联合国粮农组织全球外交详情报告

原创：李桂松等 云阿云智库•粮食战争课题组

来源：《粮食战争系列报告》

编者按：在联合国系统内，粮农组织与联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金共同构成了全球粮农治理的三大核心机构，形成了所谓的"罗马粮农三机构"。全文24000余字，由云阿云智库•粮食战争课题组原创出品。

课题组成员名单：李桂松 李国熙 李国琥 李嘉仪

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

作者：李国熙 | 北京云阿云智库平台全球治理研究中心主任

作者：李国琥 | 北京云阿云智库平台空天学院院长

作者：李嘉仪 | 北京云阿云智库平台中美关系学者

摘要与提纲

《联合国粮农组织全球外交详细报告》报告的主要内容如下：

一、联合国粮农组织的制度架构与职能定位：介绍粮农组织的历史沿革、制度架构和职能定位，使用文本和表格描述其治理结构、专业部门和区域网络。

二、粮农组织与主要发达经济体的合作外交：分析粮农组织与美国、欧盟、日本等发达经济体的合作历程、机制和重点领域，包括资金支持、政策协调和技术合作。

三、粮农组织与新兴市场及发展中国家的合作外交：探讨粮农组织与印度、巴西、哈萨克斯坦等新兴市场及非洲地区的合作模式、重点项目和成效。

四、粮农组织南南合作与三角合作机制：总结粮农组织南南合作的发展历程、主要模式、典型案例和运作机制，包括中国-粮农组织-肯尼亚等三角合作项目。

五、粮农组织与多边机构的伙伴关系网络：阐述粮农组织与联合国系统内机构、世界贸易组织、国际金融机构等多边伙伴的合作关系、协调机制和联合行动。

六、粮农组织在全球治理中的核心议题与挑战：分析粮农组织在粮食安全、气候变化、农业创新、渔业治理等全球议题上的立场、行动和挑战。

七、粮农组织全球外交的未来展望与战略方向：提出粮农组织面对未来全球趋势的战略方向、改革路径和中国在其中的角色与贡献。

联合国粮农组织全球外交详情报告

李桂松 李国熙 李国琥 李嘉仪

2025年11月11日星期二

一、联合国粮农组织的制度架构与职能定位

联合国粮食及农业组织（简称粮农组织）作为联合国系统中专门负责粮食和农业事务的专门机构，自1945年成立以来，一直在全球粮食安全治理中扮演着核心角色。粮农组织的诞生源于国际社会对第二次世界大战后全球粮食短缺问题的共同关切，其创始成员国希望通过创建一个政府间机构，协调各国努力，共同应对饥饿和营养不良问题。经过八十年的发展，粮农组织已成长为拥有194个成员国、2个准成员和1个成员组织（欧洲联盟）的大型国际组织，其使命是建设一个没有饥饿和营养不良的世界，以经济、社会和环境可持续方式促进提高所有人，特别是最贫困人口的生活水平。

（一）粮农组织的制度架构

粮农组织的制度架构主要包括三大治理层级：大会、理事会和秘书处。大会是粮农组织的最高权力机构，由所有成员国组成，每两年召开一次会议，负责确定组织政策、批准预算和审议重要事项。理事会是大会闭会期间的执行机构，由49个成员国组成，任期三年，负责监督组织的工作计划执行情况和财务预算使用情况。秘书处则由总干事领导，负责组织的日常运营和项目管理，现任总干事为屈冬玉博士。总部设在意大利罗马的粮农组织，还在全球设有区域、次区域和国家办公室，形成了一个覆盖广泛的网络化架构，确保其能够有效地响应各成员国的需求和区域特点。

（二）粮农组织的职能定位

粮农组织的职能定位体现在其四项主要职能上：

一是收集并传播知识，宣传与交流信息。作为一个知识型机构，粮农组织充当世界粮农领域的信息中心，搜集和传播世界粮农生产、贸易和技术信息，向成员国和社会提供信息宣传和服务。

二是向成员国提供农业政策支持和咨询服务，推动和支持开展全球各层面的政策对话。粮农组织向各成员国提供在农业政策和规划、科学研究和管理等方面的支持和服务；通过对话，促进各利益相关者达成共识，并促进政府、民间团体和私营部门之间建立伙伴关系。

三是向成员国提供技术援助和支持。粮农组织通过向成员国提供具体项目支持，帮助各国采用良好操作规范，推广先进技术，以帮助成员国尤其是发展中成员国提高农业技术水平。

四是为各国提供一个会议场所，推动支持各国制定实施规范性和标准性文书。作为一个中立的论坛，粮农组织通过召开会议，就重大的粮食和农业问题进行商讨，制定有关国际行为准则和法规，为成员国提供相关指导。

（三）粮农组织的战略目标

粮农组织的战略目标与联合国2030年可持续发展议程紧密相连，特别是与可持续发展目标2（零饥饿）密切相关。粮农组织在《2022-2031年战略框架》中明确了其三项全球目标：

一是消除饥饿、粮食不安全及营养不良，逐步确保建设一个所有人在任何时候都能获得充足、安全和富有营养的食物，满足其过上积极、健康生活的膳食需要和饮食偏好的世界；

二是通过增加粮食产量、加强农村发展及改善可持续生计，消除贫困，推动惠及所有人的经济和社会进步；

三是为了当代和子孙后代的利益，可持续管理和利用自然资源，包括土地、水、空气、气候和遗传资源。

（四）全球粮农治理三大机构

在联合国系统内，粮农组织与联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金共同构成了全球粮农治理的三大核心机构，形成了所谓的"罗马粮农三机构"。这三个机构既相互区别，又紧密联系，部分职能有所交叉。粮农组织主要进行国际粮农事务的磋商与政策对话，类似"政策研究室"；世界粮食计划署主要从事国际人道主义紧急粮食援助，类似"民政部门"；而国际农业发展基金则主要负责农业和减贫领域的项目投资，类似"农业开发银行"。三大机构各自独立又相互协作，共同应对全球粮食安全和农业发展挑战。

表：联合国粮农组织基本概况

粮农组织作为全球粮农治理的核心机构，其独特优势在于具有联合国属性和广泛代表性。与G20农业部长会议、金砖国家农业部长会议等其他农业合作机制相比，粮农组织拥有更广泛的国家参与（194个成员国）和更系统的性别代表性（女性比例达40%左右）。这使得粮农组织成为全球粮农治理结构中最具代表性的国际组织，能够为各国提供一个真正全球性的政策对话和技术合作平台。

在过去八十年中，粮农组织通过其专业知识和广泛网络，为全球农业发展作出了重要贡献。例如，成功根除牛瘟，帮助无数人重拾生计，再现希望；成立食品法典委员会，构筑国际标准体系，守护千家万户的餐桌安全；在2019年沙漠蝗肆虐东非时，迅速动员各方力量，筹措2.31亿美元应急资金，保全价值17亿美元的农作物，为4000多万民众守住粮食安全底线。这些成就充分体现了粮农组织在全球粮食安全治理中的不可替代作用。

二、粮农组织与主要发达经济体的合作外交

联合国粮农组织与主要发达经济体的合作是全球粮食安全治理体系的关键支柱。这些发达国家不仅是粮农组织资金贡献的主要来源，也是其政策理念和技术标准的重要输出者，对粮农组织的战略方向和工作重点有着深远影响。历史上，主要西方国家在粮农组织的创建和演进过程中发挥了主导作用，并通过资金支持、技术分享和政策协调等多种方式，与粮农组织形成了深度互嵌的合作关系。这种密切合作既反映了发达国家在全球粮农治理中的利益诉求，也体现了其通过多边渠道推进全球发展议程的外交策略。

（一）与美国的合作

美国作为二战后国际秩序的主要构建者，在粮农组织的创立过程中发挥了关键作用。战后初期，美国凭借其强大的农业生产和出口能力，通过"粮食援助"和"粮食用于和平"等项目，将粮食作为其对外政策的战略工具。美国与粮农组织的合作主要体现在三个方面：

