李国熙：战争年代的应急管理策略报告

原创 李国熙 云阿云智库•全球治理

编者按：在风云变幻的时代，战争阴影虽不常现，但其应急管理智慧却历久弥新。本篇深入剖析战争应急管理理论、工业疏散、民用防御等关键策略。通过历史案例与现代应用对比，为当代应急管理体系建设提供了宝贵借鉴，值得深入研读与思考。全文15000余字，由云阿云智库•全球治理研究中心原创供稿。

作者：李国熙 | 北京云阿云智库平台全球治理研究中心主任

摘要与提纲

《战争年代的应急管理策略报告》，主要内容如下：

一、战争年代应急管理的理论基础：介绍应急管理的概念框架、战争环境的特殊挑战及核心指导原则，使用表格对比战争与平常时期应急管理差异。

二、工业与经济疏散策略：分析工业企业撤离的组织模式、运输物流挑战和战后重建路径，使用案例说明疏散过程的管理机制。

三、民用防御与人员保护策略：阐述人员疏散规划、生命线工程防护和医疗防疫体系，说明民用防御的综合保护措施。

四、应急管理的组织与实施：涵盖组织体系架构、资源统筹机制和应急演练制度，分析系统化应急管理的关键要素。

五、历史经验与现代应用：总结国内外历史经验教训，探讨平战结合模式在现代应急管理中的应用，使用表格展示历史案例比较。

六、结论：概括战争年代应急管理的关键启示，提出对当代应急管理体系建设的建议。

战争年代的应急管理策略报告

李国熙

2025年11月14日星期五

一、战争年代应急管理的理论基础

战争年代的应急管理是指在战争环境下，为应对敌军事打击、颠覆破坏、自然灾害及各类突发事件所采取的一系列预防、准备、响应和恢复措施。这种管理不仅涉及传统的民防范畴，更扩展到经济、社会和心理等多个维度，形成综合性的防护体系。战争环境的极端性和复杂性决定了其应急管理与平常时期有着本质区别，它需要在资源极度匮乏、时间极度紧迫和信息高度不确定的条件下进行高效决策与资源分配，以最大限度保护人民生命财产安全，维持社会基本运转，支持国防军事行动。

（一）应急管理的概念框架

战争背景下的应急管理概念框架构建于危机管理理论、资源动员理论和韧性理论三大支柱之上。首先，危机管理理论强调对突发事件的全周期管理，包括预警监测、快速响应、有效控制和善后恢复四个环节。在战争时期，这一过程变得更加紧凑和重叠，往往需要并行处理多个相互关联的危机。其次，资源动员理论关注如何在短时间内优化配置有限资源，实现应急效能最大化。这既包括对现存资源的高效利用，也包括通过科技革新和政策调整开发新资源。最后，韧性理论强调系统应对冲击、恢复功能的能力，战争条件下的韧性建设不仅着眼于物理基础设施的坚固性，更注重社会结构的稳定性和民众心理的承受力。

从历史经验看，成功的战争应急管理体系往往表现出以下特征：统一的指挥架构、精准的情报预警、灵活的资源调度、广泛的社会参与和快速的恢复能力。以抗日战争时期中国共产党的应急管理为例，其应对国际突发事件的过程通常遵循"情报收集—影响研判—应急决策与执行"的三步流程，通过集体决策与经验决策相结合的方式提高决策质量，通过集体领导与个人负责相结合保障执行效率。这种系统化、流程化的应急管理框架即使在今天仍具有重要参考价值。

（二）战争环境的特殊挑战

战争环境为应急管理带来了一系列特殊挑战，这些挑战在很大程度上区别于平常时期的突发事件。首先，多重危机的叠加性是战争时期最显著的特征。军事冲突往往与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件相互交织、互为因果，形成复杂的危机链。例如，空袭可能导致建筑物倒塌、火灾爆发、危险化学品泄漏等多种次生灾害，同时还会造成大量人员伤亡，给医疗系统带来巨大压力。

其次，基础设施的脆弱性在战争环境下尤为突出。交通枢纽、通信设施、能源网络、供水系统等关键基础设施往往成为敌方攻击的首要目标，一旦受损将严重影响应急响应效率。历史经验表明，战争中被摧毁的城市往往首先陷入交通瘫痪、信息中断和能源供应不足的困境，这使得救援力量难以快速抵达现场，指挥系统难以有效运作。

第三，资源的极端稀缺性是战争应急管理面临的又一难题。战争会导致生产资料急剧减少，物资供应链条中断，日常生活必需品和应急物资都可能出现严重短缺。第二次世界大战中的列宁格勒围城战便是极端例子，守城军民在长达900天的围困中面临严重的食物和医药物资短缺，不得不采取极其严格的资源配给制度。

