李国熙：中国在战争环境下的应急管理能力评估报告

原创 李国熙 云阿云智库•三战风云

编者按：战争环境下的应急管理是国家战略韧性的核心支撑。本报告立足中国应急管理体系现状，从指挥协同、资源保障、专业处置等维度评估战时应对能力，剖析薄弱环节并借鉴国际经验，提出体系融合、基建强化等针对性建议，为构建中国特色战时应急管理体系提供重要参考。全文14000余字，由云阿云智库•全球治理研究中心主任李国熙原创出品。

作者：李国熙 | 北京云阿云智库平台全球治理研究中心主任

摘要与提纲

中国应急管理体系的建设经历了从分散管理到综合协调的演进过程。2003年"非典"疫情后，中国开始构建以"一案三制"即：应急预案、应急体制、应急机制、应急法制为核心的应急管理体系。2008年汶川地震等重大灾害的应对经验进一步推动了应急管理体系的改革与完善。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，整合11个部门的13项职责，组建应急管理部，标志着中国应急管理体系进入新时代。

《中国在战争环境下的应急管理能力评估报告》。报告提纲如下：

一、战争环境下应急管理的战略意义与评估框架：介绍应急管理在国家安全中的重要性、评估方法和框架，以及战争带来的特殊挑战。

二、中国应急管理体系的发展与现状：梳理中国应急管理的历史演进、组织架构、法律基础和资源配置，使用表格对比关键资源。

三、战争环境下应急管理能力评估：分析指挥协调、监测预警、物资保障等核心能力，使用表格展示能力评估结果。

四、战争环境下应急管理的薄弱环节：识别指挥体系、基础设施、专业队伍等方面的短板，引用具体案例说明。

五、国际经验与案例比较：总结美国、俄罗斯、以色列等国的战时应急管理模式，使用表格对比各国特点。

六、提升战时应急管理能力的对策建议：提出体系融合、基础设施强化、社会力量动员等具体措施，列出任务清单。

中国在战争环境下的应急管理能力评估报告

李国熙

2025年11月22日周六

一、战争环境下应急管理的战略意义与评估框架

当前，全球地缘政治格局剧烈变化，传统安全与非传统安全威胁相互交织，使国家应急管理体系面临前所未有的考验。在这一背景下，战争环境下的应急管理能力已成为衡量一个国家综合国力和战略韧性的关键指标。中国作为一个发展中的大国，需要建立现代化应急管理体系，这不仅关系到战时人民群众生命财产安全和战争潜力的持续，也直接影响国家在危机局势中的稳定性和恢复力。应急管理能力在战争环境下具有特殊的战略意义，它是维持社会秩序、保障经济运转、支持军事行动的重要基础，也是实施全民防卫和总体战的重要支撑。

（一）战争环境下应急管理的特殊性与复杂性

战争环境下的应急管理与和平时期的应急管理存在本质区别。首先，战争环境下应急管理面临的是多重耦合灾害，既包括军事打击造成的直接破坏，也包括由此引发的次生灾害和衍生灾害。这种情境下的应急管理对象具有高度的不确定性和极端性，需要在断路、断网、断电等极端条件下开展救援行动。其次，战争环境下应急管理的目标和优先级发生根本变化，生存性目标取代发展性目标，关键基础设施防护和基本民生保障成为首要任务。再者，战争环境下资源极度稀缺，且需要同时满足民用和军用需求，对资源的优化配置和快速投送提出了极高要求。

此外，现代战争形态的演变也给应急管理带来了新的挑战。信息化战争、混合战争等新型战争形态使得前后方界限模糊，民用基础设施可能成为军事打击目标，网络攻击可能破坏应急指挥系统，认知域作战可能影响社会心理稳定。这些因素都增加了应急管理的复杂性和难度，要求我们必须构建韧性强大、反应灵敏、适应性强的应急管理体系。