一是制度构建，美国积极参与粮农组织的机构设置和运作体系设计，确保其符合美国的利益和价值观；

二是资金支持，美国是粮农组织预算的最大捐助国之一，通过会费缴纳和自愿捐资，对粮农组织的工作计划产生重要影响；

三是技术合作，美国凭借其在农业科技和食品加工等领域的领先优势，通过粮农组织平台向发展中国家推广其技术模式和管理经验。

美国与粮农组织的合作关系并非一成不变，而是随着国际格局和美国外交政策的调整而不断演变。冷战期间，美国主要通过粮农组织向发展中国家提供农业援助，以遏制共产主义影响力的扩张。后冷战时期，美国更加注重通过粮农组织推进农业市场化改革和私营部门发展。近年来，随着全球粮食安全挑战日益复杂化，美国与粮农组织的合作领域进一步扩展到气候变化适应、农业抗逆力建设、营养改善和粮食系统转型等多个维度。这种合作关系的演变反映了美国对粮农组织角色的认知变化——从一个单纯的技术援助机构转变为全球粮食安全治理的核心平台。

（二）与欧盟及其成员国的合作

欧盟及其成员国与粮农组织保持着历史悠久且全面多元的合作关系。欧盟是粮农组织唯一的成员组织，30多年来一直是粮农组织的亲密盟友和重要支持者。欧盟与粮农组织的合作主要通过三个渠道进行：

一是政策对话，欧盟及其27个成员国常驻代表与粮农组织总干事定期举行会晤，讨论全球粮食安全、机遇、挑战及合作重点；

二是战略协同，欧盟的发展合作政策与粮农组织的战略框架密切配合，共同推动可持续发展目标的实现；

三是项目合作，欧盟通过资金支持和技术援助，参与粮农组织在各地的农业发展和粮食安全项目。

在2022年7月粮农组织总干事屈冬玉与欧盟及其27个成员国常驻代表的会晤中，双方就多个重要议题进行了深入交流。欧盟大使亚历山德拉•瓦尔肯堡对屈冬玉总干事领导的粮农组织改革举措表示赞赏，特别是其在疫情期间保持组织正常运转、设立首席经济学家和首席科学家职位、制定气候变化战略和科学与创新战略、建立"同一个健康"四方合作机制以及设立畜牧业分委员会等一系列成就。这些改革举措被视为粮农组织全面落实其《2022-2031年战略框架》的优秀范例。

欧盟与粮农组织的合作重点随着全球挑战的变化而不断调整。当前，双方的合作主要集中在以下几个领域：

一是应对气候变化，通过制定和实施气候变化战略，帮助发展中国家提高农业适应能力；

二是推动科技创新，通过科学与创新战略，促进农业数字技术和创新解决方案的应用；

三是加强危机应对，通过"联合国秘书长全球危机应对小组"和"全球粮食安全联盟"等机制，共同应对乌克兰战争等危机对全球粮食安全的影响；

四是改善市场透明，通过农产品市场信息系统提高粮食市场透明度，指导政策应对。

欧盟成员国中，法国、德国和英国与粮农组织的合作尤为深入。法国是粮农组织"最为活跃的捐助者"之一，不仅在资金上大力支持，还在政策理念上深度参与粮农组织的议程设置。法国特别关注非洲地区的农业发展和粮食安全，通过与粮农组织的合作，在萨赫勒地区等地实施了一系列农业韧性建设项目。德国则通过严谨的合作机构和机制，与粮农组织在农业可持续发展、农村振兴和粮食损失浪费等领域开展务实合作。英国则在脱欧后加强了与粮农组织的双边合作，特别是在农业数据统计、粮食市场分析和早期预警系统等领域保持了密切的技术交流。

（三）与日本的合作

日本作为亚洲的发达经济体，与粮农组织的合作具有明显的区域特色和战略导向。日本与粮农组织的合作经历了明显的发展演变过程：从战后初期的受援国，到经济崛起后的合作伙伴，再到现在的战略捐助国。日本特别重视通过粮农组织这一多边平台，扩大其在全球特别是非洲地区的政治影响力。日本与粮农组织在非洲的合作尤为引人注目，通过"非洲农业发展与粮食安全东京国际会议"等机制，日本将自身的资金技术优势与粮农组织的地区网络和专业经验相结合，在非洲实施了一系列农业开发项目，既改善了当地粮食安全状况，也提升了日本的国际形象和软实力。

日本与粮农组织的合作领域十分广泛，除了传统的农业生产技术推广外，还包括渔业资源管理、森林可持续经营、粮食损失减少、农业价值链发展等多个维度。近年来，日本更加注重与粮农组织在农业创新和数字技术应用方面的合作，利用其在信息技术和精密制造领域的优势，推动非洲等地区农业的数字化和智能化转型。这种合作方向的调整反映了日本对国家比较优势和全球农业发展趋势的敏锐把握。

表：主要发达经济体与粮农组织的合作特点

（四）与加拿大和澳大利亚的合作

加拿大和澳大利亚作为重要的农产品出口国，与粮农组织的合作也有着各自的特点。加拿大与粮农组织的合作聚焦于三个重点领域：

一是促进性别平等，保障妇女和女童的权利，特别是在农村地区的土地权和使用权；

二是促进贸易公平和包容性经济发展，通过改善市场准入和贸易条件，帮助发展中国家小农融入全球价值链；

三是促进人道主义援助，通过粮食援助和生计恢复项目，帮助冲突和自然灾害影响地区恢复农业生产。

澳大利亚则凭借其在亚太地区的特殊地缘位置和农业优势，与粮农组织在以下领域开展了深入合作：

一是促进食品贸易与粮食安全，利用其农产品出口大国地位，推动建立更加开放和公平的全球农产品贸易体系；

二是控制病虫害和积极参与卫生防疫，利用其在动物疫病防治和生物安全管理的经验，帮助亚太国家提高动植物卫生水平；

三是参与世界战乱和落后地区的农业重建，通过粮农组织平台，参与阿富汗等战乱国家的农业恢复和重建工作。

发达经济体与粮农组织的合作并非总是一帆风顺，双方在优先领域设定、资源分配、管理模式等方面也存在不少分歧和争议。一些发达国家对粮农组织的官僚体制和运作效率时有批评，要求进行更深入的改革和重组。同时，随着新兴经济体的崛起和全球权力格局的变化，发达国家在粮农组织内的传统主导地位也面临挑战。然而，尽管存在这些摩擦和调整，发达经济体与粮农组织的基本合作框架仍然稳固，继续为全球粮食安全治理提供着重要的政策导向和物质基础。

总体而言，粮农组织与主要发达经济体的合作形成了一种相互依赖和相互借重的关系。发达经济体通过粮农组织这一多边平台，将其资金、技术和管理理念转化为全球公共产品，同时提升其国际影响力和软实力；粮农组织则依靠发达经济体的政治支持和财政贡献，维持其全球运作和实施各项计划项目的能力。这种合作关系构成了全球粮食安全治理体系的核心脉络，对粮农组织的战略方向和业务重点产生了深远影响。

三、粮农组织与新兴市场及发展中国家的合作外交

随着全球权力格局的深刻调整，新兴市场及发展中国家在联合国粮农组织中的政治影响力和议程设置能力显著提升。粮农组织敏锐地认识到这一趋势，不断调整其合作策略，加强与这些国家的战略伙伴关系，将之视为实现全球粮食安全目标的关键力量。与对发达国家的合作不同，粮农组织与新兴市场及发展中国家的合作更注重能力建设、技术转移和经验分享，旨在帮助这些国家提升农业生产效率、改善营养状况和增强小农户韧性。这种合作模式的转变不仅反映了全球地缘经济力量的变化，也体现了粮农组织为实现"不让任何人掉队"承诺而做出的战略调整。