第四，社会心理的恐慌性也不容忽视。持续的战乱会导致民众产生焦虑、恐惧、绝望等负面情绪，甚至引发群体性恐慌和社会秩序混乱。有效的应急管理必须包含心理干预和舆论引导机制，维持社会凝聚力与抗敌信心。

此外，战争环境下的应急管理还面临信息不对称、协调机制复杂、专业人才不足等挑战，这些都要求决策者采取更具创新性和适应性的管理策略。

（三）应急管理的核心指导原则

基于战争环境的特殊性和历史经验，战争年代应急管理应遵循以下几个核心指导原则：

人民至上、生命至上原则。这一原则要求将保护民众生命安全作为应急管理的首要目标，在资源分配和救援优先级上优先考虑人员疏散、防护和救助。如中国共产党在抗日战争时期，始终将人民利益放在首位，通过宣传鼓动、军事手段和外交手段等多种方式保护民众安全。现代应急管理体系也强调，在突发事件应对中应当对"未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护"。

预防为主、平战结合原则。这一原则强调事前预防和平时准备的重要性，要求将应急管理融入日常治理体系，实现"平时"到"战时"的高效转换。中国《突发事件应对法》明确规定："突发事件应对工作应当坚持总体国家安全观，统筹发展与安全；坚持人民至上、生命至上；坚持依法科学应对，尊重和保障人权；坚持预防为主、预防与应急相结合"。国防动员体系中的"平战结合的医疗卫生救护体系"正是这一原则的体现。

集中统一、专常兼备原则。战争环境下的应急管理需要建立高度集中统一的指挥体系，同时兼顾专业处置与常规管理的结合。我国法律要求建立"统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制"，这一体制在战争条件下更为重要。例如，抗日战争时期中国共产党通过党的全面领导，确保了应急决策的高效执行。

依法科学、精准适配原则。应急措施必须依法采取，并基于科学评估不断优化，确保与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。中国《突发事件应对法》规定："突发事件应对措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施"。

军地联合、社会协同原则。应急管理需要军方与地方政府的紧密配合，同时动员企业、社会组织和公众广泛参与。我国法律明确规定："中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作"。如甘肃省迭部县军地构建的"平战一体"应急机制，通过将民兵队伍纳入全县应急体系，建立"季度联演、月度联动、常态联保"机制，有效整合了军地应急资源。

表：战争与平常时期应急管理比较

二、工业与经济疏散策略

战争环境下的工业与经济疏散是保障国家持续作战能力与战后恢复能力的关键举措，其核心目标在于通过战略性搬迁关键工业设施与技术人才，避免重要生产能力遭敌方摧毁，同时优化产业布局以支持长期战争需求。成功的工业疏散不仅能够保存经济实力，还能通过重新配置资源为前线提供稳定物资供应，形成"前后方一体"的战争经济体系。

（一)工业企业的撤离与迁移

工业企业撤离是一项极其复杂系统工程，涉及决策机制、搬迁时序、目的地选择等多个环节。根据苏联在1941-1942年工业疏散的历史经验，有效的工业撤离管理需要建立专门的协调机构，采用分级分类的搬迁策略，并实施全过程监督机制。

在组织架构方面，苏联成立了专门的疏散委员会，负责全面协调工业疏散工作。该机构拥有广泛的权力，可以跨部门调配资源，制定统一疏散标准，并监督执行情况。这种高度集中的专门机构能够有效解决跨部门协调难题，确保疏散工作高效推进。类似地，现代应急管理体系也强调建立综合性应急指挥机构，由"本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、国家综合性消防救援队伍和驻当地中国人民解放军、中国人民武装警察部队有关负责人等组成"，以实现统一领导协调。

在搬迁次序方面，战争条件下的工业疏散通常按照战略优先级进行分类处理，优先撤离对战争有直接支持作用的企业，如军工、能源、机械制造等核心行业。苏联在1941-1942年的工业疏散中，形成了理论上的动员经济模型，基于”主要环节原则”确定优先疏散对象。这种优先次序确保了有限运输资源用于最关键的生产能力保存。

在选址策略方面，成功的工业疏散需要考虑地理安全性、产业配套和资源可及性等多重因素。苏联将大量西部工业企业迁移至乌拉尔、西伯利亚等相对安全的内陆地区，并注重形成区域性产业集群，以提高生产效率。研究表明，这种集群化布局虽然增加了初期疏散难度，但长期看极大提高了战时生产效率。