（二）评估框架与方法论

本报告采用多维度综合评估框架，从体系结构、运行机制、资源保障和能力表现四个层面，对中国在战争环境下的应急管理能力进行全面评估。具体评估维度包括：

1.体系结构维度：评估应急管理组织体系的完备性、协调性和适应性，包括指挥机构设置、部门职责划分、军地协作机制等。

2.运行机制维度：评估应急管理流程的科学性和有效性，包括监测预警、信息报告、决策指挥、救援实施、物资配送等环节。

3.资源保障维度：评估应急资源储备和配置的充足性和合理性，包括应急队伍、物资装备、财政投入、技术支撑等。

4.能力表现维度：评估应急管理体系的整体效能，包括快速响应能力、协调联动能力、专业处置能力、社会动员能力等。

在评估方法上，本报告采用文献研究、案例比较和情景推演相结合的方法。通过梳理中国应急管理体系的发展历程和现状，结合国外战时应急管理的经验教训，并设想不同战争场景下的应急需求，综合评估中国应急管理能力的优势与不足，进而提出有针对性的改进建议。

二、中国应急管理体系的发展与现状

中国应急管理体系的建设经历了从分散管理到综合协调的演进过程。2003年"非典"疫情后，中国开始构建以"一案三制"即：应急预案、应急体制、应急机制、应急法制为核心的应急管理体系。2008年汶川地震等重大灾害的应对经验进一步推动了应急管理体系的改革与完善。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，整合11个部门的13项职责，组建应急管理部，标志着中国应急管理体系进入新时代。这一改革初步解决了长期以来存在的职责交叉、资源分散、协调不畅等问题，为构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制奠定了组织基础。

（一）组织架构与指挥体系

中国应急管理体系采用统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则。在中央层面，设立国家应急指挥部，由国务院领导担任指挥长，应急管理部承担日常工作；在地方层面，各级人民政府设立相应的应急指挥机构，形成从中央到地方的垂直管理体系。这种组织架构有利于发挥中国共产党领导和我国社会主义制度的政冶优势，确保应急决策的权威性和执行力。

值得注意的是，中国的应急指挥体系还注重军地协同。在应对重大突发事件时，建立军地联合指挥机构，实现信息共享、资源整合和行动协同。例如，在《关于加强军地应急联动指挥的思考》一文中提出："要以同级政府国防动员办公室为主体，军队应急处突指挥机构为支柱，抽组专门人员建立联合分布式日常工作机构"。这种军地融合的指挥模式对于战争环境下的应急管理具有重要意义。

然而，现行应急指挥体系在跨区域协调和部门协同方面仍存在提升空间。特别是在面对大规模战争可能导致的行政体系碎片化情况下，如何确保应急指挥的连续性和有效性，仍需进一步探索和完善。

（二）法律法规与政策体系

中国已经初步形成了以《突发事件应对法》为核心，《安全生产法》、《防灾减灾法》等单行法为补充的应急管理法律体系。近年来，应急管理部陆续制定或修订了一系列部门规章，如《生产安全事故罚款处罚规定》（应急管理部令第14号）、《工贸企业有限空间作业安全规定》（应急管理部令第13号）、《工贸企业重大事故隐患判定标准》（应急管理部令第10号）等。这些法律法规和标准规范为应急管理提供了制度保障和法治基础。

在政策体系方面，中国先后出台了《"十四五"国家应急体系规划》、《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》等一系列政策文件，明确了应急管理体系建设的目标、路径和重点任务。特别是2024年初国务院安委会印发的《安全生产治本攻坚三年行动方案（2024-2026年）》，着重在安全理念、安全责任、安全规划、安全法治、安全标准、安全科技、安全工程、安全素质等方面补短板、强弱项，体现了中国应急管理从"被动应对"向"主动预防"的转变。

不过，现有法律法规主要针对和平时期的常规突发事件，针对战争状态的应急管理法律规定相对原则化，缺乏可操作性的具体措施。例如，关于军队参加突发事件处置的规定"多为宏观上的，实际可操作性的步骤、流程、权限规定甚少"。这可能导致战时应急管理的法律依据不足，影响应对效率。

（三）资源保障与基础设施

应急资源的充足性和可用性是保障应急管理效能的基础条件。中国在应急资源保障方面采取了政府储备与市场配置相结合、实物储备与能力储备相结合的方式，建设了包括应急物资储备库、生活必需品储备体系等在内的多层次资源保障网络。

在基础设施方面，中国高度重视应急通信、交通运输、医疗救治等关键应急能力的建设。特别是2025年1月工业和信息化部等14部门联合印发的《关于加强极端场景应急通信能力建设的意见》，提出"到2027年，应急通信步入高质量发展快车道，空天地海一体关键技术创新突破，极端条件适用装备有效供给，应急通信特色服务持续拓展"。这一政策将显著提升中国在极端条件下的应急通信保障能力。

