城投化债深度研究报告（二）

原创 李桂松等云阿云智库国家化债项目组

导读：目前世界已完全进入战争状态，在战争环境下，不存在化债，只存在赖账和烂债，更不存在所谓的三资三化条件，所以，作为国家和中央政府而言，必须开闸放水，也就是所谓的“积极财政政策”和“宽松的货币政策”。全文共30000字，由北京云阿云智库国家化债项目组原创供稿。

云阿云智库国家化债项目组成员名单：

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

作者：李富松 | 北京云阿云城市运营管理有限公司副总裁

作者：李嘉仪 | 北京云阿云智库平台金融院长

作者：段小丽 | 北京云阿云智库平台公共关系总裁13811016198

云阿云智库全球合作

公共关系总裁：段小丽

联系电话：13811016198

联系邮箱：duanxiaoli2005@163.com

官方网站： http://yayqq.com

公司地址：中国•北京•西城

报告发布日期：2025 年 12 月8日

研究团队：云阿云智库国家化债项目组

报告关键词

城投化债、产业园区、债务置换、资产盘活、区域分化、产业转移+债务托管、财政、REITs常态化

云阿云智库报告核心观点

核心观点一：目前世界已完全进入战争状态，在战争环境下，不存在化债，只存在赖账和烂债，更不存在所谓的三资三化条件，所以，作为国家和中央政府而言，必须开闸放水，也就是所谓的“积极财政政策”和“宽松的货币政策”。

核心观点二：目前全球债务已超过388.7万亿美元，是全球GDP的5.5倍以上，靠正常化债是不可能的，这也是目前世界处在战争风口上的主要原因；城投作为城市的建设与产业运营的推动者，在战争环境下有两大任务：第一是推动城市发展与产业增值的任务；二是备战备荒为人民和应急管理的任务。

核心观点三：在战争环境下，必须开放解放思维，必须让钱多于债务，而不能让债务压住钱，要让人民币快速国际化，流向市场、流向全球！转移风险，收购战略资源。

目录

一、城投债务问题的背景与形成机理

二、城投债务的规模、结构与风险现状

三、城投化债的政策框架与实施路径

四、城投化债的成效评估与区域差异

五、城投平台市场化转型的模式与路径

六、未来城投化债趋势与风险防范建议

七、结论与政策建议

七、结论与政策建议

（一）主要结论

本报告对城投化债的现状、政策、成效和未来趋势进行了全面分析，得出以下主要结论：

城投债务问题已从隐性走向显性，化债工作取得阶段性成果。截至2025年三季度，我国政府全口径债务规模为92.6万亿元，其中隐性债务余额已降至10.5万亿元，较2023年末的14.3万亿元减少近4万亿元 。城投债务规模增速下降，债务成本显著降低，期限结构有所优化，经营性现金流首次转正，平台数量大幅减少。这些成果表明化债政策已取得实质性进展。

城投市场化转型是化解债务风险的根本出路。城投公司必须从"融资平台"向"市场化运营主体"转型，通过多元化业务布局、资产盘活、组织变革等方式提升经营能力 。盐城东方、监利城发等成功案例表明，市场化转型能够显著降低对政府融资的依赖，提高经营性收入占比，缓解债务压力  。

区域分化是城投化债的核心特征。东部发达地区债务结构优化较快，市场化转型较顺利；而西部欠发达地区债务风险高，市场化转型难度大 。重点省份与非重点省份、省级与区县之间的化债进度和效果差异将进一步扩大，需要差异化政策支持。

资产证券化工具将成为未来化债的重要手段。房地产投资信托基金、ABS等资产证券化工具能够有效盘活城投存量资产，降低融资成本，提高资产回报率。然而，西部省份因底层资产质量不足、合规瑕疵等问题，房地产投资信托基金发行仍将面临挑战，需要政策倾斜。

隐性债务清零进入冲刺期，未来三年压力巨大。2028年底前隐性债务将从当前10.5万亿元降至2.3万亿元，这意味着未来三年每年需压降隐性债务约2.8万亿元。在这一背景下，城投公司需要加速市场化转型，提高经营能力，为债务清零提供可持续支持。