设备拆运与人员迁移是工业疏散的两个关键环节。设备拆运需要精密计划和专业团队，在极端时间压力下完成拆卸、包装和装运工作。苏联经验表明，疏散过程中常遇到沿途运输和储存货物的困难，这要求事先规划备用路线和临时仓储点。人员迁移则更加复杂，不仅涉及技术人员及其家属的大规模移动，还需解决安置问题。苏联通过集中与分散机制相结合管理工业疏散，在保持总体统筹的同时，允许地方层面灵活应对具体问题。

(二）运输与物流挑战

运输与物流是工业疏散的血脉系统，决定着整体疏散效率与成功率。战争环境下的运输系统通常面临能力极度紧张、网络受损和军事优先三大挑战，需要采取创新性物流管理策略。

运输资源统筹是应对物流挑战的首要举措。战争条件下，需要建立统一调度机制，对铁路、公路、水路等运输资源进行集中管理，根据疏散优先级分配运力。苏联在1941-1942年的工业疏散中，铁路运输承担了主要任务，但由于设备数量庞大，常面临严重拥堵和延误问题。为解决这一问题，疏散委员会采取了手动控制方式，通过派遣授权代表到关键节点现场协调，确保紧急物资优先通行。

适应性物流网络设计也至关重要。由于主要交通线路常成为敌方空袭目标，成功的疏散计划需要包含多式联运和迂回路线方案。这要求对现有物流网络进行冗余设计，提前识别备用路线和临时中转节点。例如，苏联工业疏散途中设立了临时仓储区，但由于计划仓促，仍出现了设备损失和损坏的情况，反映了物流环节的薄弱。

信息管理是战争条件下物流系统的另一难题。在通信设施受损、信息混乱的情况下，如何实现精准的物流追踪和动态调度成为巨大挑战。历史经验表明，建立冗余通信系统和标准化报告机制是有效应对手段。如温尼伯市的民防计划中，专门设置了海德利的无线电塔和庇护所以支持应急通信需求。

现代技术的发展为解决战争物流问题提供了新思路。如国网庆阳供电公司在应急演练中使用的"ECS系统"能够精准标绘关键设施和应急资源分布，科学调度应急力量。类似技术若应用于战争物流管理，可实现更精准的物资追踪和动态路由规划。

（三）战后恢复与产业重建

工业疏散的最终目标不仅是保存生产能力，更是为战后快速恢复奠定基础。成功的战后产业重建需要在疏散阶段就考虑恢复需求，采取前瞻性布局和适应性规划。

产业集群化布局是加速战后恢复的有效策略。苏联在乌拉尔和西伯利亚地区形成的工业集群，虽然初期面临配套不足问题，但通过企业间紧密协作，很快实现了规模化生产，不仅支持了战争需求，还为战后经济重建提供了基础。这种集群化模式减少了原材料运输距离，提高了技术交流效率，形成了一批重要的战时工业基地。

技术工人保护是产业重建的核心要素。生产设备的保存只是工业能力的一部分，专业技能人才才是恢复生产的关键。苏联在工业疏散中注重对工业企业工人的撤离，确保技术人员与设备同步转移。同时，通过建立战时培训体系，快速培养新工人，弥补人力缺口。

基础设施预先恢复对产业重建至关重要。工业生产依赖能源、供水和交通等基础支持系统，在战后需要优先恢复。中国《突发事件应对法》强调：突发事件应急处置工作结束后，应当及时组织评估突发事件造成的损失，制定恢复重建计划，恢复公共设施和公共服务，保障社会秩序和人民生活恢复正常。这表明基础设施恢复在战后重建中的优先地位。

灵活转产机制也是战后恢复的重要策略。战争期间，许多企业为满足军事需求进行了专业化改造；和平恢复后，这些企业需要快速转向民用生产。成功的工业疏散计划应考虑生产设备的通用性和生产线的可重构性，以支持战后平稳过渡。

从苏联1941-1942年工业疏散的经验看，尽管面临重重困难，但通过集中与分散相结合的工业疏散管理机制，最终实现了大规模工业转移，为战争胜利奠定了经济基础。这一历史案例充分证明了系统性工业疏散策略在战争条件下的巨大价值。

三、民用防御与人员保护策略

战争条件下的民用防御与人员保护是应急管理体系的核心环节，直接关系到民众生命安全与社会稳定。这一体系旨在通过综合防护措施降低战争行动对平民的伤害，维持基本生活秩序，保障社会心理稳定，从而支持国家持久作战能力。成功的民用防御不仅需要硬件设施建设，更需要组织体系、法律制度和公众参与的多元支撑。