此外，中国还注重通过科技赋能提升应急管理能力。近年来，应急管理部积极推动"智慧应急"建设，推广应用大数据、人工智能、物联网等先进技术。例如，"应急管理部、国家消防救援局充分发挥科技优势，全面做好灾情预警侦察，利用应急指挥'一张图'和'久安'大模型激活大数据分析系统监测灾害、辅助决策"。这些技术手段在"应急使命•2025"等大型应急演习中得到了广泛应用和验证。

表：中国应急管理关键资源概况

三、战争环境下应急管理能力评估

面对战争环境的极端条件和特殊要求，中国应急管理体系需要具备在高度不确定性、极端破坏性和快速变化性背景下维持基本功能的能力。本部分从指挥协调、监测预警、物资保障、专业处置和社会动员五个方面，对中国在战争环境下的应急管理能力进行全面评估。

（一）指挥协调能力

指挥协调能力是应急管理体系的"大脑"和"神经中枢"，决定整体应急响应的效率和效果。在战争环境下，指挥协调能力面临通信中断、指挥机构减员、决策时间紧迫等特殊挑战。

中国应急指挥体系采用统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的原则，在平时应急管理中表现出较强的协调能力。特别是在"应急使命·2025"演习中，展示了"应急管理部、工业和信息化部、中央广播电视总台、黑龙江省政府联合承办"的多部门协作模式，实现了跨部门、跨区域、跨层级的协调联动。这种协作模式对于战争环境下应对复杂多变的应急情景具有重要参考价值。

然而，军地应急联动机制仍存在改进空间。据《关于加强军地应急联动指挥的思考》指出，"当前，军队应对突发事件主要依据的法律法规包括《国防动员法》、《突发事件应对法》、《军队参加抢险救灾条例》等，但上述法律法规对军队参加突发事件处置的原则、目标、任务、人员以及训练等规范多为宏观上的，实际可操作性的步骤、流程、权限规定甚少"。这种制度层面的不完善可能导致战时军地协同存在障碍，影响应急响应效率。

此外，中国应急指挥体系在极端条件下的韧性和备份指挥能力建设方面仍有提升空间。战争环境下，固定指挥机构容易遭受攻击，需要建立分布式、可迁移的指挥节点，并明确指挥权限的接替顺序，确保在主要指挥机构失效时仍能维持应急指挥的连续性。

（二）监测预警能力

监测预警是应急管理的"千里眼"和"顺风耳"，是实现早发现、早预警、早处置的前提。战争环境下的监测预警不仅包括传统的自然灾害和事故灾难，还包括敌情动向、袭击预警、次生灾害等新型风险。

中国已建成覆盖自然灾害、事故灾难等多个领域的监测预警体系，并逐步完善"空天地人一体化"立体监测网络。例如，湖北省应急管理厅建设的风险隐患监测预警平台"整合应急管理部'久安大模型'和9类监测手段，形成'空天地人一体化'立体监测网络"，能够实现监测、研判、预警、处置、督办、评估六个环节的工作流程。这种智能化的监测预警模式大大提升了风险识别的准确性和时效性。

在极端条件下应急通信能力方面，中国正不断加强"空天地海一体"技术突破和装备研发。根据《关于加强极端场景应急通信能力建设的意见》，到2027年将实现"空天地海一体关键技术创新突破，极端条件适用装备有效供给，应急通信特色服务持续拓展"。这表明中国已经认识到极端条件下通信保障的重要性，并正在采取积极措施加以提升。

然而，现有监测预警系统主要基于和平环境设计，对战时干扰、伪装欺骗、电磁压制等特殊情况的考虑可能不足。此外，不同预警系统之间的信息融合和协同研判能力仍有提升空间，特别是在涉军情报与民用信息的共享方面存在制度和技术障碍。

（三）物资保障能力

物资保障是应急管理的物质基础，直接关系到应急行动的持续性和有效性。战争环境下的物资保障面临供应链中断、储备库遭袭、需求激增等挑战，对物资的储备布局、配送效率和分配机制都提出了更高要求。

中国已建立从中央到地方的应急物资储备体系，采用实物储备、合同储备和生产能力储备相结合的方式，确保应急物资的供应。在"应急使命·2025"演习中，展示了"大流量远程供水系统、泵浦增压消防车、水带敷设消防车等装备协同作业"的能力，体现了中国在应急装备和物资调配方面的进步。