（一）与印度的合作

印度作为世界第二人口大国和重要的农业生产国，一直是粮农组织在亚洲的重点合作对象。粮农组织与印度的合作涵盖了四个关键领域：

一是推动印度农业转型，通过引入先进技术和管理模式，帮助印度从传统农业向现代化农业转变；

二是助力印度粮食和农业政策改革，为印度政府的农业政策制定提供技术咨询和证据支持；

三是为印度农业发展提供技术支持，特别是在水资源管理、土壤保护和可持续集约化等领域；

四是提高印度民众的营养水平，通过学校供餐计划、营养教育等项目，应对印度面临的营养不良挑战。

印度与粮农组织的合作模式具有明显的知识导向和政策驱动特征。粮农组织充分利用其作为"知识银行"的优势，为印度提供全球范围内的最佳实践和先进技术，帮助印度应对农业生产率增长放缓、水资源短缺、土壤退化和小农贫困等挑战。与此同时，印度也逐渐从单纯的技术接受国转变为知识贡献国，开始通过粮农组织平台与其他发展中国家分享其在绿色革命、公共分配系统、牛奶合作社等方面的成功经验。这种角色转变体现了印度在粮农组织内部地位的提升，也丰富了南南合作的内涵与实践。

（二）与非洲地区的合作

非洲地区由于饥饿和营养不良问题最为严重，一直是粮农组织合作议程的优先关注区域。粮农组织在非洲的合作策略紧紧围绕着"帮助非洲实现粮食自给"这一核心目标，通过一系列区域和次区域项目，提升非洲国家的农业生产能力和粮食可及性。粮农组织在非洲的工作重点包括：提高农业生产率、改善农产品市场运作、增强小农户应对气候变化能力、推动农业价值链发展以及加强区域粮食安全治理等。

日本与粮农组织在非洲的合作尤为值得关注，它代表了新兴援助模式在非洲的实践。日本通过"非洲农业发展与粮食安全东京国际会议"等机制，将自身的技术优势与粮农组织的地区网络相结合，在非洲实施了一系列农业开发项目。这种三方合作模式既利用了日本的资金和技术，又发挥了粮农组织的协调和专业优势，同时还尊重了非洲国家的所有权和主导权，成为国际社会支持非洲农业发展的有效范例。日本与粮农组织在非洲的合作重点包括水稻生产技术推广、农业基础设施改善、农产品加工技术提升和农业人力资源开发等。

（三）与拉丁美洲及加勒比地区的合作

拉丁美洲及加勒比地区虽然整体上已成为全球重要的农产品出口区，但仍在不同程度上面临着饥饿、贫困和不平等问题。粮农组织在这一地区的合作策略具有明显的双重特点：一方面，帮助仍有粮食安全问题的国家提高农业生产和改善营养状况；另一方面，与已成为粮食净出口国的国家合作，分享其农业发展的成功经验，支持南南合作。粮农组织在拉丁美洲及加勒比地区的工作重点包括：推动家庭农业发展、促进农业生态转型、减少粮食损失和浪费、保护农业生物多样性和加强气候抗冲击能力等。

巴西作为拉丁美洲最大的经济体和重要的农业生产国，与粮农组织的合作尤为深入。巴西通过粮农组织平台，积极分享其在热带农业技术、学校供餐计划、家庭农业支持和零饥饿计划等方面的成功实践，成为南南合作的重要参与者。粮农组织则借助巴西的经验和技术，在非洲、拉丁美洲等其他地区推广类似的农业发展模式，形成了"南南合作三角模式"的典型案例。这种合作不仅提升了巴西在国际农业发展和粮食安全治理中的影响力，也丰富了粮农组织的技术工具箱，为其他发展中国家提供了更多可选择的农业发展路径。

（四）与哈萨克斯坦等中亚国家的合作

哈萨克斯坦作为中亚地区最重要的粮食生产国和出口国，与粮农组织的合作近年来不断深化。截至2025年3月，粮农组织在哈萨克斯坦的项目总数已达55个，涵盖了农业综合体和水资源管理等多个领域。在2025年3月5日哈萨克斯坦政府总理沃勒扎斯•别克帖诺夫与粮农组织助理总干事兼欧洲及中亚区域代表维奥雷尔•古图的会谈中，双方重点审议了在哈萨克斯坦-粮农组织伙伴关系框架下多个联合项目的实施进展。

哈萨克斯坦与粮农组织的合作重点反映了该国对农业现代化的迫切需求。别克帖诺夫总理在会谈中指出："哈萨克斯坦是中亚地区最重要的粮食及油料作物生产国和出口国，我们正积极推动农产品深加工，计划将高附加值产品的比例提升至70%。未来三年内，我们将在农业综合体领域实施600多个投资项目，总投资额预计达48亿美元。粮农组织是我们实现这些目标的重要战略伙伴。"这一表态清晰地表明了哈萨克斯坦希望通过与粮农组织的合作，实现从初级农产品生产向高附加值农业转型的战略意图。

水资源管理是粮农组织与哈萨克斯坦合作的另一个重要领域。双方正在推进水利基础设施的大规模现代化改造，包括新建20座水库、改造至少15座现有水库，并对3500多公里的灌溉渠道进行升级和数字化改造。此外，双方还就里海生态问题达成了共识，认为推动解决里海生态问题应成为长期国际合作的优先事项。这些合作领域的选择反映了粮农组织与成员国合作时的战略性和综合性特点——不仅关注农业生产率的提高，也重视自然资源的管理和可持续利用。

表：粮农组织与新兴市场及发展中国家合作的主要领域与模式

（五）合作模式的创新与演变

粮农组织与新兴市场及发展中国家的合作模式正在经历重要变革，从传统的援助-受援关系逐步向平等伙伴关系转变。这一转变主要体现在三个方面：

一是知识流向的变化，从单向的技术转移转向双向的经验交流和知识共创；

二是合作主体的多元化，从单纯的政府间合作扩展到包括科研机构、私营部门和民间组织在内的多方参与；

三是资源动员方式的创新，从主要依赖发达国家捐资发展到多方共融的融资模式，包括新兴市场国家自身的投入和南南合作基金等新型融资机制。

中国作为最大的发展中国家，与粮农组织的合作模式尤其具有代表性。中国从一个接受粮农组织技术援助的国家，逐步转变为粮农组织项目的重要捐助国和技术合作伙伴。中国通过粮农组织"南南合作"平台，向其他发展中国家分享其在农业发展、扶贫和营养改善等方面的经验，成为粮农组织南南合作的关键支柱。例如，中国通过联合国粮农组织南南合作平台支持在肯尼亚开展草地贪夜蛾综合防治和全球低碳茶项目，取得了良好效果。在2025年7月4日召开的中国-联合国粮农组织-肯尼亚南南合作项目三方会议上，中方表示将与粮农组织和肯尼亚紧密合作，推广中国技术、经验，帮助发展中国家提升农业生产能力，应对气候变化，促进减贫和乡村发展。

粮农组织与新兴市场及发展中国家的合作也面临不少挑战：

一是资源不足与需求巨大之间的矛盾，许多发展中国家的农业基础设施和技术水平仍然落后，需要大量投入；

二是政策环境和治理能力的制约，一些国家的农业政策不稳定，机构能力薄弱，影响了合作项目的可持续性；

三是气候变化和冲突危机的冲击，使许多已取得的成果面临得而复失的风险。面对这些挑战，粮农组织正在调整其合作策略，更加注重国内政策环境的改善、机构能力的建设和风险抵御能力的增强，以确保合作成果的可持续性和包容性。

总体而言，粮农组织与新兴市场及发展中国家的合作是全球粮食安全治理体系中不可或缺的一环。这些国家不仅是饥饿和贫困问题最为集中的地区，也是解决全球粮食安全问题的关键所在。通过与这些国家建立更加平等和务实的伙伴关系，粮农组织正在推动构建一个更加包容和有效的全球粮食安全治理网络，为实现"零饥饿"目标奠定坚实基础。