（一）人员疏散与安置规划

战争引发的人员流动主要包括主动疏散、组织撤离和强制迁移三种类型，各种类型面临不同的管理挑战。有效的疏散与安置规划需要综合考虑人口分布、风险等级、运输能力和接收条件等多重因素，形成系统化解决方案。

风险分级疏散策略是应对大规模人口流动的基础。根据战争威胁的程度不同，需要将受影响区域划分为不同风险等级，并制定相应的疏散计划。例如，新西兰在1942年的《应急预防计划》中明确规定了疏散的目的：必要时疏散居民，并将其作为整体应急响应的一部分。现代法律也规定："国家决定实施国防动员后，人员、物资的疏散和隐蔽，在本行政区域进行的，由本级人民政府决定并组织实施；跨行政区域进行的，由相关行政区域共同的上一级人民政府决定并组织实施"。这种分级负责的疏散机制能够避免统一决策带来的效率问题。

疏散路线与运输保障是决定疏散效果的关键。战争环境下，主要交通干线往往成为攻击目标，需要规划多路径疏散网络并加强运输资源统筹。加拿大温尼伯市的民防计划鼓励市民提前规划—这意味着保持车辆加油并随时准备就绪，或找到最近的大规模装载点以运输到安全区域。这种强调个人准备的策略可以减轻公共运输系统压力，提高整体疏散效率。

接收地准备与安置能力直接影响疏散计划的可持续性。大规模人口流入会给接收地带来住房、食品、医疗和卫生设施的巨大压力，需要预先建立资源储备和分配机制。温尼伯市的民防计划着眼于在偏远地区建立能力，以向疏散者提供医疗、住宿和其他服务。这种对接收地能力的重视是疏散计划成功实施的重要保障。

特殊群体关怀是疏散安置中的人道主义要求。战争环境下，未成年人、老年人、残疾人和病患者等群体面临更高的疏散风险，需要制定针对性方案。中国《突发事件应对法》明确规定："对在突发事件应对工作中对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护"。例如，在甘肃省迭部县的抗震救援训练中，民兵支援分队与公安干警协作，"仅用12分钟完成全校师生转移"，体现了对特殊群体疏散效率的高度重视。

（二）生命线工程防护

生命线工程是指维持社会基本运转和民众最低生活需求的关键基础设施系统，包括供水、供电、供气、交通、通信等设施。战争环境下，这些设施往往成为敌方攻击的重点目标，需要采取多层次防护策略确保其持续运行或快速恢复。

分级防护制度是生命线工程防护的核心原则。通过对不同设施进行战略重要性评估，分配差异化的防护资源。中国法律明确规定："国家建立军事、经济、社会目标和首脑机关分级防护制度。分级防护标准由国务院、中央军事委员会规定"。这种分级防护既确保了关键设施的优先保护，又避免了防护资源的过度分散。

设施加固与隐蔽是提高生命线工程生存能力的直接手段。通过结构强化、地下化和伪装等技术措施，降低设施被摧毁的概率。苏联在第二次世界大战期间对关键工业设施采取的隐蔽和加固措施，有效减少了空袭损失。现代技术更为设施防护提供了新手段，如国网庆阳供电公司使用的"D5000系统实时监控电网运行状态"和"消防物联网系统监测变电站一二次设备及消防设施运行情况"，大大提高了关键电力设施的韧性和可恢复性。

系统冗余与备份是保障生命线功能持续性的关键策略。通过构建多路由、多节点的网络结构，降低单点失效风险。例如，电力系统可通过环网供电、分布式发电和移动电源等方式提高供电可靠性。国网庆阳供电公司在应急演练中展示的"通过ECS系统精准标绘震中50公里范围内主配网设备及应急资源分布"，正是系统冗余管理的体现，确保在主设施受损情况下能快速切换供电路径。

快速恢复能力建设对生命线工程至关重要。战争损害不可避免，关键是建立专业化抢修队伍和物资储备，实现受损设施的快速修复。中国法律要求："承担军事、经济、社会目标和首脑机关防护任务的单位，应当制定防护计划和抢险抢修预案，组织防护演练，落实防护措施，提高综合防护效能"。如国网庆阳供电公司的应急演练中，多方抢修力量协同作战，"随着一道道抢修指令落地，故障线路被快速隔离，受损线路陆续恢复供电"，体现了高效的恢复能力。

（三）医疗与防疫体系

战争环境下，医疗与防疫体系承担着减少人员伤亡、防止疫情爆发的双重使命，是维持社会稳定的重要基石。这一体系需要应对伤员激增、资源短缺和卫生风险三重挑战，通过结构性调整和流程优化保障服务可持续性。