在粮食和能源安全保障方面，中国建立了中央储备、地方储备和企业商业储备相结合的多层次储备体系。以粮食储备为例，中国已经建立了规模庞大的粮食储备库，能够满足较长时间的应急需求。这种多层次的储备体系有利于分散风险，提高物资保障系统的韧性。

不过，现行物资储备体系存在区域分布不均衡、轮换更新机制不完善、战时配送能力不足等问题。特别是在战争环境下，交通基础设施可能遭受破坏，如何将物资及时准确地配送到需求点将面临巨大挑战。此外，战时物资分配的优先级和公平性也需要进一步明确，确保有限的物资能够优先满足最关键的需求和最脆弱的群体。

（四）专业处置能力

专业处置能力是指针对特定类型突发事件的专业救援和技术解决能力，是减轻灾害损失、控制事态发展的关键。战争环境下，专业处置的范围和复杂性大幅增加，包括危化品泄漏处置、核设施防护、大型储罐火灾扑救等特殊场景。

中国通过加强专业应急救援队伍建设和装备配置，不断提升专业处置能力。在"应急使命•2025"演习中，中国展示了应对多种复杂灾情的专业处置能力。例如，在大型储罐火灾爆炸事故应急救援中，"高低空无人机集群升空开展立体化协同侦察，耐高温机器人、机器狗、监测雷达等装备实施无人化态势监测，依托大型储罐数字孪生系统、3D建模系统及AI辅助救援信息系统开展信息化决策"。这种高科技救援手段的应用大大提升了复杂灾害的处置效率。

在社会应急力量建设方面，中国制定了《社会应急力量分类分级测评实施办法（试行）》，对从事防灾减灾救灾的社会组织进行规范化管理。该办法将社会应急力量分为建筑物倒塌搜救、山地搜救、水上搜救、潜水救援、应急医疗救护等专业类别，并按照能力由高到低分为1级、2级、3级。这种分类分级的管理方式有利于引导社会应急力量专业化发展，形成与国家救援力量互补的救援力量体系。

然而，现有专业处置能力主要基于和平时期的灾害特点设计，对战争特有灾害（如核生化袭击、大规模基础设施破坏等）的针对性和适应性不足。此外，专业救援队伍的跨区域机动能力和战时生存能力也有待加强，特别是在敌对方干扰破坏条件下的救援装备可靠性和人员适应性需要进一步提升。

表：战争环境下应急管理核心能力评估

四、战争环境下应急管理的薄弱环节

基于前述评估，中国在战争环境下的应急管理能力虽然具有一定基础，但仍存在多个薄弱环节，可能影响整体应急效能。识别这些薄弱环节是制定改进策略的前提，本部分从体系设计、资源配置、社会韧性三个角度深入分析中国战时应急管理的主要短板。

（一）指挥体系与协调机制短板

应急指挥体系是应急管理的核心，但在战争环境下，中国现有的应急指挥体系面临多方面挑战：

1.军地协同机制操作性不足

虽然中国已经建立了军地应急联动机制的基本框架，但在实际运行中仍存在协调不畅的问题。据研究指出，"各极军地应急指挥机构，主要担负信息共享、组织协调和联合行动的职能。但在协调联动时往往受部队动用权限、与系统沟通以及信息共享机制、内容和手段等方面影响，很难充分发挥军队应对突发事件的主力军作用，有时甚至会造成最佳时机的延误"。这种协调机制的不完善在分秒必争的战争环境下可能导致严重的后果。

2.极端条件下指挥连续性保障不足

战争环境下，固定指挥场所、通信枢纽等关键基础设施可能遭受打击，如何保障指挥体系的持续运行是重大挑战。目前，中国应急指挥系统虽然建立了备份指挥机制，但对于分布式指挥、移动指挥和指挥权自动接替等方面的能力建设仍有不足。特别是在面对电磁脉冲武器、网络攻击等新型威胁时，指挥系统的抗毁性和恢复力有待进一步加强。

3.跨区域协调机制不健全

战争可能导致地方行政体系暂时失灵或碎片化，需要建立跨行政区域的应急协调机制。目前，中国虽然建立了区域性应急协调机制，但在权威性、资源调配能力和信息共享深度方面仍有提升空间。特别是在面对大规模难民流动、跨区域基础设施修复等复杂情况时，现有协调机制可能难以有效应对。