（二）政策建议

1.政策工具优化：精准滴灌与效率提升

1.1 构建"财政健康度动态评估体系"，优化专项债额度分配

在全球债务管理实践中，发达国家普遍采用"动态调整+精准滴灌"的政策工具组合。美国通过《市政债券法案》实施"财政健康度动态评估"，将债券额度与地方财政可持续性挂钩；德国则建立"地方政府债务预警指数"，对财政健康度高的地区优先支持。我国应借鉴国际经验，构建更具前瞻性的政策工具体系。

建议1：建立专项债额度"动态调整机制"，向使用率超80%的省份倾斜

突破传统"一刀切"分配模式，引入"财政健康度动态评估体系"，将专项债额度分配与地方财政可持续性、项目落地效率、市场化转型成效等核心指标挂钩。具体实施路径：

构建"财政健康指数"：整合债务率、偿债覆盖率、市场化收入占比、土地出让收入稳定性等12项核心指标，建立省级财政健康度评估模型。其中，债务率（政府债务余额/地区GDP）权重30%，偿债覆盖率（货币资金/短期债务）权重25%，市场化收入占比（经营性收入/总收入）权重20%，土地出让收入波动率权重15%，其他指标权重10%。

实施"三色动态管理"：

绿色区域（健康度>85%）：专项债额度增加20%，利率优惠5BP，优先支持其市场化转型项目

黄色区域（健康度75-85%）：额度保持不变，加强项目督导，要求制定市场化转型计划

红色区域（健康度<75%）：额度减少30%，需提交债务重组计划，并限制其新增高息债务

建立"项目落地率"倒逼机制：对专项债资金使用率超80%且项目落地率超90%的省份，给予额外5%的额度倾斜，确保资金"用得好、用得快"。同时，对资金使用率低于60%或项目落地率低于70%的省份，暂停新增专项债发行，直至整改达标。

建议2：扩大政策性金融工具覆盖范围，将区县级平台纳入白名单

突破省级平台"单点突破"局限，构建"省-市-县"三级政策支持体系，确保政策精准滴灌到最需要的基层城投平台。

实施"区县级城投平台白名单分级制度"：

A级：市场化收入占比>60%，经营性现金流为正，纳入白名单，可享受政策性金融支持

B级：市场化收入占比40-60%，需制定转型计划，纳入观察名单

C级：市场化收入占比<40%，债务风险较高，需加强监管

建立"区县级城投转型支持基金"：由省级财政牵头，联合政策性银行设立1000亿元基金，对A级平台提供融资担保、利率补贴等支持，降低融资成本20-50BP。创新"信用增信"模式：将区县级城投平台的市场化转型成效纳入银行信贷评估体系，对A级平台给予信贷额度提升15%的优惠。

1.2 引入"布雷迪计划"理念，创新债务证券化工具

大萧条级别的债务危机需要更具弹性的债务管理工具。美国在1980年代通过"布雷迪计划"成功化解拉美债务危机，其核心是将高息债务转换为长期债券并引入市场机制。我国可借鉴这一思路，构建城投债务证券化体系。

建议3：发行"城投转型债券"，实现债务重组证券化

设计与市场化转型成效挂钩的债券产品，对完成转型目标的城投平台给予利率优惠：

满足经营性现金流占比>30%、市场化收入占比>70%、高息债务占比<20%三项条件的平台，可发行利率下浮20bp的"转型成功债券 p="" style="font-family:华文仿宋" span="" 2.1="">70%"的实质性转型。