平战结合的医疗卫生救护体系是战争医疗服务的制度基础。通过建立能够灵活转换的医疗资源管理模式，实现平时服务与战时应急的有效衔接。中国法律明确规定："国家建立平战结合的医疗卫生救护体系。国家决定实施国防动员后，动员医疗卫生人员、调用药品器材和设备设施，保障战时医疗救护和卫生防疫"。这种制度设计确保了战时医疗资源的合法调配和高效使用。

分级诊疗与伤员分流是应对战时医疗资源挤兑的有效策略。通过建立现场急救—转运后送—定点收治的三级医疗响应机制，根据伤情严重程度分配医疗资源，确保有限资源用于最需要的患者。例如，甘肃省迭部县的军地联合演练中，设计了"生命探测、废墟营救、医疗救治"等系列课目，展现了完整的伤员救助链条，从现场探测到医疗救治的无缝衔接。

防疫机制与流行病控制是战时医疗体系的重要组成部分。战争导致的人口密集、卫生设施损坏和水源污染等问题会大幅提高传染病暴发风险。新西兰1942年的《应急预防计划》已将预防流行病列为重要目标。现代战争中，防疫体系还需应对可能的生物武器威胁，这要求建立更严密的监测网络和快速响应机制。

药品物资储备与分配制度直接关系到医疗服务的可持续性。战争造成的供应链中断会使药品和医疗耗材供应变得极不稳定，需要建立战略储备和分配机制。苏联在伟大卫国战争期间，通过建立分布式医疗物资储备系统，保障了前线与后方的基本医疗需求。现代应急管理体系更加强调"资源共享和协调配合机制"，通过区域协作缓解资源不均问题。

心理创伤干预与康复是战时医疗服务的延伸领域。战争带来的心理创伤会长期影响个人和社会福祉，需要建立专业心理支持体系。中国人民解放军在训练中已开始关注官兵心理素质培养，这种关注应扩展到全体民众，形成全民心理韧性支持网络。

四、应急管理的组织与实施

战争年代的应急管理不仅依赖正确的策略，更需要强有力的组织体系和科学的实施机制。这一体系需要整合政府、军队、社会组织和公众等多方力量，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理格局。成功的应急管理组织体系能够在极端条件下维持社会基本秩序，有效配置稀缺资源，并支持长期抗敌能力。

（一）组织体系与指挥架构

战争应急管理组织的核心是建立权责明确、层级清晰的指挥体系，确保在复杂危机环境下仍能做出及时、有效的决策。这种体系需要平衡集中统一与灵活授权的关系，既保证战略一致性，又允许战术灵活性。

集中统一的领导体制是应急管理的制度基础。通过确立党委领导、政府负责的体制，实现应急决策的权威性和执行力。中国《突发事件应对法》明确规定："突发事件应对工作坚持中国共产党的领导，建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制，完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系"。这种体制确保了应急管理的高度权威和强大动员能力。

综合协调的指挥机构是应急管理的运作核心。需要设立由多方代表组成的应急指挥机构，统一领导、协调应对工作。法律规定："县级以上地方人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、国家综合性消防救援队伍和驻当地中国人民解放军、中国人民武装警察部队有关负责人等组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作"。如苏联在1941-1942年工业疏散期间成立的疏散委员会，就是这种综合协调机构的典型例子。

属地为主的责任体系是确保应急响应效率的关键。强调县级人民政府对本行政区域突发事件应对工作的首要责任，发挥其就近指挥、快速反应的优势。法律规定："县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对管理工作负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作"。这种属地管理原则能够最大限度利用"黄金救援时间"，减少层层上报导致的时间损耗。

军地协同的联动机制是战争应急管理的特殊要求。通过整合军队与地方资源，形成应急救援合力。例如，甘肃省迭部县军地构建的"平战一体"应急机制，通过"将民兵队伍纳入全县应急体系，建立季度联演、月度联动、常态联保机制"，有效整合了军地应急资源。这种协同机制能够充分发挥军队的快速机动能力和地方的情报信息优势，实现互补增效。

跨区域合作机制也是应对大规模战争危机的重要安排。当突发事件涉及多个行政区域时，需要建立上一级统筹或区域协同机制。法律规定："突发事件涉及两个以上行政区域的，其应对管理工作由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责"。这种跨区域合作能够解决单一行政区资源有限、能力不足的问题，实现更大范围的资源优化配置。

(二）资源统筹与保障机制

战争环境下的资源保障面临需求激增、供应减少和分配困难三重压力，需要建立精准评估、统一调配和分级保障的资源管理体系，确保有限资源用于最关键的领域和群体。

应急物资储备制度是资源保障的基础环节。通过建立分级分类、布局合理的物资储备网络，确保应急响应初期的基础物资供应。中国法律要求："县级以上人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给"。这种协议储备制度既避免了政府自储的高成本，又确保了紧急状态下的物资供应。