（二）基础设施韧性不足

基础设施是应急管理的物质载体，其韧性直接决定应急体系在战时的持续能力。中国在应急基础设施方面存在以下薄弱环节：

1.关键基础设施防护不足

交通枢纽、通信中心、能源设施等关键基础设施在战时易成为攻击目标，而目前的防护措施主要针对自然灾害和常规事故，对军事打击的防护考虑不足。特别是城市生命线系统（水、电、气、交通等）的冗余备份和快速恢复能力不足，一旦遭袭可能导致城市运行瘫痪，极大增加应急管理的难度。

2.应急通信抗干扰能力弱

现代战争环境下，通信系统面临电子干扰、网络攻击、物理摧毁等多重威胁。虽然中国正在加强"空天地海一体"应急通信能力建设，但现有应急通信系统仍然过度依赖地面网络，天基和空中通信平台数量有限，难以在长时间、大范围的通信中断情况下维持稳定通信。此外，应急通信系统的抗干扰和保密能力也有待提升。

3.应急物资储备布局不合理

中国应急物资储备库主要分布在城市及其周边地区，一方面容易遭受首波攻击，另一方面在交通中断情况下难以实现有效配送。此外，物资储备的品种结构与战时需求匹配度不高，特别是针对战伤救治、核生化防护等特殊需求的物资储备不足。物资储备的动态轮换和更新机制也不够完善，可能影响储备物资的战时可用性。

（三）专业队伍与装备短板

专业应急队伍和装备是应急管理的核心力量，在战争环境下，中国在这方面的短板主要体现在：

1.专业队伍战时适应能力不足

现有的专业应急队伍主要基于和平时期灾害特点组建和训练，对战争环境的特殊性考虑不足。例如，在核生化环境、城市废墟、敌我交织等复杂条件下的救援经验缺乏，相应的专业培训和演练不足。此外，应急队伍的自身防护能力和敌情意识也有待加强，避免在救援过程中遭受不必要的损失。

2.特殊装备数量不足且分布不均

针对战争特有灾害的特殊救援装备如核生化检测与处置装备、大功率破拆装备、无人化救援平台等数量有限，且主要配置在国家级和区域级救援队伍，基层应急队伍装备水平相对落后。在"应急使命•2025"演习中展示的高科技装备，如"耐高温机器人、机器狗、监测雷达"等，在实际应急队伍中的列装比例和覆盖范围仍有待提高。

3.社会应急力量整合不充分

虽然中国已经制定了《社会应急力量分类分级测评实施办法（试行）》，对社会应急力量进行规范管理，但军民融合的深度和广度仍然不足。特别是在指挥整合、能力互补、资源共享等方面缺乏有效机制，社会应急力量的潜力未能充分发挥。战争环境下，如何将广泛的社会应急力量纳入统一的应急指挥体系，实现有序参与和高效协作，仍是一个待解决的课题。

（四）社会韧性薄弱

社会韧性是指社会系统在遭受冲击后维持核心功能和快速恢复的能力，是应急管理的社会基础。在战争环境下，中国社会韧性面临以下挑战：

1.民众应急知识和技能不足

虽然中国开展了多种形式的公共安全教育，但民众的战时应急知识和技能仍然有限。特别是对空袭防护、核生化防护、战时心理调适等特殊技能的掌握程度不高。部分民众甚至对人防设施的位置、功能和使用方法不了解，这可能在战时严重影响防护效果。

2.基层应急能力不足

社区和村镇作为应急管理的第一线，其应急能力直接决定应急响应的及时性和有效性。目前，中国基层应急能力建设存在资源不足、专业培训缺乏、应急演练形式化等问题。四川泸县嘉明镇"引入第三方安全技术服务机构"的做法虽然在一定程度上弥补了专业力量不足，但尚未成为普遍模式。

3.心理危机干预体系不完善

战争不仅造成物理破坏，还会引发广泛的心理创伤。中国现有的心理危机干预体系主要针对自然灾害和事故灾难等常规突发事件，对战争创伤的特殊性考虑不足，缺乏针对大规模战争心理危机的干预预案和专业队伍。在遭受长时间、高强度的战争创伤后，社会心理稳定将面临严峻挑战。