建议5：对市场化收入占比超70%的平台给予融资优惠（如利率下浮20BP）

突破传统"一刀切"补贴模式，构建"市场化转型成效评估体系"，通过差异化政策引导平台实质性转型。

建立"市场化转型三维度评估体系"：

经营性现金流占比（>30%）：反映平台"造血"能力

市场化收入占比（>70%）：衡量平台业务市场化程度

债务结构优化程度（高息债务占比<20%）：评估平台财务风险控制能力

实施"阶梯式融资优惠"：

满足全部条件：融资利率下浮20BP，融资额度提升15%

满足两项条件：融资利率下浮10BP，融资额度提升5%

满足一项条件：融资利率下浮5BP

引入"市场化转型绩效挂钩"机制：将融资优惠与平台市场化收入增长率挂钩，实现"转型越好、优惠越多"。例如，对年度市场化收入增长率超过15%的平台，额外给予融资额度提升5%的奖励。

建议6：对"退而不转"平台实施融资限制，3年内逐步压降债务规模

突破"退平台即完成转型"的误区，建立"退平台转型跟踪机制"，确保平台转型实质性推进。

实施"退平台转型三阶段管理"：

第一年：限制新增融资规模，债务压降10%，要求提交转型计划

第二年：限制融资利率，债务压降20%，要求市场化收入占比提升至50%

第三年：停止新增融资，债务压降30%，要求实现经营性现金流为正

建立"转型失败退出机制"：对三年内未实现市场化转型的平台，由省级平台进行收购或重组，避免债务风险扩散。引入"转型失败惩罚机制"：对"退而不转"的平台，限制其高管薪酬增长，取消其参与重大项目的资格。

2.2 引入"淡马锡模式"，建立市场化考核与激励机制

淡马锡模式的核心在于将政府职能与市场化运作有机结合，通过严格的绩效考核和激励机制推动平台转型。

建议7：建立"经济增加值+平衡计分卡"双轨考核体系

借鉴德国经济增加值考核与平衡计分卡相结合的经验，构建适合中国城投平台的考核体系，平衡短期财务目标与长期战略发展。

建立"双轨考核体系"：

经济增加值考核：以经济增加值为核心，衡量平台价值创造能力

平衡计分卡考核：从财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度全面评估平台运营状况

将考核结果与高管薪酬、融资成本直接挂钩：

考核优秀：高管薪酬上浮10%，融资利率下浮15BP

考核良好：高管薪酬上浮5%，融资利率下浮5BP

考核一般：高管薪酬维持不变，融资利率保持基准

考核不合格：高管薪酬下浮5%，融资利率上浮10BP

引入"股东价值最大化"理念：参考淡马锡模式，要求城投平台在承担政府职能的同时，追求股东价值最大化，避免过度依赖财政补贴  。对承担公益性项目的平台，政府需提供合理补偿，确保平台在此类项目上不产生亏损  。

建议8：推动城投公司治理结构优化，建立市场化运营机制

推动城投公司从行政化管理向市场化治理转变，提高决策效率和市场响应能力。

完善绩效考核和薪酬体系：将市场化业务收入、资产回报率等指标纳入考核范围，激发市场化运营活力  。例如，对市场化收入占比超过70%的平台，其高管薪酬的60%以上与市场化业务绩效挂钩。

建立市场化决策机制：简化审批流程，提高市场响应速度  。参考美国市政债券发行流程，对市场化项目实行"先批后审"模式，缩短决策周期。

加强内部管理：提高运营效率，降低成本  。例如，对经营性项目实行"项目责任制"，明确责任人和考核指标，提高项目管理效率。

3.风险防控强化：预警升级与处置创新

3.1 将土地出让收入、财政补贴等纳入预警指标体系，升级风险监测

德国"地方政府债务预警指数"将土地出让收入、财政补贴等纳入核心预警指标，实现风险早识别、早处置。我国应构建"全周期、多维度"的预警体系，增强风险防控的前瞻性。

建议9：建立"红黄蓝"三级预警机制，实现风险动态管理

突破传统债务率单一指标，构建"地方政府债务综合预警指标体系"，综合考虑财政健康度、土地市场波动和市场化转型进展。

建立"红黄蓝"三级预警机制：

红色预警（债务率>150%，土地出让收入占比<20%）：实施融资限制、债务重组

黄色预警（债务率100-150%，土地出让收入占比20-40%）：加强债务监测、制定转型计划

蓝色预警（债务率<100%，土地出让收入占比>40%）：正常监测、支持转型

引入"土地出让收入稳定性指标"：将土地出让收入连续三年波动率纳入预警体系，对波动率>30%的地区实施重点监控 。建立"财政补贴依赖度"指标：将财政补贴占净利润比重纳入预警体系，对比重>50%的地区实施转型督导  。