紧急征用与补偿机制是应急资源调配的法律保障。为确保应急所需，政府有权依法征用单位和个人财产，但需给予公平补偿。法律规定："县级以上人民政府及其部门为应对突发事件的紧急需要，可以征用单位和个人的设备、设施、场地、交通工具等财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予公平、合理的补偿"。这种制度设计平衡了应急效率与产权保护的关系。

社会化动员机制能够极大拓展应急资源来源。通过激励企业、社会组织和公众参与应急资源供给，形成多元互补的保障格局。法律规定："国家建立有效的社会动员机制，组织动员企业事业单位、社会组织、志愿者等各方力量依法有序参与突发事件应对工作"。例如，抗日战争时期中国共产党就通过"宣传鼓动"动员社会力量参与应急响应，这种社会化动员在当今仍然具有重要价值。

科技支撑体系是现代应急资源管理的重要特征。通过运用信息技术实现资源的精准感知、智能调度和动态监控。如国网庆阳供电公司在应急演练中使用的"ECS系统分析主配网设备及应急资源分布"，大大提高了资源调度的科学性和效率。类似的技术手段可以扩展到各类应急资源管理，实现从"经验决策"向"数据决策"的转变。

（三）应急演练与培训制度

应急演练与培训是保持应急体系高度战备状态和持续改进能力的关键环节，通过模拟真实危机场景，检验应急预案可行性，锻炼应急队伍能力，发现体系薄弱环节，形成学习-改进-提升的良性循环。

全要素实战化训练是提高应急响应能力的核心手段。通过构建真实战场环境，设置复杂特情险情，全面锤炼应急力量的处置能力。例如，空军某旅组织的夜间紧急机动训练中，"他们针对官兵以往训练中暴露出的短板不足，临机设置多种复杂特情"，包括"前方发现'染毒地带'"和"3号物资车右后轮爆胎"等意外情况。这种从难从严的训练方式能够有效提高应对战场不确定性的能力。

案例复盘与预案优化是应急演练的重要延伸。通过对历史案例和演练情况的深入分析，提取经验教训，改进应急预案。空军某旅在训练中"广泛收集整理各类特情险情案例，按照'一情一案、一案一练'原则，组织案例复盘研讨"，这种方法能够将个别经验转化为系统能力，不断提高应急预案的针对性和可操作性。

军地联合演练是战争应急管理的特殊要求。通过定期组织军地联合训练，磨合协同机制，提高联合响应能力。甘肃省迭部县军地建立的"季度联演、月度联动、常态联保机制"，将军民应急力量整合为一体，大大提高了区域综合应急能力。这种常态化联合演练机制能够消除军地协同的障碍，形成顺畅的指挥关系和行动默契。

专业化培训体系是提升应急管理人员能力的基础保障。需要通过系统的课程设计、技能训练和考核评估，建立一支专业精通、结构合理的应急管理人才队伍。苏联在工业疏散管理中建立的各级授权人员制度，本质上就是一种专业化人才培养和使用机制，这些经过专门培训的授权代表在疏散过程中发挥了关键协调作用。

公众应急知识普及是提高社会整体韧性的战略举措。通过广泛开展应急知识宣传和技能培训，提高民众自救互救能力。中国法律要求："新闻媒体应当开展突发事件应对法律法规、预防与应急、自救与互救知识等的公益宣传"。加拿大温尼伯市的民防计划也曾通过广播公告和展览指导公众应急准备。这种面向全社会的应急教育能够大幅降低战争环境下的民众脆弱性。

五、历史经验与现代应用

战争年代的应急管理策略不仅具有历史研究价值，更蕴含丰富的现实启示意义。通过系统梳理国内外战争应急管理的经验教训，我们可以提取历久弥新的管理智慧，结合当代技术条件和社会特点，构建更为强韧高效的现代应急管理体系。这种历史与现实的对话，既有助于我们应对传统军事冲突，也为处理非传统安全威胁提供宝贵参考。

（一）国内外历史经验比较

世界各地在战争环境下积累了丰富的应急管理经验，这些经验既体现普遍规律，又反映地域特色，通过比较分析可以提取更为全面的管理启示。

苏联在伟大卫国战争期间的工业疏散是战争应急管理的成功范例。1941-1942年，苏联通过建立高度集中的疏散管理体系，实现了大规模工业产能的战略转移。研究表明，这一过程采用了集中与分散相结合的机制，既保证了战略统一，又允许战术灵活。管理实践中出现了收紧对执行决策的个人责任的趋势，通过强化个人责任保障了极端条件下决策的执行力。此外，苏联还广泛采用通过建立各级授权人员机构进行手动控制，这种授权代表制度能够有效解决跨部门协调难题，值得现代应急管理体系借鉴。