五、国际经验与案例比较

世界主要国家在战时应急管理方面积累了丰富经验，通过比较研究，可以为中国提供有益借鉴。本部分选取美国、俄罗斯、以色列等具有代表性的国家，分析其战时应急管理的特色做法，总结可借鉴的经验教训。

（一）美国战时应急管理体系

美国经过长期发展和多次战争经验积累，形成了军民融合、平战结合的战时应急管理体系，具有以下特点：

1.健全的法律法规体系

美国建立了从《国家安全法》、《斯塔福德法》到《国家应急反应框架》的完整应急法律体系，明确了战时应急管理的职责分工、资源调配和协调机制。特别是《国家应急反应框架》规定了应急管理的协调结构、领导职责和响应流程，确保战时应急管理的有法可依、有章可循。

2.强大的联邦协调能力

通过联邦应急管理署（FEMA）整合全国应急资源，建立从联邦到地方的垂直指挥体系。FEMA不仅负责和平时期的灾害应对，也在战时承担民事应急管理职能，实现平战机制的顺畅转换。这种统一管理、分级响应的模式有利于在战争环境下实现快速动员和高效协调。

3.完善的后备力量体系

美国建立了包括国民警卫队、联邦后备队在内的多层次后备力量体系，这些力量在战时可以迅速转入现役，补充正规部队的不足。特别是国民警卫队具有双重身份，既是州属武装力量，也是联邦武装力量的组成部分，这种独特的体制有利于实现军地之间的无缝衔接。

（二）俄罗斯民防体系

俄罗斯继承并发展了苏联的民防体系，形成了高度集中、全民参与的战时应急管理模式，其主要特点包括：

1.统一的指挥体系

俄罗斯民防体系由紧急情况部统一领导，实行垂直管理，确保指挥的权威性和统一性。紧急情况部不仅负责平时的应急管理，也承担战时的民防职能，这种平战结合的组织设计有利于实现应急资源的优化配置和应急能力的持续积累。

2.全面的防护准备

俄罗斯高度重视民防设施的建设和维护，特别是大城市的地下防护工程体系较为完善，能够为大量居民提供战时防护。此外，俄罗斯定期组织大规模民防演习，提高民众的应急意识和技能，确保战时应急响应的有序高效。

3.专业与非专业力量相结合

俄罗斯在建设专业救援队伍的同时，也十分重视非专业力量的培养和使用。通过广泛的民防教育培训，提高全民的自救互救能力，形成专业力量与非专业力量互补的应急力量体系。

（三）以色列全民防御模式

以色列由于面临持续的安全威胁，建立了高度发达、反应灵敏的战时应急管理体系，具有以下突出特点：

1.高效的预警与响应机制

以色列建立了覆盖全国的火箭弹预警系统和防护设施，能够在敌方攻击后极短时间内发出预警，民众有充分时间采取防护措施。这种预警-响应的高度协同极大减少了战争伤亡，提高了社会整体的生存能力。

2.军民高度融合

以色列实行普遍义务兵役制，大多数公民有军队服役经历，具备基本的军事技能和应急知识。这种制度安排使得战时军民之间的界限相对模糊，有利于实现军民之间的深度协同和快速转换。

3.社会自强机制

以色列注重培养社区和基层的自救互救能力，特别是在边境地区，社区本身就是一个坚强的防御单元。这种基于社区的自强机制不仅提高了应急响应的效率，也增强了社会整体的凝聚力和韧性。