四、粮农组织南南合作与三角合作机制

南南合作与三角合作作为联合国粮农组织全球合作战略的重要组成部分，代表了国际发展合作模式的深刻变革。这种合作模式打破了传统的"北-南"援助关系，倡导发展中国家之间基于共同经验和相似挑战，在平等互利的基础上分享知识、技术和资源，共同应对粮食安全和农业发展挑战。粮农组织自1970年代开始推动南南合作，至今已发展成为拥有多元参与方、丰富合作形式和广泛地域覆盖的综合性合作框架，为全球粮食安全治理注入了新的活力和创新思维。

（一）南南合作的发展历程与战略演进

粮农组织的南南合作历程可大致分为三个发展阶段：试验探索期（1970-1990年代）、机制建立期（1990-2010年代）和战略拓展期（2010年代至今）。在试验探索期，南南合作主要以个别国家的试点项目为主，缺乏系统的政策支持和制度框架。1996年，粮农组织在世界粮食峰会正式将南南合作确定为其全球战略的一部分，标志着南南合作进入机制建立期。2010年以后，随着新兴经济体的群体性崛起和2030年可持续发展议程的通过，粮农组织的南南合作进入了战略拓展期，合作规模不断扩大，合作方式日益创新，形成了更加完善的战略框架和运营模式。

粮农组织对南南合作和三角合作的战略定位体现在其《2022-2031年战略框架》中，将其视为实现"四个更好"——更好生产、更好营养、更好环境和更好生活的重要途径。总干事屈冬玉在2025年"世界粮食日"暨粮农组织成立八十周年全球庆典的开幕致辞中强调："'四个更好'正是引领全球转型变革的必由之路，让后世子孙能够再无饥馑之忧。"这一表述清晰地揭示了南南合作在粮农组织整体战略中的核心地位。

中国在粮农组织南南合作网络中扮演着日益关键的角色。作为世界上最大的发展中国家和农业大国，中国拥有丰富的农业发展经验和实用的农业技术，这些对于其他发展中国家具有很高的参考价值和适应性。中国自1998年与粮农组织建立南南合作战略伙伴关系以来，已向全球数十个国家派遣了数以千计的农业专家和技术员，涉及粮食生产、畜牧业、渔业、园艺、农产品加工等多个领域。中国与粮农组织的合作已成为南南合作的典范案例，展示了发展中国家之间知识共享和技术转移的巨大潜力。

（二）南南合作的主要模式与实施机制

粮农组织的南南合作在实践中形成了多种行之有效的模式，主要包括：技术合作、政策对话、知识共享和能力建设。

技术合作是南南合作的最传统形式，主要通过派遣农业专家和技术人员，向受援国演示和推广适用的农业技术和模式。

政策对话则为发展中国家提供了交流政策制定经验和教训的平台，帮助各国根据自身国情设计更有效的农业和农村发展策略。

知识共享侧重于系统化地整理和传播成功的发展经验，使其能够被更广泛地借鉴和应用。

能力建设则着眼于长期发展，通过培训、研修和学位教育等形式，培养发展中国家的本土人才和机构能力。

粮农组织南南合作的实施机制具有明显的三方合作特征，即粮农组织作为协调者和技术支持方，发展中国家作为合作主体共同设计和实施项目。这种三方合作机制充分发挥了各方的比较优势：粮农组织提供全球网络、专业知识和项目管理经验；技术提供国（如中国、巴西、印度等）分享其经过实践检验的适用技术和政策经验；技术接受国则负责项目的本土化适应和具体实施。通过这种分工协作，南南合作能够在较低成本下实现较高效益，成为传统南北合作的有益补充。

中国-联合国粮农组织-肯尼亚南南合作项目是三角合作模式的典型案例。在2025年7月4日召开的项目三方会议上，中国农业农村部副部长江文胜、驻肯尼亚大使郭海燕，联合国粮农组织驻肯临时代表蒂波、肯主管农业发展的常务副部长罗诺等出席会议，共同探讨深化农业领域南南合作，推动粮食安全，应对气候变化，促进乡村发展。会议透露，中国通过联合国粮农组织南南合作平台支持在肯开展草地贪夜蛾综合防治和全球低碳茶项目，取得良好效果。三方表示将紧密合作，推广中国技术、经验，帮助发展中国家提升农业生产能力，应对气候变化，促进减贫和乡村发展。

（三）南南合作的重点领域与典型案例

粮农组织南南合作的领域十分广泛，覆盖了农业生产的各个方面，但其中最突出的重点领域包括：水稻生产技术、水产养殖、水利灌溉、农产品加工、农业机械化和农村发展等。这些领域的选择反映了发展中国家共同关注的优先事项，也是提供国具有明显比较优势的技术领域。例如，中国在水稻生产和小规模农业机械化方面拥有丰富经验，巴西在热带农业和农产品加工方面具有技术优势，印度在旱作农业和奶业合作社方面积累了成功实践，这些都为南南合作提供了坚实的技术基础。

草地贪夜蛾综合防治项目是近年来粮农组织南南合作的一个成功案例。草地贪夜蛾作为一种入侵性害虫，对非洲及亚洲许多国家的玉米生产造成了严重威胁。中国凭借其在害虫综合防治方面的经验，通过粮农组织南南合作平台，向肯尼亚等非洲国家提供了监测预警、生物防治和生态调控等一系列技术方案，有效帮助当地农民控制了这种害虫的危害，减少了产量损失。这种针对突发性农业威胁的快速响应和技术支持，充分展示了南南合作在解决具体农业生产问题上的实效性和灵活性。

全球低碳茶项目是另一个体现南南合作创新方向的案例。该项目由中国与粮农组织合作推动，旨在通过推广低碳茶叶生产和加工技术，减少茶园和茶叶加工过程中的温室气体排放，同时提高茶叶品质和农民收入。项目既应对了气候变化这一全球挑战，又关注了特色农产品价值链发展这一具体领域，体现了南南合作在整合环境目标与发展目标方面的创新探索。肯尼亚作为非洲重要的茶叶生产国，已从这一项目中受益，未来项目经验还将向其他茶叶生产国推广。

（四）南南合作的运作机制与支持体系

粮农组织为支持南南合作建立了一套相对完善的运作机制，其中包括：战略规划、国别规划、项目管理、监测评估和知识管理。战略规划确保南南合作与粮农组织的总体战略框架和成员国的国家发展计划保持一致；国别规划则根据具体国家的需求和优先事项，量身定制合作内容和方式；项目管理采用标准化流程，确保项目的有效实施和资源的合理使用；监测评估系统则跟踪项目进展，评估合作效果，为改进后续项目提供依据；知识管理系统则负责收集、整理和传播南南合作中产生的成功经验和教训，扩大其影响范围和使用价值。

粮农组织南南合作的资金支持体系具有多元化特点，包括粮农组织常规预算、特别专项基金、提供国和受援国的配套投入以及其他发展伙伴的补充资金。其中，中国通过设立中国-粮农组织南南合作信托基金，为相关项目提供了稳定的资金支持。这种多元化的资金结构既减轻了单一资金来源的不稳定性风险，也增强了合作伙伴的拥有感和责任感，有利于项目的可持续性。

值得注意的是，粮农组织的南南合作并不仅限于农业技术转移，还越来越注重与全球议程和区域倡议的协同增效。例如，南南合作项目经常与联合国气候变化框架公约、生物多样性公约等全球进程相联系，帮助发展中国家增强实施国家自主贡献和生物多样性保护行动计划的能力。同时，南南合作也与非洲联盟的《非洲农业综合发展计划》、东南亚国家联盟的《东盟一体化粮食安全框架》等区域倡议相衔接，在区域层面创造更有利的政策环境和合作氛围。