中国共产党在抗日战争时期的应急管理展现了另一种成功模式。面对复杂国际局势和国内条件，中国共产党形成了一套系统化的国际突发事件应对流程，包括"情报收集、影响研判、应急决策与执行"三个关键环节。在决策机制上，采用"以明确的敌我阵营划分提升决策效率"和"集体决策与经验决策相结合提高决策质量"的方法，既保证了决策速度，又确保了决策科学性。在执行层面，通过"集体领导与个人负责相结合"保障执行效率，这一经验对今天的危机管理仍有重要参考价值。

新西兰的应急预防计划代表了西方国家在战争应急管理方面的探索。1942年，新西兰政府建立了完善的应急预防计划，其目的是组织社区，以便在地震、洪水、火灾、敌人空袭或入侵引发的紧急情况下，能够迅速采取行动减轻人类痛苦。这种将战争与自然灾害纳入统一应急体系的思路，体现了综合应急管理的早期形态。

加拿大温尼伯市的民防计划反映了城市层面战争应急管理的特点。冷战期间，由于温尼伯被认为是战时敌人的潜在目标，市政府制定了详细的民防计划，包括如何安全有效地疏散城市并在偏远地区建设能力以协助疏散人员获得医疗、住宿和其他服务。这种基于城市特点、注重疏散与接收地协调的应急规划方法，对现代城市安全建设仍有启示意义。

表：历史战争应急管理案例比较

（二）平战结合模式的现代应用

平战结合是战争应急管理智慧在现代的延续与发展，其核心是通过体制设计和机制创新，实现平时应急与战时应战的有机统一，最大限度利用资源，提高系统韧性。这种模式已成为现代应急管理体系建设的重要方向，在多个领域展现出广泛应用价值。

国防动员与应急管理的体制融合是平战结合的主要体现。通过构建统一领导、分工协作的组织体系，实现国防需求与应急需求的统筹保障。中国法律明确规定："国家实行战争灾害的预防与救助制度，保护人民生命和财产安全，保障国防动员潜力和持续动员能力"。甘肃省迭部县军地构建的"平战一体应急机制"，正是这种体制融合的基层实践，通过将民兵队伍纳入地方应急体系，实现了军地资源的互补共享。

资源储备与调配的共享互通是平战结合的实质内容。通过建立统一的资源信息平台和调度机制，实现战时与平时应急资源的统筹管理和动态优化。例如，国网庆阳供电公司在应急演练中展示的"通过ECS系统精准标绘震中50公里范围内主配网设备及应急资源分布"，这种资源可视化管理系统既可服务平时抗震救灾，也可支持战时电力恢复，体现了典型的平战结合特征。

基础设施的军民两用是平战结合的技术路径。通过在设计阶段考虑军事与民用双重需求，提高投资的综合效益。中国法律要求："国土空间规划等规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难、封闭隔离、紧急医疗救治等场所，实现日常使用和应急使用的相互转换"。这种基础设施的军民两用设计，能够大幅提高应急资源的利用效率和快速响应能力。

专业队伍的兼容建设是平战结合的人才保障。通过培养兼具军事与民事应急技能的综合人才，实现人力资源的高效利用。例如，苏联工业疏散管理中建立的各级授权人员制度，这些授权代表既懂生产经营，又熟悉应急流程，在危机中发挥了关键作用。现代应急管理体系建设更应注重培养这种"一专多能"的复合型人才。

科技支撑的集成共享是平战结合的创新领域。通过统一技术标准和接口规范，实现军民科技资源的双向转移和共享应用。国网庆阳供电公司在应急演练中使用的"D5000系统"、"统一视频及消防物联网系统"和"生产管控平台"，这些技术平台既服务平时电网运维，也可支持战时应急指挥，体现了科技支撑的平战结合。

（三）经验教训与启示

历史经验既是智慧源泉，也是警示教材。系统总结战争应急管理的经验教训，能够为现代应急管理体系建设提供重要启示，避免重蹈覆辙，实现持续改进。

应急管理需要强有力的统一指挥体系。历史经验表明，缺乏统一指挥是导致应急响应失败常见原因。苏联工业疏散的相对成功，很大程度上得益于疏散委员会的统一领导。现代应急管理更需要建立"统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制"，这种体制能够有效解决部门分割、条块分散的弊端。