建议10：试点"债务重组+产业导入"组合模式，破解弱省转型资金缺口

借鉴美国破产法第9章和希腊债务重组经验，构建"化债+产业"双轮驱动模式，增强风险处置的可持续性。

试点"债务重组+产业导入"组合模式：

选择10个债务压力大但产业基础好的省份（如贵州、甘肃）

由省级政府牵头，制定"债务重组+产业导入"综合方案

通过引入优质产业项目，实现"以产业换资金、以产业化债"

创新"债务重组+产业导入"工具：

债务重组：对高息债务进行展期、降息或置换，降低短期偿付压力

产业导入：引入战略新兴产业或高附加值产业，提升区域创税能力

收益对冲：产业项目收益优先用于债务偿还，建立"产业收益-债务偿还"对冲机制

引入"产业导入绩效评估"：将产业项目对债务化解的贡献度纳入评估体系，确保资金精准投放。例如，对产业项目收益中用于债务偿还的比例设定最低标准（如不低于30%），并据此调整后续支持力度。

3.2 引入"集体行动条款"，创新债务重组机制

国际债务管理经验表明，集体行动条款是解决债务重组中债权人协调难题的关键工具。我国应借鉴这一经验，创新城投债务重组机制。

建议11：建立"债权人同意机制"，降低债务重组阻力

突破传统"行政主导"债务重组模式，引入市场化债权人协商机制，提高债务重组效率。

建立"债权人同意机制"：要求城投平台在进行债务重组前，需获得主要债权人（如银行、信托、资管计划等）的书面同意，确保重组方案得到广泛支持。

引入"集体行动条款"：参考国际主权债券中的集体行动条款，允许多数债权人（如持有债务75%以上的债权人）对重组方案达成一致后，强制适用于所有债权人，避免"钉子户"阻碍重组进程  。