（五）南南合作的挑战与未来方向

尽管取得了显著进展，粮农组织的南南合作仍面临诸多挑战：一是资源规模与需求广度之间存在巨大差距，现有的南南合作项目远远无法满足发展中国家的实际需要；二是技术适应性和制度兼容性问题，即使是在发展中国家之间成功应用的技术和经验，也需要根据当地条件进行适当调整才能发挥效果；三是项目可持续性和规模扩张的挑战，许多试点项目在结束后难以维持或扩大影响；四是监测评估和影响衡量体系尚不完善，难以全面准确地评估南南合作的长期效果和影响。

面对这些挑战，粮农组织正在积极探索南南合作的创新路径和未来方向。一是更加注重数字技术在南南合作中的应用，利用移动互联网、远程传感和大数据分析等技术手段，提高技术转移的效率和覆盖面；二是加强私营部门和民间组织的参与，构建更加包容和多方的合作伙伴关系；三是推动南南合作与南北合作的更好结合，形成优势互补的协同效应；四是加强知识生成和证据构建，系统总结南南合作的成功经验和模式，为全球发展知识库贡献南方国家的智慧和方案。

总干事屈冬玉在粮农组织八十周年庆典上的讲话中指出："我们碗中的粒粒稻粟，皆浸透着小农户的汗水，但他们自己却几乎始终被排挤在社会发展的边缘。要让妇女、青年、土著人民和小农户成为镌刻时代丰碑的真正主角！"这一表述明确了粮农组织南南合作的未来方向——更加注重包容性和人民主体性，确保农业发展成果惠及所有群体，特别是那些传统上被边缘化的小农户、妇女和青年。

五、粮农组织与多边机构的伙伴关系网络

联合国粮农组织作为全球粮食安全治理体系的核心机构，其效能在很大程度上取决于它与其他多边机构建立的战略伙伴关系。这些关系构成了一个复杂而精密的合作网络，使粮农组织能够在全球、区域和国家各级协调资源和行动，应对日益复杂的粮食安全挑战。粮农组织的多边合作伙伴包括联合国系统内各机构、世界贸易组织等全球治理机构、国际金融机构、区域组织以及国际农业研究磋商组织等专业机构。这些合作关系既体现了粮农组织在联合国系统中的嵌入性，也反映了其作为专业机构对其他治理领域的渗透力。

（一）与联合国系统内机构的合作

粮农组织与联合国系统内机构的合作是其多边伙伴网络的基石。这种合作首先体现在罗马-基于与其他两个粮农机构——联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金的紧密关系上。这三个机构虽然各有特定的使命和专长，但通过战略协同和业务协作，共同构成了全球粮农治理的"铁三角"。粮农组织主要进行国际粮农事务的磋商与政策对话，世界粮食计划署主要从事国际人道主义紧急粮食援助，国际农业发展基金则主要负责农业和减贫领域的项目投资。三者职能互补，形成了从紧急救援到长期发展的完整干预链条。

根据前中国常驻联合国粮农机构代表牛盾的观察："联合国粮食及农业组织是各国特别是发展中国家积极参与国际粮农事务的重要平台，联合国粮食及农业组织对中国关注的南南合作和全球重要农业文化遗产等工作给予了充分肯定和大力支持。"这一表述揭示了粮农组织在联合国系统内作为农业政策协调中心和知识枢纽的角色定位。在实际工作中，粮农组织经常邀请世界粮食计划署和国际农业发展基金共同参与国别规划和支持国家粮食安全战略，确保三大机构的干预相互补充而非重复。

粮农组织与联合国纽约总部的联络机制是其联合国系统内合作的另一重要维度。粮农组织在纽约设有联络办公室，负责"制定和实施加强粮农组织与联合国系统合作的政策，利用我们的工作与其他联合国机构、基金和方案以及成员国工作之间的协同效应"。该办公室通过代表粮农组织参加工作和协调会议、与常驻联合国代表团联络以及与纽约地区相关机构建立伙伴关系，支持粮农组织总部就联合国系统的发展做出决策过程。

在危机应对方面，粮农组织积极参与"联合国秘书长全球危机应对小组"的工作，提供技术专长和中立知识，这对于指导政策和与各国合作以建设有韧性和可持续农业粮食体系至关重要。在乌克兰战争等全球危机期间，粮农组织通过与联合国全球危机应对小组的协作，向安理会通报粮食不安全对和平构成的威胁，强调了可持续和有韧性的农业粮食体系对全球稳定的重要意义。

（二）与世界贸易组织的合作

粮农组织与世界贸易组织的伙伴关系是连接农业贸易与粮食安全议程的重要桥梁。两组织于2023年12月在《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会期间签署的谅解备忘录，标志着双方合作进入了一个新阶段。该备忘录确定了17个共同关心的合作领域，包括支持世贸组织正在进行的农业改革谈判，实施世贸组织第十二届部长级会议通过的《渔业补贴协定》，以及在每年10月7日举办一年一度的世界棉花日庆祝活动等。

两组织的合作在渔业补贴谈判领域取得了尤为显著的成果。粮农组织的专业知识和数据为渔业补贴谈判提供了支持，同时两组织正通过世贸组织渔业资助机制，共同协助成员实施该协定。这种合作模式充分发挥了各自比较优势——世贸组织提供规则制定和贸易政策平台，粮农组织则提供科学证据和技术支持，共同推动可持续渔业治理目标的实现。

2025年9月，世贸组织秘书处与粮农组织在日内瓦举行了伙伴关系评估会议，旨在探讨两组织间合作所产生的影响。此次评估以2023年12月签署的谅解备忘录为基础，强调了双方在诸多领域取得的进展、成功案例及经验教训，同时明确了伙伴关系下一步的发展方向。世贸组织副总干事波冈在开幕致辞中表示："我对世贸组织与联合国粮农组织的伙伴关系感到由衷高兴。我们在渔业谈判中已证明了双方互补性的价值，并在农业和棉花领域进一步支持我们工作的潜力巨大。这一合作能为我们的成员带来切实、高质量的成果。"这一评价充分肯定了两组织合作的有效性和潜力。

粮农组织与世贸组织的合作还扩展到营养与贸易的交叉领域。2024年12月举行的世贸组织"贸易与营养"研讨会，探讨了全球贸易政策、粮食体系和营养成果之间的关键交汇点，其灵感源自粮农组织的旗舰报告《世界粮食安全和营养状况》。这种合作反映了两个组织对农业贸易与食品安全、营养改善之间复杂关系的深入理解，以及他们共同致力于通过政策协同实现更好营养目标的承诺。

（三）与国际金融机构的合作

粮农组织与国际金融机构的合作是其多边伙伴网络中不可或缺的一环。这种合作主要体现在与世界银行、国际货币基金组织、区域开发银行等机构的战略协作和联合融资上。通过结合粮农组织的技术专长和国际金融机构的财力资源，这种合作能够动员更大规模的投资，支持发展中国家的农业基础设施建设、价值链升级和气候抗冲击能力的增强。

"手拉手"倡议是展示粮农组织与国际金融机构合作模式的典型案例。该倡议作为粮农组织的旗舰项目，是一个"基于证据、国家拥有和主导的倡议，旨在加速农业粮食系统转型"。它通过精准识别最需要帮助的国家和地区，匹配相应的投资和技术支持，推动有针对性的干预措施。在这一过程中，粮农组织与国际金融机构合作，为"手拉手"倡议所确定的关键领域和项目提供融资支持，放大倡议的影响力和覆盖范围。

粮农组织还与国际金融机构在数据统计和市场透明度方面保持密切合作。其中最突出的是参与"农产品市场信息系统"的运作。这一系统是由二十国集团设立并设在粮农组织的市场透明度机制，旨在提高粮食市场透明度和加强粮食安全政策应对。在乌克兰战争等危机期间，这一系统为监测全球粮食市场波动和指导政策应对发挥了关键作用，展示了技术合作与金融治理的协同效应。