应急决策需要兼顾集中与灵活。过度集中会导致基层缺乏应变能力，过度分散则难以形成合力。苏联工业疏散实践中采用的集中与分散相结合的机制，这一经验启示我们，应急管理需要科学划分决策层级，实现战略统一与战术灵活的平衡。

社会动员是应急管理的根本保障。战争应急管理不仅仅是政府行为，更需要广泛的社会参与。抗日战争时期中国共产党通过"宣传鼓动"动员社会力量参与应急响应；加拿大温尼伯民防计划通过公共教育鼓励市民保持持续的准备状态。这些经验表明，成功的应急管理必须建立广泛的社会动员机制，形成政府与社会的应对合力。

资源储备与调配能力决定应急成效。战争环境下，资源短缺是常态，关键在于如何优化配置有限资源。苏联工业疏散过程中出现的疏散过程中的设备损失和损坏，暴露了资源管理中的问题。现代应急资源管理应当借鉴这些教训，通过信息化、精细化手段提高资源使用效率。

专业人才培养是应急管理的软实力。应急管理的高度复杂性要求专业人员具备专门知识和技能。苏联通过各级授权人员制度培养专业协调人员；现代中国通过"专业化培训体系"提升应急管理人员能力。这些经验表明，专业人才是应急管理成功的关键要素，需要长期培养和积累。

平战结合是提高系统韧性的战略选择。历史经验表明，专门为战争准备的体系在和平时期难以维持，而纯粹的民用体系又无法满足战时需求。新西兰1942年的应急预防计划之所以成功，正是因为它将地震、洪水、火灾、敌人空袭或入侵纳入统一应对框架。这种平战结合模式能够最大限度利用资源，提高系统韧性，应成为现代应急管理体系建设的基本原则。

六、结论

战争年代的应急管理策略研究不仅具有历史总结价值，更蕴含丰富的现实启示意义。通过系统分析历史经验与当代实践，我们可以提取战争环境下应急管理的核心要素和成功模式，为构建现代应急管理体系提供重要参考。本研究通过对工业疏散、民用防御、组织体系等多个维度的深入分析，形成了以下基本结论和建议。

战争环境下的应急管理本质上是极端危机管理，其核心挑战在于如何在资源极度匮乏、时间极度紧迫和信息高度不确定的条件下实现有效决策和资源优化配置。成功的关键在于建立集中统一、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，通过党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与的治理体系，形成应对战争危机的强大合力。苏联1941-1942年的工业疏散经验表明，通过集中与分散相结合的工业疏散管理机制，能够在极端条件下实现大规模生产力转移，这一历史案例充分证明了系统化应急管理的巨大价值。

工业与经济疏散是保存战争潜力的关键举措，需要基于战略优先级进行分类实施，建立专业化协调机构，统筹运输资源，优化目的地选择。同时，工业疏散不应简单视作设备迁移，而应注重技术人员保护和产业集群建设，为战后恢复奠定基础。现代条件下，工业疏散更可借助信息技术实现更精准的物流管理和资源调度，提高疏散效率和成功率。

民用防御与人员保护是应急管理的人本体现，需要建立全面覆盖的防护体系，包括风险分级疏散机制、生命线工程防护、医疗防疫服务和心理危机干预。历史经验表明，成功的民用防御既需要硬件设施支持，也需要组织体系保障，更需要公众意识提升。加拿大温尼伯市的民防计划通过公共教育鼓励市民保持持续的准备状态，这种方法在当今仍然具有重要参考价值。

平战结合是现代应急管理体系建设的战略方向，通过体制融合、资源共享和能力兼容，实现平时应急与战时应战的统一。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依法参加突发事件应急救援和处置工作的法律规定，为平战结合提供了制度保障。甘肃省迭部县军地构建的"平战一体应急机制"，更是这种平战结合模式的生动实践。

基于历史经验与现代需求，我们对当代应急管理体系建设提出以下建议：一是完善应急管理法律法规，为战争条件下的应急行动提供法律依据；二是优化应急指挥体系，明确各级职责和协调机制；三是加强应急资源管理，提高资源使用效率；四是推进应急技术创新，提升应急管理的科学化水平；五是深化社会动员机制，形成政府与社会的应对合力；六是强化专业人才培养，为应急管理提供智力支持；七是促进国际交流合作，借鉴各国有益经验。

战争年代的应急管理策略是人类在极端条件下生存智慧的集中体现，其中蕴含的管理原则和方法不仅适用于战争环境，也对应对重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件具有重要参考价值。通过系统总结历史经验，紧密结合当代实际，我们能够构建更加强韧、高效和人性化的现代应急管理体系，为保护人民生命财产安全、维护国家安全稳定提供坚实保障。