建立"债务重组优先级排序"：按照债务风险程度和市场化转型潜力，对城投平台进行分类，优先支持转型潜力大、风险可控的平台进行债务重组。

建议12：设立"城投债务重组基金"，提供专业化重组支持

参考国际货币基金组织的债务重组框架，设立专门基金支持城投债务重组，降低重组成本和风险。

设立"城投债务重组基金"：由中央财政、地方政府和金融机构共同出资，规模暂定5000亿元，用于支持高风险城投平台的债务重组。

基金运作模式：

资金来源：中央财政出资40%，地方政府出资30%，金融机构出资30%

支持对象：红色预警区域和"退而不转"平台

支持方式：提供债务重组顾问服务、购买高息债务、提供流动性支持等

基金风险控制：

基金使用需符合严格条件，如平台需制定市场化转型计划、债务重组方案等

基金收益通过债务重组后的利息差额或资产增值实现，形成自我造血机制

建立基金使用效果评估机制，定期调整支持策略

4.区域协调加强：建立"强省帮弱省"协同机制

4.1 推行"产业转移+债务托管"合作模式，构建区域协同发展新路径

欧盟"区域发展基金"将区域协同发展与债务管理有机结合，实现"强省帮弱省、共同化债"。我国应构建更具创新性的区域协同机制，通过产业转移和债务托管实现区域风险共担。

建议13：推行"产业转移+债务托管"合作（如苏黔合作园区）

突破传统"输血式帮扶"，构建"产业-债务"协同机制，实现区域风险共担和收益共享。

建立"产业转移+债务托管"合作模式：

由强省（如江苏）牵头，与弱省（如贵州）共建合作园区

强省提供产业导入、管理经验，弱省提供土地、政策支持

由强省负责债务托管，通过产业收益逐步化解弱省债务

创新"收益共享机制"：

前3年：弱省债务压降50%，强省获得产业项目收益的30%

第4-6年：弱省债务压降70%，强省获得产业项目收益的20%

第7年起：弱省债务压降90%，强省获得产业项目收益的10%

引入"产业项目评估机制"：对合作园区产业项目进行可行性评估，确保项目可持续性。例如，要求产业项目具有明确的收益来源和合理的投资回报率，避免盲目投资。

建议14：设立区域化债基金，由强省财政与金融机构共同出资

突破"单一财政支持"局限，构建市场化、可持续的区域化债机制，增强区域协同的韧性。

设立"区域化债协同基金"：由强省财政、金融机构和中央财政共同出资，规模暂定2000亿元，用于支持区域债务化解和产业协同发展。

基金运作模式：

资金来源：强省财政出资40%，金融机构出资30%，中央财政引导资金20%，弱省财政出资10%

投资方向：重点支持"债务重组+产业导入"项目，如苏黔合作园区、粤黔产业转移基地等

投资方式：采用"股权投资+债权投资"组合模式，降低债务风险的同时促进产业协同发展

基金风险控制：

基金使用需符合严格条件，如区域债务率、产业导入计划等

基金收益通过债务压降和产业收益实现，形成良性循环

建立基金使用效果评估机制，定期调整投资策略

4.2 参考日本经验，优化债务期限结构，降低付息压力

日本在泡沫经济破裂后通过"以长换短、以低换高"的置换策略，系统性压降付息成本并隔离风险。我国可借鉴这一经验，优化债务期限结构，降低付息压力。

建议15：调整专项债期限结构，增加长期限品种

参考日本债务管理经验，延长专项债期限，降低付息压力，增强债务可持续性。

调整专项债期限结构：

增加30年期专项债比例，从目前的20%提升至40%

降低5年期以下短期专项债比例，从目前的30%降至10%

优化中长期专项债比例，形成"长期为主、中期为辅、短期为补"的期限结构

建立"债务置换优先级排序"：按照债务风险程度和市场化转型潜力，对城投平台进行分类，优先支持高风险平台进行债务置换。例如，对红色预警区域和"退而不转"平台，优先置换其高息债务，降低付息压力。