（四）与区域组织的合作

粮农组织与区域组织的合作是其多边伙伴网络中的关键层面，确保了全球政策与区域实际的有机结合。粮农组织与非洲联盟、东南亚国家联盟、拉丁美洲和加勒比国家共同体等区域组织都建立了战略对话和业务协作机制。这些合作使粮农组织能够更好地理解区域特点，响应区域优先事项，同时支持区域组织在其一体化框架内加强农业合作和粮食安全治理。

粮农组织与欧盟的合作尤其体现了区域组织合作的深度和广度。欧盟是粮农组织唯一的成员组织，30多年来一直是粮农组织的亲密盟友。在2022年7月粮农组织总干事屈冬玉与欧盟及其27个成员国常驻代表的会晤中，双方就全球粮食安全、机遇、挑战、粮农组织的角色以及欧盟各优先事项进行了深入讨论。欧盟大使在会晤中表示："欧盟过去、现在和将来都是粮农组织的亲密盟友。"她特别赞赏总干事在联合国安理会中呼吁各方关注粮食不安全对和平构成的威胁，且在过去数年中多次向安理会作通报，强调可持续和有韧性的农业粮食体系对全球稳定意义重大。

这种高层政治对话为粮农组织与欧盟的操作性合作提供了坚实基础。双方在气候变化应对、科技创新、危机响应和市场透明等多个领域开展了具体合作，共同推动可持续农业粮食系统转型。总干事屈冬玉在会晤中承诺将致力于与欧盟及其27个成员国密切合作，这表明与欧盟的伙伴关系将在粮农组织的多边合作网络中继续扮演核心角色。

（五）与标准制定机构和专业组织的合作

粮农组织与各类标准制定机构和专业组织的合作构成了其多边伙伴网络中的专业支撑层面。其中与食品法典委员会的合作尤为突出。食品法典委员会是由粮农组织和世界卫生组织共同创建的政府间机构，负责制定国际食品标准、指南和行为规范，旨在保护消费者健康并确保公平的食品贸易。粮农组织为食品法典委员会提供秘书处服务和实质性支持，使国际食品安全标准制定工作与农业发展和粮食安全议程紧密相连。

粮农组织还与世界动物卫生组织、国际植物保护公约等标准制定组织保持密切合作，共同应对动植物卫生和检疫问题，防止病虫害跨境传播，促进安全农业贸易。这些合作在实施世贸组织《卫生与植物卫生措施实施协议》和《技术性贸易壁垒协定》方面发挥了重要作用，帮助发展中国家提高其食品安全和动植物卫生能力，并促进安全贸易。

此外，粮农组织与国际农业研究磋商组织的合作也值得关注。国际农业研究磋商组织承担着"世界农科院"的角色，虽然其本身不具备联合国属性，但通过与粮农组织的战略伙伴关系，将其科学研究成果与粮农组织的政策咨询和技术推广能力相结合，加速农业科技创新和应用。这种合作对于推动农业科技进步、应对气候变化和实现可持续发展目标具有重要意义。

表：粮农组织与多边机构合作的主要领域与机制

（六）多边合作的挑战与创新

尽管粮农组织建立了广泛的多边伙伴关系网络，但这一网络的有效运作仍面临不少挑战：一是协调机制的复杂性，随着合作伙伴数量的增加，协调不同机构的议程、程序和期望变得越来越困难；二是资源竞争与重复建设，各机构在有限的发展援助资源上存在竞争关系，同时在某些领域又可能出现工作重叠；三是问责分散与评估困难，当多个机构共同参与一个项目时，责任界限往往变得模糊，影响评估也更具挑战性。

为应对这些挑战，粮农组织正在推动多边合作的创新模式：一是发展更加灵活的合作机制，如基于具体议题或项目的"联盟型"合作，避免过于僵化的结构性安排；二是加强数据共享和分析协同，通过共同的数据平台和评估框架，提高合作的一致性和效率；三是推动联合筹资和结果导向的融资模式，将资源动员与合作成效更紧密地联系起来；四是探索数字技术在多边合作中的应用，利用区块链、人工智能等新技术提高合作透明度和响应速度。

六、粮农组织在全球治理中的核心议题与挑战

联合国粮农组织在参与全球粮食安全治理过程中，面临着一系列复杂交织的核心议题与严峻挑战。这些议题既反映了全球农业粮食系统的深层矛盾，也揭示了粮农组织作为专业机构在应对系统性风险时的结构性困境。理解这些议题与挑战，对于把脉粮农组织的战略走向和改革需求具有重要意义。从粮食安全到气候变化，从农业创新到渔业治理，粮农组织需要在多重目标之间寻求平衡，在有限资源下实现最大影响。

（一）粮食安全与营养改善

确保全球粮食安全和改善营养状况是粮农组织的核心使命，也是其存在的根本理由。经过数十年的努力，全球在减少饥饿方面取得了显著进展——自1945年以来，全球饥饿人口占比已从原先的80%大幅降至2024年的8%。然而，这一成就背后仍隐藏着严峻挑战：全球尚有亿万民众挣扎在饥饿线上，且近年来受气候变化、冲突危机和全球经济波动的影响，全球饥饿人口数量出现反弹上升趋势。

当今全球饥饿问题的本质特征——不是粮食总量不足，而是分配不均和获取障碍。因此，粮农组织的工作重点从单纯提高农业生产率，转向构建更加包容、有韧性和可持续的农业粮食系统，确保所有人都能随时获得充足、安全和富有营养的食物。

营养改善作为粮食安全的重要维度，近年来受到粮农组织的特别关注。随着全球营养转型，许多发展中国家正面临营养不良的三重负担——营养不足、微量营养素缺乏和超重肥胖同时存在。为应对这一挑战，粮农组织通过食品法典委员会推动食品安全标准制定，通过政策咨询支持各国实施营养敏感型农业计划，并通过教育宣传促进健康膳食选择。在2024年12月与世贸组织共同举办的"贸易与营养"研讨会上，粮农组织进一步探讨了全球贸易政策、粮食体系和营养成果之间的关键交汇点，体现了其对食物环境与营养问题关联性的深入理解。

（二）气候变化与农业可持续发展

气候变化对农业粮食系统构成了生存性威胁，同时也成为粮农组织工作议程中的优先事项。极端天气事件的频发、气温上升对作物生长周期的影响、降水模式变化对水资源可及性的冲击，都在不同程度上危及全球粮食安全。粮农组织估计，气候变化可能导致全球粮食产量到2050年下降10-20%，而全球人口将增长至近100亿，这一供需矛盾将给全球粮食系统带来巨大压力。

面对这一挑战，粮农组织制定了气候变化战略，旨在通过三个路径支持成员国应对气候挑战：一是适应，帮助农业粮食系统增强对气候变化影响的抵御能力；二是减缓，减少农业部门的温室气体排放并增强碳汇功能；三是融资，动员气候资金支持农业部门的气候行动。这一战略在2022-2031年战略框架中占有突出位置，并在2022年7月与欧盟及其成员国的会谈中得到重点讨论。

粮农组织积极参与联合国气候变化框架公约的缔约方会议，在COP28等国际气候进程中倡导农业议题的重要性。在2023年12月的COP28会议上，粮农组织与世贸组织签署了框架谅解备忘录，确定了17个共同关心的合作领域，其中包括气候和贸易倡议方面的合作。这种合作反映了粮农组织对气候变化跨领域特性的认识——只有通过部门间的政策协同，才能有效应对气候挑战。

农业可持续发展作为应对气候变化的关键路径，受到粮农组织的高度重视。通过推广气候智能型农业、农业生态学和可持续土地管理等实践，粮农组织帮助成员国在提高农业生产率的同时，减少对环境的影响，增强生态系统的韧性。在全球低碳茶等项目中的经验表明，可持续发展路径能够实现经济收益与环境改善的双赢，为农业粮食系统转型提供了可复制的模式。