（四）经验启示与借鉴

通过比较研究，可以得出以下对中国战时应急管理体系建设的启示：

1.健全法律法规体系

完善战时应急管理的法律法规，明确各部门的职责分工、协调机制和资源调配权限，特别是要细化军地协同的操作规程，确保战时应急管理的有法可依、有章可循。

2.构建韧性基础设施

加强关键基础设施的防护和备份建设，特别是电力、通信、交通等生命线工程，要提高其抗毁性和快速恢复能力，确保战时应急管理的基本运行条件。

3.强化平战结合机制

推进平时应急管理与战时应急管理的深度融合，实现组织体系、资源配置、能力建设的平战通用，减少平战转换的成本和时间。

4.注重社会参与和能力建设

加强全民应急教育和训练，提高民众的自救互救能力和战时心理韧性；同时，完善社会力量参与应急管理的机制，形成官方与民间互补的应急力量体系。

表：各国战时应急管理体系比较

六、提升战时应急管理能力的对策建议

基于对中国在战争环境下应急管理能力的评估及国际经验借鉴，本部分提出系统性的改进对策，旨在构建韧性强大、反应灵敏、适应性强的中国特色战时应急管理体系。

（一）体系融合与机制优化

应急管理体系的融合度和协调性直接决定战时应急响应的整体效能。针对现有体系的不足，提出以下改进建议：

1.构建军地一体的应急指挥机制

在现有军地协作机制基础上，进一步细化联合指挥、情报共享、资源调配等方面的操作规程。建议制定《军地应急联动实施细那么》，明确战时军队参与应急管理的触发条件、指挥关系、保障要求等具体内容。同时，建立常态化的军地联合演练机制，通过实战化演习磨合协同能力，确保战时能够迅速形成合力。

2.完善跨区域协调机制

针对战争可能造成的行政体系碎片化问题，建立基于地理分区和功能互补的跨区域应急协调机制。设立若干区域应急协调中心，赋予其在所属区域内统一指挥协调的权威，负责资源调配、力量部署、信息汇总等职能。这些中心应具备独立运行能力，即使在与其他区域隔离的情况下仍能有效组织应急响应。

3.推进平战结合的应急管理体系建设

充分利用和平时期积累的应急管理资源和能力，构建既满足平时需求又适应战时要求的应急管理体系。推动应急管理组织体系、资源配置、能力建设的标准化和模块化，实现平时与战时的无缝转换。特别是在应急预案制定过程中，应充分考虑战争环境的特殊要求，增强预案的适应性和可操作性。

（二）基础设施强化与资源保障

应急基础设施的韧性和资源保障的充分性是维持战时应急管理能力的物质基础。为此，提出以下强化措施：

1.建设韧性通信网络

加快推进"空天地海一体"应急通信网络建设，构建以天基通信为骨干、空中平台为补充、地面网络为基础的多维通信体系。重点发展低轨卫星通信、系留无人机中继、快速部署通信系统等能力，确保在极端条件下仍能维持基本指挥通信。同时，加强通信系统的抗干扰和抗毁伤能力，采用软件定义无线电、自适应跳频等技术提高通信的生存性。

2.优化应急物资储备与配送体系

调整应急物资储备布局，采取 "集中+分散"、"地上+地下" 的储备模式，在重要城市群周边建设地下储备库，提高储备物资的生存能力。建立基于智能算法的物资配送优化系统，实现对物资需求的精准预测和配送路径的动态规划。同时，发展无人配送、集装箱化运输等新型配送方式，降低对人工和传统运输工具的依赖。

3.加强关键基础设施防护与快速恢复能力

对电力、供水、供气、交通等生命线工程进行脆弱性评估和防护加固，提高其抗毁伤能力。建设移动式应急设施（如移动电站、净水设备等），作为固定设施损坏时的替代方案。制定关键基础设施的快速恢复预案，明确恢复优先级、技术方案和资源保障，确保在受损后能够快速修复。

（三）专业能力提升与社会力量动员

专业能力与社会动员的有机结合是战时应急管理的力量支撑。针对现有短板，提出以下提升措施：

1.加强专业队伍的战争适应性训练

在现有专业救援训练基础上，增加核生化环境、城市废墟、敌情背景下等复杂条件下的救援训练，提高专业队伍的战场适应能力。为专业队伍配备单兵防护装备、便携式侦察设备和野战生存物资，提升其在危险环境下的自身防护和持续作战能力。同时，推动救援装备的轻型化、模块化和智能化，提高装备的便携性和环境适应性。

2.完善社会应急力量整合机制

全面落实《社会应急力量分类分级测评实施办法》，建立社会应急力量与国家应急体系的常态化对接机制。开发社会应急力量资源数据库，实现对各类社会应急力量的精准管理和高效调度。战时，根据社会应急力量的专业特长和等级水平，将其纳入统一的应急指挥体系，实现有序参与和高效协作。

3.构建基层应急自治体系

借鉴四川泸县嘉明镇"专群结合、共治共防"的经验，强化社区和村镇的应急自治能力。为基层配备必要的应急设备和物资，开展常态化应急技能培训，提高基层第一时间响应和自主处置能力。特别是在战争环境下，当外部救援力量无法及时到达时，基层应急自治体系将成为保障人民生命财产安全的第一道防线。