建议16：推动城投房地产投资信托基金常态化发行，盘活存量资产

参考日本资产证券化经验，推动城投房地产投资信托基金常态化发行，盘活存量资产，降低债务负担。

推动城投房地产投资信托基金常态化发行：

扩大房地产投资信托基金底层资产范围，包括交通、能源、市政、产业园等13类资产

优化房地产投资信托基金发行流程，降低发行门槛，特别是对西部欠发达地区

建立房地产投资信托基金收益与债务偿还的对冲机制，如将房地产投资信托基金收益优先用于债务偿还

优化资产证券化环境：

对西部欠发达地区给予政策倾斜，如降低房地产投资信托基金发行规模门槛、提供税收优惠等

加强投资者教育，引导市场正确认识城投公司转型后的风险与收益

建立房地产投资信托基金信息披露机制，提高透明度，降低信息不对称风险

5.四维联动政策实施路径与保障机制

5.1 政策实施路径：分阶段推进，形成合力

为确保四维联动政策的有效实施，需制定清晰的阶段目标和实施路径，形成政策合力。

第一阶段（2025-2026年）：政策工具优化与风险防控升级

完成"财政健康度动态评估体系"构建，启动专项债额度动态调整机制

将土地出让收入、财政补贴等纳入预警指标体系，建立三级预警机制

试点"债务重组+产业导入"组合模式，支持10个省份进行债务化解和产业协同发展

第二阶段（2027-2028年）：平台转型深化与区域协调加强

推广"经济增加值+平衡计分卡"双轨考核体系，覆盖所有城投平台

实施"退平台转型三阶段管理"，对未完成转型的平台进行退出或重组

推行"产业转移+债务托管"合作模式，支持更多省份进行产业转移和债务托管

设立"区域化债协同基金"，规模暂定2000亿元，用于支持区域债务化解和产业协同发展

第三阶段（2029年及以后）：构建长效机制，实现可持续发展

完善城投市场化转型政策支持体系，包括税收优惠、产业基金引导、人才引进等

建立城投债务风险预警长效机制，定期评估和调整预警指标

推动城投公司治理结构优化，建立市场化运营机制

加强城投公司人才队伍建设，提升专业能力

5.2 保障机制：制度完善与监督强化

为确保四维联动政策的有效实施，需建立完善的制度保障和监督机制，防止政策执行偏差。

建议17：完善城投市场化转型政策支持体系，提供制度保障

出台专项政策支持城投市场化转型，如税收优惠、产业基金引导、人才引进等

对城投公司开展市场化业务给予企业所得税减免、增值税优惠等支持

设立产业基金引导城投公司向科技、环保、新能源等领域转型

建立市场化选人用人机制，引进职业经理人和专业团队，提升市场化运营能力

建议18：建立"穿透式"债务监测机制，强化政策执行监督

完善债务监测指标体系，对城投公司债务规模、结构、成本等进行动态监测

建立风险分级分类管理机制，对不同风险等级的城投公司采取差异化管理措施

加强应急处置能力，制定详细的应急预案，防范突发性风险

建立"穿透式"债务监测机制，对城投平台的债务情况进行全面摸底和动态监控

建议19：加强投资者保护，防范市场风险

明确城投公司转型后的信用风险特征，建立市场化信息披露机制，提高财务透明度

建立投资者适当性管理机制，引导投资者理性看待城投公司转型后的风险与收益

加强监管协调，防范系统性风险

建立"城投债务重组基金"，提供专业化重组支持，降低债务重组成本和风险

6、结语：构建"四维联动"的化债新格局

通过"政策工具优化-平台转型深化-风险防控强化-区域协调加强"四维联动，我国将构建起更具前瞻性、创新性和可持续性的化债体系。这一体系不仅能够有效化解当前债务风险，更能推动城投平台向市场化、专业化、可持续方向转型，为区域经济高质量发展注入新动力。

政策工具优化是基础，通过专项债额度动态调整和政策性金融工具创新，实现资金精准滴灌，提高使用效率。平台转型深化是关键，通过市场化考核和激励约束，引导城投平台实质性转型，提升"造血"能力。风险防控强化是保障，通过预警升级和处置创新，防范局部风险扩散，确保债务化解可持续。区域协调加强是突破，通过产业转移和债务托管，实现区域协同发展，增强整体抗风险能力。

未来，随着"四维发力"政策体系的深入实施，我国城投平台将从"融资平台"向"城市运营商"转变，从"债务负担"向"发展动能"转化，最终实现"化债促转型、转型强发展"的良性循环。这不仅是化解债务风险的必要举措，更是推动中国城镇化高质量发展的重要引擎。在严峻外部环境和大萧条级别的债务危机风险下，这一体系将为中国地方政府债务风险治理提供坚实保障，确保经济金融安全稳定。

附件一：重点省份化债成效案例深度分析

一、贵州：债务置换与统借统还并行

1.背景

贵州省作为全国债务风险较高的省份，长期面临高息非标债务集中到期、融资成本高企的困境。截至2023年底，贵州省隐性债务规模庞大，部分城投平台融资成本高达8%以上，债务结构不合理，非标融资占比过高，导致债务风险持续累积。2024年，贵州省被纳入中央"一揽子化债方案"12个重点省份之一，面临化解存量债务、降低融资成本的紧迫任务。

2.策略与措施

贵州省采取"债务置换与统借统还并行"的综合化债策略：

大规模特殊再融资债券发行：2024年，贵州省累计发行特殊再融资债券7413.23亿元，重点用于置换高息非标债务。通过债券置换，将平均融资成本从8%大幅降至3.5%，显著降低了债务负担。

创新统借统还模式：2025年，贵州省落地首个统借统还案例，由省级平台贵州金融控股集团为市级平台提供担保，支持市级平台发行债券。这一模式有效缓解了区域内债务压力，打破了市级平台融资受限的困境。