（三）农业科技创新与数字转型

农业科技创新一直被粮农组织视为提高农业生产率、应对粮食安全挑战的关键驱动力。从绿色革命时期的作物品种改良，到今天的数字农业技术应用，粮农组织始终站在农业科技推广的前沿。近年来，粮农组织制定了科学与创新战略，设立首席科学家职位，系统性推进农业科技创新在国际政策和国别实践中的主流化。

数字农业转型成为粮农组织在科技创新领域的重点关注方向。通过推广遥感技术、移动应用、大数据分析和区块链等数字工具，粮农组织帮助成员国提高农业生产的精准度和效率，改善市场连接，增强决策支持。在哈萨克斯坦等国的合作项目中，灌溉渠道的数字化改造被列为优先干预领域，体现了数字技术在资源管理中日益重要的作用。

粮农组织也意识到科技创新面临的包容性挑战——小农户、妇女和青年往往在获取和创新技术方面处于不利地位。为此，粮农组织在推动科技创新时特别注重包容性设计和能力建设，确保技术解决方案能够满足边缘群体的需求，并且他们有能力使用这些技术。

粮农组织在全球重要农业文化遗产系统方面的的工作，体现了其对传统知识与现代创新协同作用的独特理解。通过认定和保护全球重要农业文化遗产系统，粮农组织帮助保存了土著人民和小农户在长期适应环境中积累的宝贵知识，这些知识为开发适应特定生态条件的创新解决方案提供了灵感。截至2025年，粮农组织已认定70多个全球重要农业文化遗产系统，这些系统不仅展示了农业生物多样性的丰富性，也证明了传统实践在可持续发展中的当代价值。

（四）渔业资源治理与可持续利用

渔业资源治理是粮农组织全球工作中专业性强且规范程度高的领域。作为《关于预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的港口国措施协定》的保管机构，粮农组织在推动全球渔业治理方面发挥着核心作用。该协定是全球第一个专门针对非法、不报告、不管制捕鱼的具有法律约束力的国际文书，通过限制从事非法捕捞的船只使用港口和着陆渔获物，切断其市场通道，从而遏制非法捕捞活动。

中国作为新兴的渔业大国，于2025年4月以缔约方身份首次参加粮农组织《港口国措施协定》第五次缔约方大会。由农业农村部、外交部、上海海洋大学等单位代表组成的中国代表团出席会议，介绍了中国打击非法捕捞的立场和举措以及推动《协定》有效实施所做准备工作情况。会上，粮农组织《协定》秘书处和各国对中国加入《协定》高度评价，指出中方加入《协定》为全球携手养护海洋资源、推动渔业可持续发展注入强大动能。中国的参与体现了其对国际渔业治理的承诺，也增强了《协定》的普遍性和有效性。

粮农组织与世贸组织在渔业补贴方面的合作代表了国际组织协同应对全球挑战的典范。粮农组织的专业知识和数据为渔业补贴谈判提供了支持，同时两组织正通过世贸组织渔业资助机制，共同协助成员实施《渔业补贴协定》。这种合作充分发挥了各自优势——世贸组织提供规则制定和执行机制，粮农组织则提供科学依据和技术支持，共同推动可持续渔业目标的实现。

除了打击非法捕捞外，粮农组织还通过推广水产养殖、负责任捕捞实践和生态系统方法，促进渔业资源的可持续利用。在这些工作中，粮农组织特别关注小规模渔民的权益和生计，通过改善市场准入、加强价值链和增强社会组织，帮助小规模渔民在资源保护中发挥更大作用，同时从可持续利用中获得更大收益。

（五）危机应对与韧性建设

面对日益频繁的冲击和压力，危机应对和韧性建设已成为粮农组织工作的常态化组成部分。这些冲击包括武装冲突、自然灾害、病虫害爆发和经济动荡等，它们对农业粮食系统造成严重破坏，导致粮食不安全状况急剧恶化。粮农组织在危机应对中扮演着双重角色：一方面提供紧急农业援助，保护危机中农村人民的生计；另一方面支持恢复和重建，帮助受灾地区和群体构建更具韧性的农业粮食系统。

沙漠蝗虫应对是粮农组织危机应对能力的典型案例。2019年，沙漠蝗肆虐东非，粮农组织迅速动员各方力量，筹措2.31亿美元应急资金，不仅保全价值17亿美元的农作物，更为4000多万民众守住粮食安全底线，成功阻断多重危机交织恶化。

草地贪夜蛾综合防治是粮农组织在危机预防方面的另一个典型案例。这种入侵性害虫对非洲和亚洲的玉米生产造成了严重威胁。通过中国-联合国粮农组织-肯尼亚南南合作项目，粮农组织支持在肯尼亚开展草地贪夜蛾综合防治，推广监测预警、生物防治和生态调控等一系列技术方案，有效帮助当地农民控制了这种害虫的危害。这种基于南南合作的三方模式，为应对跨境农业威胁提供了新的合作范式。

粮农组织在危机应对中越来越注重与人道主义机构的协调，特别是与世界粮食计划署的合作。两个机构通过联合需求评估、互补型项目设计和资源共享，确保在危机情境中同时满足紧急粮食援助和农业生产恢复的需求，避免形成援助依赖，加速从救济向发展的过渡。这种合作体现了粮农组织对危机应对与长期发展密切联系的认识，也反映了其作为农业发展机构在人道主义行动中的独特价值。

（六）资源动员与治理效能

粮农组织在全球治理中的影响力在很大程度上取决于其资源动员能力和治理效能。作为一个主要依靠成员国捐款运作的国际组织，粮农组织始终面临着资金需求与资源供给之间的差距。随着全球挑战的复杂化和工作范围的扩展，这一差距在某些领域甚至还在扩大。为此，粮农组织积极拓展多元化的资源渠道，包括传统捐助国、新兴经济体、私营部门、国际金融机构和基金会等，试图通过伙伴关系融资弥补资金缺口。

治理效能是粮农组织面临的另一重大挑战。作为拥有194个成员国的政府间组织，粮农组织需要在尊重成员国主权和保持组织独立性之间找到平衡，在应对紧急危机和推动长期转型之间分配资源，在坚持专业理性和响应政治优先之间做出抉择。这些矛盾与分歧在粮农组织的日常运作和战略决策中随处可见，考验着领导层的管理智慧和改革勇气。

七、粮农组织全球外交的未来展望与战略方向

联合国粮农组织在成立八十周年的历史节点上，正处于深刻转型与战略重构的关键时期。全球粮食安全形势的复杂变化、多边主义面临的严峻挑战、农业科技的迅猛发展，以及全球权力格局的深度调整，都在不同程度上重塑着粮农组织的外部环境和内部运作。面对这些变革力量，粮农组织必须审时度势，明确未来发展方向，调整全球外交策略，增强在快速变化世界中的应对能力和领导作用。基于对其历史轨迹、当前挑战和未来趋势的分析，可以勾勒出粮农组织全球外交的战略走向和改革路径。

（一）全球趋势与粮农组织的战略定位

未来几十年，一系列全球大趋势将深刻影响农业粮食系统和粮农组织的工作背景。人口结构变化将继续推动全球粮食需求增长，同时城市化进程将改变饮食模式和食物价值链；气候变化将加剧农业生产的不可预测性，增加极端天气事件的发生频率和强度；技术进步特别是数字技术和生物技术的发展，将为解决传统农业问题提供新工具；地缘政治演变将改变全球粮食贸易格局和国际合作动态。

面对这些趋势，粮农组织正在重新审视其战略定位，力求在继承传统优势的同时，开拓新的工作领域和方法。总干事屈冬玉在八十周年庆典讲话中提出的"四个更好"框架——更好生产、更好营养、更好环境和更好生活，为粮农组织的未来战略定位提供了明确指引。这一框架强调整体协同的方略与多路并进的智慧，不让任何人掉队，体现了粮农组织对农业粮食系统复杂性的深刻理解，以及对其转型路径的全面把握。

