拜登政府的“技术联盟”：动因、内容与挑战

凌胜利 雒景瑜  云阿云智库•科技战争

导读：可以说，“技术联盟”的出发点在技术，动员点却在意识形态，最终目的是美国霸权。联盟的实质为狭义的“俱乐部”模式，是打造霸权体系的机制设计，服务于大国战略竞争，具有极强的针对性。

来源:《国际论坛》2021年第6期

凌胜利 | 外交学院国际关系研究所副所长、外交学院国际安全研究中心主任

雒景瑜 | 外交学院国际关系研究所国际关系专业 2019 级硕士研究生

当今世界处于百年未有之大变局，第四次工业革命对国际政治的影响正在持续加深。以人工智能、量子科学和空间技术等为代表的具有颠覆性和战略性的新兴技术已成为各国争夺的制高点，并正在重构全球创新版图。创造和使用新兴技术的能力成为信息时代国家经济和军事实力的增长源泉。拜登政府执政后，“技术联盟”逐渐成为拜登政府在高科技领域展开竞争的重要举措。在美国政府的强力推动下，各盟国和伙伴陆续加入其中，在不同高科技领域形成程度各异的合作关系。美国谋求通过“技术联盟”来帮助美国及其盟国在全球技术竞争中掌控主导权，围绕新兴技术的使用进行相互协调，推广自己偏好的准则和价值观，并在关键领域保持竞争优势，其根本目标在于维护美国霸权。但这一联盟无疑也会造成诸多负面影响，阻遏了科技发展、加剧了大国竞争，其未来也存在极大的不确定性。

一、拜登政府“技术联盟”的动因

拜登政府执政以来，美国积极推动与盟国在人工智能、量子计算、清洁能源等新兴技术领域的合作，“技术联盟”的构想逐渐成型。2021 年 1 月 20 日，拜登总统在就职演讲中就“修复盟友关系”做出承诺，2 月 4 日在慕尼黑安全会议中表示“大西洋联盟回来了”，这些都表明拜登政府致力于修复特朗普时期受到冲击的联盟关系，而组建“技术联盟”则是修复联盟关系的重要抓手。2021 年 3 月白宫发布《国家安全战略临时指南》，该报告强调技术竞争正在兴起，阐述了美国与盟友在新兴技术领域合作的必要性。

在此后几个月里，美国与欧洲、印太地区的盟友在新兴技术领域的合作陆续开展。3 月 12 日美日澳印召开四国首脑峰会，决定根据共同利益和价值观组建关键与新兴技术工作组。4 月 1 日美日韩三国国安顾问会议谈论了半导体、供应链和生物技术领域的合作，以保持敏感供应链安全，此后的美日、美韩首脑峰会分别再次确认了双方的具体合作领域和合作方式。6 月 13 日七国集团（G7）峰会的公报中，各方支持制定G7 数字技术标准合作框架，同意在全球经济和社会的未来前沿共同努力建立一个可信的、价值观驱动的数字生态系统。6月15日的美欧峰会上，美欧双方共同发起成立美国—欧盟贸易和技术委员会（Trade and Technology Council，TTC）和美国—欧盟联合技术竞争政策对话（U.S.-EU Joint Technology Competition Policy Dialogue）。

综上可见，拜登政府执政以来，积极推进与盟国和伙伴在新兴技术领域的合作，试图打造“技术联盟”。作为拜登政府外交政策的重要部分，“技术联盟”出台的主要原因有如下三个方面。

首先，保持领先的技术优势以维持其霸权地位。在新一轮科技革命的推动下，权力内涵、权力结构和权力体系都发生了重大变革，是否掌握前沿战略领域的技术，决定了一个国家的国际竞争力和国际地位。 新的权力规则体系以技术的可信度和安全性为核心，引入政治与治理标准、商业行为评估标准以及网络安全风险标准，保证技术的合规使用。 如今，世界上主要的新兴技术正在美国和其他西方发达国家之外寻找和开发市场。中国等发展中国家抓住了第四次工业革命的发展机遇，加大科技创新投入，国家科技竞争力增强，对美国长期以来的技术垄断地位造成一定的冲击。在技术民族主义思潮主导下，美国对其技术领先优势感到担忧，霸权焦虑加深。 这也促使拜登政府对通过维持技术领先优势来确保霸权地位格外关注。国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在首次外交政策演讲中提到，将“确保美国在技术上的领先地位”作为八大优先事项之一。为了在新的权力体系中维持霸权，美国正在设计以布雷顿森林体系为范式的技术治理体系。显然，维持技术领先优势有助于增强美国的经济实力，进而维护美国霸权。