优化债务结构：贵州省通过"借新还旧"、"展期重组"等方式，优化债务期限结构，延长债务到期时间，缓解短期偿债压力。

加强风险监测：建立省级债务风险监测平台，对全省城投平台债务进行实时监控，及时预警潜在风险。

3.效果与挑战

成效方面，贵州省通过上述措施，成功降低融资成本，缓解了债务压力。截至2025年6月，贵州省已累计化解隐性债务1.2万亿元，综合融资成本下降至4.2%左右，年利息支出减少约180亿元。

然而，贵州省仍面临严峻挑战：政府债务余额与一般公共预算收入比高达8.08倍，债务负担沉重；城投债高度集中于贵阳、遵义（占全省70%以上），区域风险集中；非标违约持续暴露，2026年面临集中偿付压力。此外，部分区县债务风险依然突出，如黔东南州、黔南州等地区，债务结构优化进展较慢。

二、重庆：中心城区与区县分化

1.背景

重庆市作为12个重点省份之一，债务风险呈现明显的区域分化特征。中心城区债务风险相对可控，但渝东北、渝东南等区县城投平台债务风险较高，非标融资占比大，融资成本高，流动性压力大。

2.策略与措施

重庆市采取"中心城区先行、区县分类施策"的差异化化债策略：

中心城区债务优化：江北区、沙坪坝区等中心城区通过债务置换、重组降本等方式，持续优化债务结构。沙坪坝区通过置换展期、重组降本等方式，截至2024年底综合融资成本降至4.4%，减少利息支出5亿元。

区县债务化解：江津区2024年妥善化解存量隐性债务88.4亿元，完成6%以上高息债务置换；綦江区截至2025年6月实现融资平台退出10户，融资综合成本下降142个BP，预计每年节约利息约10亿元。

资产盘活：涪陵区2024年盘活资产206.86亿元，回收资金154.76亿元，回收资金规模全市第一；大足区按照重庆市政府要求完成化债任务，已完成政府债务"脱红"目标。

风险监测机制：建立"631"债务防控机制，即提前6个月制定资金接续计划、提前3个月落实资金来源、提前1个月备足偿债资金，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

3.效果与挑战

成效方面，重庆市化债工作取得显著成效，江北区已实现除棚户区改造项目外的隐性债务"清零"，综合债务率保持在全市较低水平；沙坪坝区融资成本大幅下降，利息支出显著减少；江津区成功化解巨额存量债务。

然而，重庆市仍面临区域分化挑战：部分区县城投短期债务占比仍超40%，流动性风险突出；渝东北、渝东南等区县债务风险化解进展较慢；部分区县仍过度依赖政府财政补贴，市场化转型不足。

三、江苏：市场化转型与债务优化并重

1.背景

江苏省作为全国经济大省，隐性债务规模全国第一（1.8万亿元），债务结构复杂，非标融资占比高，债务风险突出。同时，江苏省城投平台数量多、分布广，债务化解难度大。

2.策略与措施

江苏省采取"债务优化与市场化转型并重"的综合策略：

债务结构优化：通过银行贷款置换非标融资，将银行贷款占比提升至68%以上，非标融资占比降至15%以下，有效降低融资成本。

市场化转型：支持城投公司拓展市场化业务，如盐城东方通过租赁物业（园区厂房、上海商业物业）、贸易业务（大宗商品贸易）和园区服务实现转型，2023年市场化业务收入占比达70%以上。