在联合国系统中，粮农组织将继续巩固其作为全球粮食安全治理主导机构的地位，同时加强与其它相关机构的协同合作。前中国常驻联合国粮农机构代表牛盾指出："三大国际粮农机构是全球粮农治理结构中的唯一具有联合国属性的合作平台"，是"联合国框架下仅有的三个参与全球粮农治理的专门机构，其多边平台的地位和作用十分重要"。这一独特优势为粮农组织在未来的联合国发展系统中发挥更大作用提供了制度基础。

（二）科技创新与数字转型的战略优先

科技创新将成为粮农组织未来战略的核心驱动力。粮农组织已经通过设立首席科学家职位和制定科学与创新战略，为系统性推进科技创新奠定了基础。未来，粮农组织将在以下方面深化创新议程：

一是加强农业科学研究，特别是在气候韧性作物、可持续土壤管理、水资源高效利用等关键领域；二是推广数字农业技术，帮助小农户通过移动平台、遥感监测和数据分析提高决策质量和市场接入；三是探索前沿技术应用，包括基因编辑、纳米技术和农业机器人等新兴领域在发展中国家农业中的潜在价值。

数字转型将成为粮农组织创新议程的重中之重。粮农组织在推动科技创新时将更加注重包容性和适应性，确保技术创新不会边缘化小农户和弱势群体，而是成为增强其能力的工具。为此，粮农组织将加强国家农业创新系统的建设，帮助成员国培育本土研发能力，确保技术解决方案符合当地需求和条件。农民驱动的创新和参与式技术开发将在粮农组织的创新策略中占据更加突出的位置，实现传统知识与现代科学的对话与融合。

（三）粮食系统转型与可持续发展

粮食系统转型将成为粮农组织未来工作的中心议题。面对饥饿反弹、营养不良三重负担、环境影响加剧等多重挑战，粮农组织认识到零星的、渐进的改进已不足以实现可持续发展目标，需要推动农业粮食系统的根本性转型。这种转型涉及生产、加工、流通、消费和处置的全链条，需要技术、政策、市场和行为的协同变革，其复杂性和规模都是空前的。

粮农组织在推动粮食系统转型时将重点关注四个维度：一是可持续集约化，在提高生产效率的同时减少对环境的影响；二是营养敏感性，使粮食系统能够提供安全、健康、营养的食物；三是包容性，确保小农户、妇女、青年和土著人民能够参与并受益于粮食系统；四是韧性，增强粮食系统应对冲击和压力的能力。这四个维度与"四个更好"框架高度一致，将成为粮农组织未来战略的核心组成部分。

"手拉手"倡议等旗舰项目将继续在粮农组织的转型议程中扮演重要角色。这些倡议通过精准识别最需要帮助的国家和地区，匹配相应的投资和技术支持，推动有针对性的干预措施。未来，粮农组织将进一步加强这些倡议的证据基础和影响导向，通过严格的数据分析和结果监测，确保干预措施基于最佳可得证据，并产生可衡量的影响。

粮农组织也将更加注重与全球环境议程的协同，特别是气候变化、生物多样性保护和土地退化防治。通过与联合国气候变化框架公约、生物多样性公约和防治荒漠化公约的深度合作，粮农组织将帮助成员国实施其国家自主贡献、生物多样性保护行动计划和土地退化零增长目标，确保农业在解决环境挑战中成为解决方案的一部分而非问题来源。

（四）伙伴关系模式与治理架构创新

伙伴关系模式和治理架构的创新将是粮农组织适应未来挑战的关键所在。随着全球挑战的复杂化和资源的稀缺性，没有任何组织能够单独解决粮食安全问题，合作成为必然选择。粮农组织将进一步完善其伙伴关系战略，构建更加包容、灵活和有效的合作网络。

在未来伙伴关系建设中，粮农组织将特别注重以下几个方面：一是深化与私营部门的合作，利用企业的创新能力和市场渠道加速农业转型；二是加强南南合作和三角合作，促进发展中国家之间的经验共享和技术转移；三是拓展与国际金融机构的合作，动员更大规模的农业投资；四是创新与民间社会和生产者组织的合作模式，确保基层视角和需求被充分听取和响应。

治理架构创新对于提高粮农组织的效能和合法性同样重要。粮农组织将继续推进其管理改革，简化行政流程，下沉决策权力，增强国家办公室的权能和资源。同时，粮农组织将加强其知识领导力，通过高质量的数据收集、科学分析和政策建议，巩固其作为全球粮食和农业领域权威机构的地位。

粮农组织也将在全球粮食安全治理中发挥更加积极的协调角色，减少国际社会的重复努力和空白领域。通过加强与国际农业发展基金和世界粮食计划署的协同，以及与其他国际组织和倡议的协作，粮农组织将努力构建一个更加协调一致的全球粮食安全治理架构，提高整个国际社会的集体行动效能。

（五）中国在粮农组织全球外交中的角色与贡献

中国作为粮农组织的创始成员国和日益重要的合作伙伴，在粮农组织的未来全球外交中将继续扮演多重角色——既是重要捐资国和技术提供方，又是南南合作的坚定支持者，还是全球粮农治理的积极参与者。中国与粮农组织的合作已成为南南合作的典范，为其他发展中国家提供了有益借鉴。

未来，中国在粮农组织全球外交中的贡献可能进一步拓展和深化：一是在农业科技创新领域，中国可与粮农组织合作推广其在水稻生产、水产养殖、农田水利等方面的先进技术；二是在数字农业发展方面，中国在农业无人机、遥感监测、农村电商等领域的经验可为其他发展中国家提供参考；三是在融资机制创新上，中国可通过粮农组织信托基金和其他融资工具，支持更多发展中国家实现农业现代化；四是在全球粮农治理中，中国可发挥其作为最大发展中国家的桥梁作用，促进发达国家与发展中国家的政策对话和相互理解。

中国国家主席习近平特使、中国农业农村部部长韩俊出席粮农组织八十周年庆典，体现了中国对与粮农组织合作的高度重视。在未来的合作中，中国很可能继续加大对粮农组织的政治支持和财政贡献，同时通过粮农组织平台分享其在水稻生产、扶贫开发、农村改革等方面的成功经验，为全球粮食安全治理贡献中国智慧和中国方案。

结论

联合国粮农组织作为全球粮食安全治理的核心机构，在八十年的发展历程中，构建了一个涵盖发达国家、新兴市场和发展中国家的全球合作网络，形成了独特的多边外交模式和治理架构。通过与美国、欧盟等主要发达经济体的深度合作，粮农组织获得了稳定的政治支持和财政资源；通过与印度、巴西、哈萨克斯坦等新兴市场及发展中国家的平等伙伴关系，粮农组织确保了其工作的针对性和包容性；通过南南合作和三角合作机制，粮农组织推动了发展中国家之间的知识共享和技术转移；通过与世贸组织、世界银行等多边机构的战略协作，粮农组织增强了应对跨领域挑战的综合能力。

面对饥饿反弹、气候变化、资源紧张等严峻挑战，粮农组织的全球外交正处于深刻转型时期。未来，粮农组织需要进一步强化其科学权威和政策相关性，推动农业粮食系统向更加高效、包容、韧性和可持续的方向转型；需要创新伙伴关系模式和治理架构，构建更加灵活和有效的全球合作网络；需要平衡不同成员国的利益关切，在维护全球公益的同时尊重国家主权和发展权；需要吸纳新兴科技和传统智慧，为解决古老而常新的粮食安全问题提供创新解决方案。

中国作为粮农组织的创始成员国和重要合作伙伴，在粮农组织的过去成就中留下了深刻印记，也将在其未来发展中扮演关键角色。通过分享中国经验、贡献中国智慧、提供中国方案，中国可与粮农组织及其他成员国一道，共同推动全球粮食安全治理体系的改革和完善，为实现"零饥饿"目标和构建人类命运共同体作出新的更大贡献。

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