大家一起骂房价，涨太快了。

正面的不接受，那就看看这个“反面例子”吧。不管是独山还是贵州，大投资的方向是正确的。如果数年后，发现独山居然发展得还不错，请不要奇怪。马前卒的视频里也说了，投资多的独山县明显比投资少的三都县要强。不管投资是怎么来的，发展是硬的。

独山事件如果有教育意义，就是在大投资的框架下，要做得更聪明些。拉投资没有错，但是最好各方能更专业一些。独山县的操作太快太猛，参与的金融机构最好小心点，把发展的节奏控制一下。但是比起不发展，还是应该动起来，动起来没有错。

另一个教育意义，是不要看收入，看收入就没法搞了，死气沉沉灰心丧气了。许多中国人收入也没多高，但是资产可不少。贵州收入少、独山收入少，负债多，不知道多少年能还上。要这么想，穷地永远没有希望。

政府需要的是把资产搞出来，虽然收入不多，但是银行认可就行了。抵押给银行，继续搞更多资产。负债多就是资产多，欠钱越多越说明发展起来了。对于什么是有效资产，值多少钱，这就非常专业了，坑多机会也多。其实一些富人就是这样，每年收入是负的，不交税还领补助，各种资产就价值猛涨。

收入实在太难搞了，一个地方即使快速发展，产品要行销到全国，外地人流进来消费，这都不是一时半会的事。但是资产完全可以快速搞起来，只要不是离谱到集体失明，建出来的不会白费。

独山也不是白搞了，那些建筑再怎么也是资产，只是现在值多少钱得到的评价较低。现在独山县政府也在盘活资产，意思就是希望能值多些钱。如果水司楼等地人流起来了，立刻就活了，估值就上去了，根本不是政府税收还债那回事。不要看得太衰，以后真可能逆袭了。

中国政府投资建设组织能力实在太强，但短板是有日常资金流水的商业模式，搞出来不容易。这是民间力量的强项，所以出现了离奇的反差。东部有商业传统的地区，政府投资与民间商业双轮驱动，发展就厉害。中西部民间就慢一些，政府就显得太快了，负债显得过高。

例如路边停车收费，这是有日常流水的。停车半小时不要钱，多了就交个10元5元的。现在，这成了一个政府投资的风口，因为有眼见的稳定收入。地下停车场是分散的，路边停车场政府可以统一管理，就做成金融平台了。一个地区打包了10年20年的收费权，就可以发债几十亿，自动收费技术有科技公司搞定。就因为群众不多的一点日常消费，对一个地区意义就很大。群众消费起来，地区就容易发展。政府平台不是群众过日子，思维完全不同。

不要陷入“干部腐败、监管失效、金融乱套、体制问题”的常规叙事。中国正在大发展，而贵州又是速度最快的省份之一，是非常成功的故事。

笔者在2013年时，对于大投资的资金来源还有疑问。现在可以回答了，靠资产抵押负债。

中国各级政府能力越来越强，将以世界上不曾有过的伟大动力，通过规模宏大的快速投资、资产形成、负债能力增加的闭环，在越来越多地区实现跨越式发展。