平台整合：推进城投平台整合，注销低效平台，优化资源配置，提升平台运营效率。

创新融资工具：探索使用房地产投资信托基金、资产证券化等创新融资工具，盘活存量资产，拓宽融资渠道。

3.效果与挑战

成效方面，江苏省债务结构优化较为顺利，融资成本显著下降，市场化转型取得积极进展。盐城东方等城投公司通过多元化业务布局，成功降低对政府融资的依赖，实现可持续发展。

然而，江苏省仍面临较大转型压力：部分城投平台市场化转型进展缓慢，经营性收入占比低；需要加强市场化人才引进和激励机制建设；部分区县债务风险仍较突出，如苏北地区。

四、浙江：退出平台数量最多，转型成效显著

1.背景

浙江省作为经济发达省份，城投平台数量多、规模大，债务风险相对可控，但市场化转型压力大。浙江省积极推行城投平台"退平台"工作，推动城投企业向市场化经营主体转型。

2.策略与措施

浙江省采取"加速退平台、推动市场化转型"的策略：

大规模退平台：截至2025年9月，浙江省已公告退出融资平台数量超600家，占全国同期退平台总量的一半，退平台数量全国第一。

市场化转型：推动城投企业加速市场化转型，放缓对外投资进度，城建类资产增速、股权和基金类投资增速均有所放缓，自营类资产保持较快增长。

产业投资优化：支持城投企业向符合国家战略方向的产业转型，如绍兴某城投通过收购环保水务企业，切入污水处理和固废处置赛道，既符合"双碳"战略方向，又能提供相对稳健的经营性收入来源。

风险管控：建立完善的债务风险监测预警机制，对平台债务进行动态监控，确保转型过程平稳有序。

3.效果与挑战

成效方面，浙江省城投平台"退平台"工作成效显著，市场化转型步伐加快，经营性收入占比提升。绍兴等地区城投企业通过产业投资，成功实现多元化发展，经营性收入占比提升至50%以上。

然而，浙江省城投公司仍需加强产业投资能力，提升经营性收入占比；部分区县城投平台市场化转型仍处于初期阶段；需要进一步完善市场化激励机制，激发企业内生动力。

五、甘肃：财政支持与债务重组结合

1.背景

甘肃省作为西部欠发达省份，财政实力较弱，债务风险突出。2022年以来，兰州市的两家市级城投公司（兰州建投、兰州城投）曾发生技术性违约和非标债务违约，引发市场关注，债务风险一度成为制约当地发展的瓶颈。

2.策略与措施

甘肃省采取"财政支持与债务重组结合"的综合化债策略：

争取专项债支持：2023年，甘肃省争取到356亿元专项债用于解决地方政府拖欠企业账款，为债务化解提供资金支持。

省属企业并购：通过省属企业甘肃城乡发展投资集团等平台，对市级城投公司进行并购重组，化解债务风险。甘肃城乡发展投资集团积极开拓新领域、开辟新赛道，创新以新能源合作清收债权的化债模式，成功化解历史遗留债权难题。

资产盘活：甘肃省金融局拜会上交所，争取推动甘肃公租房房地产投资信托基金的落地，盘活存量资产，为债务化解提供新渠道。

债务重组：主动协调省棚改公司和易地扶贫搬迁两个省级融资平台利用政策和金融工具与有关地方政府签订《合同变更协议》，持续用力加强债务逾期风险管控。

3.效果与挑战

成效方面，甘肃省通过上述措施，成功化解了部分债务风险，甘肃城乡发展投资集团通过创新化债模式，推动保障房回购工作取得重大进展；成功与行业头部企业签订战略合作协议，探索推进新能源交易变现、有序参与碳排放权市场交易。

然而，甘肃省仍面临严峻挑战：财政实力薄弱，债务化解资金来源有限；城投平台市场化转型进展较慢，经营性收入占比低；部分区县债务风险仍较突出，如兰州周边县市；需要进一步加大财政支持力度，加快市场化转型步伐。

总结

通过分析贵州、重庆、江苏、浙江、甘肃五个重点省份的化债案例，可以看出地方化债工作呈现出以下特点：

区域分化明显：各省份化债成效存在明显区域分化，中心城区与区县城投平台化债成效差异大。

策略多元：各省份采取了债务置换、统借统还、资产盘活、市场化转型等多种策略，因地制宜推进化债工作。

成效显著：通过化债工作，各省份有效降低了融资成本，缓解了债务压力，为区域经济高质量发展创造了条件。

挑战并存：各省份仍面临债务规模大、区域风险集中、市场化转型压力大等挑战，需要持续优化化债策略，推动城投平台向市场化经营主体转型。

附录二：城投债务规模与结构数据

附录三：城投房地产投资信托基金发行情况

数据来源：北京云阿云智库・国家化债数据库