（四）创新技术应用与人才培养

科技创新和人才培养是提升战时应急管理能力的长期支撑。为此，提出以下发展建议：

1.推动应急管理科技创新

加大应急管理科技研发投入，重点突破 "断路、断网、断电" 极端条件下的应急救援关键技术。积极应用人工智能、大数据、物联网等先进技术，开发智能感知、精准预警、辅助决策等应用系统。借鉴"应急使命•2025"演习中展示的"久安大模型"、无人机集群、数字孪生等新技术应用经验，推动高科技装备在应急管理领域的规模化应用。

2.建设应急管理专业人才体系

加强应急管理学科建设，培养兼具应急专业知识、军事素养和技术背景的复合型人才。建立应急管理人员常态化培训制度，通过实战演练、模拟推演、跨部门交流等多种形式，提高应急管理人员的专业素质和实战能力。特别是要加强基层应急管理人员的培训，提高其应对复杂局面的能力。

3.强化全民应急教育与训练

将应急教育纳入国民教育体系，从基础教育阶段开始培养应急意识和技能。针对战争环境特点，编制全民应急手册和战时生存指南，普及空袭防护、核生化防护、急救技能等专业知识。定期组织不同范围、不同形式的应急演练，提高全民的应急反应能力和心理韧性。

（五）落实保障与评估改进

为确保各项改进措施落到实处并持续优化，需要建立完善的保障和评估机制：

1.加强组织领导与责任落实

明确各级政府和部门在改进战时应急管理能力中的职责分工，建立一把手负责制，确保各项改进措施得到高度重视和有效落实。建立跨部门协调工作机制，定期研究解决改进过程中遇到的重大问题，形成推进合力。

2.加大资源投入与政策支持

根据改进措施的需求，合理安排财政资金，确保各项建设任务的经费保障。同时，创新投融资机制，吸引社会资本参与应急产业和应急基础设施建设。完善相关政策法规，为改进措施的实施提供制度保障。

3.建立评估反馈与持续改进机制

制定科学的评估指标体系，定期对战时应急管理能力进行评估，识别新问题和新需求。建立闭环管理机制，对评估中发现的问题进行跟踪整改，确保改进措施取得实效。同时，加强国际交流合作，学习借鉴国际最新经验和先进技术，持续优化中国战时应急管理体系。

表：战时应急管理能力建设任务清单

通过以上系统性的改进措施，中国在战争环境下的应急管理能力将实现全面提升，形成与国家安全需求相适应、与现代化战争特点相匹配的应急管理体系，为维护国家主权、安全和发展利益提供坚实保障。

结论

战争环境下的应急管理能力是国家综合实力和战略韧性的重要体现，也是实施全民防卫和总体战的关键支撑。本报告通过系统评估中国在战争环境下的应急管理能力，得出以下主要结论：

中国应急管理体系经过多年发展，特别是2018年应急管理部成立以来，已经形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的基本框架，在指挥体系、监测预警、资源保障、专业处置等方面取得了显著进步。"应急使命•2025"等大型演习展示了中国在极端条件下应急通信、无人化救援、智能决策等领域的最新成果，体现了中国应急管理体系的现代化水平。同时，社会应急力量分类分级管理、基层"专群结合"模式等创新实践，也为战时应急管理积累了宝贵经验。

然而，与战争环境的极端要求和特殊挑战相比，中国应急管理能力仍存在多个薄弱环节。主要表现在：军地协同机制操作性不足，极端条件下指挥连续性保障不足，关键基础设施防护不足，专业队伍战时适应能力不足，以及社会心理韧性不足等方面。这些短板可能影响战时应急管理的整体效能，需要系统性的改进和强化。

未来，中国应当从体系融合、基础设施强化、专业能力提升、社会力量动员和科技创新应用等多个维度，全面提升战时应急管理能力。特别要注重构建军地一体的应急指挥机制，建设韧性强大的应急基础设施，加强专业队伍的战争适应性训练，完善社会力量整合机制，并推动应急管理科技创新。通过这些措施，构建起与中国国家安全需求相适应、与现代化战争特点相匹配的应急管理体系。

战时应急管理能力的提升是一个长期性、系统性的工程，需要持之以恒的努力和与时俱进的调整。建议建立常态化的评估和改进机制，定期检验应急管理体系在模拟战争环境下的表现，及时发现和解决新问题，确保应急管理体系始终保持良好状态，为应对未来可能的安全挑战做好充分准备。