其次，通过高科技技术封锁来遏制中国发展。近年来中国国家实力不断增强，使得美国认为中国已经危及 “全球战略平衡”。中国在 5G 通讯领域取得的进展，更是加深了美国各界对于中国发展的恐惧与战略警觉。在中美竞争的诸多领域，新兴技术领域则被视为是竞争的重点。拜登在 2020 年成为民主党总统提名候选人之时就发文强调美国必须在新兴技术对社会的重塑方面保持领先地位，避免中国和俄罗斯主导制定数字时代的规则。美国企业研究所高级研究员扎克·库珀（Zack Cooper）等人提出，美国需要建立四种针对性联盟，即地缘战略联盟，反对中国在印太地区的“霸权”；经济联盟，反对中国的经济胁迫；技术联盟，阻止中国获得 21 世纪的创新技术；治理联盟，阻止中国重写国际规则和规范。显然，在技术领域打压中国是美国对华战略的重要手段，这在特朗普政府时期就成为战略重点。特朗普政府在高科技领域对中国施加了前所未有的压力，并多次强调对中国进行“技术竞争与技术遏制”的必要性。

与特朗普政府相比，拜登政府的高官（包括总统、副总统等人）与美国科技界的关系更为密切，他们对中美科技竞争的认识也更为深刻。特朗普政府实施对华技术封锁和所谓“技术冷战”，奉行与中国“全面脱钩”，发起贸易战，采取单边行动。而拜登政府延续了特朗普政府对华强硬的基调，认为当前中美关系存在“激烈的竞争”，且更加重视与盟国的合作，采取对华团队作战方式。拜登政府在技术领域采取精准脱钩的“小院高墙”战略，确定与美国国家安全直接相关的特定技术和研究领域（“小院”），并划定适当的战略边界（“高墙”），主张“有选择地”加强对国家安全有重大影响的“两用技术的投资和贸易限制”。因此，构建“技术联盟”是美国对华遏制的更加精准的战略手段。

最后，通过“技术联盟”修复并强化联盟关系。特朗普政府基于“美国优先”的政策导向，在对外政策中更加关注美国本国利益。在联盟关系当中，美国与盟国在经济、安全等多领域出现分歧，也使得联盟关系受到冲击。然而，美国强大的战略能力不仅体现在其自身实力，还体现在其对全球盟友的广泛动员能力。在新兴技术领域与中国进行竞争，离不开盟国的支持。五角大楼中国事务高级顾问埃利·拉特纳（Ely Ratner）曾表示，美国在 5G 及其他科技领域的政策上，要寻求与日本、欧洲、澳大利亚、韩国等盟国的协调合作，确保供应链的安全可靠，并制定相关规则，对投资进行审查。拜登政府也认识到，要想巩固美国的霸权地位和最大程度地实现对华竞争优势，就要团结盟友，加强新兴技术“围墙”很有必要。印太事务协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）和国家安全委员会中国事务高级主任杜如松（Rush Doshi）撰文表示，“美国应该与志趣相投的伙伴一道，通过构建重叠的技术联盟网络，让中国感受到来自西方世界的压力，这是未来美国技术政策的重心所在。”在此基础上，拜登政府制定了广泛的多边竞争战略，注重加强与盟友及私营部门的技术合作。拜登政府主要在量子计算、人工智能、半导体等关键与新兴技术领域展开技术合作与对华竞争，这些都需要依靠与盟国的合作。显然，加强与盟国在新兴技术领域合作，既有助于修复联盟关系，也有助于增强美国的国际动员能力。

总之，对于拜登政府而言，推进“技术联盟”对于美国的霸权维护意义重大，美国国内对此也存在较高共识，这有助于该政策的实施。2021 年 1 月 27 日，美国众议院二十多位共和党议员向白宫发出联署信，敦促总统拜登优先考虑与美国盟国在新兴技术方面进行合作，以对抗中国的“技术威胁”。4 月 21 日，美国参议院外交关系委员会通过《2021 年战略竞争法案》，这是一份跨党派共同制订对华战略方针的重大法案，重点是与中国在全球供应链和科学技术上开展全面竞争。在强大的战略需求和国内共识的支持下，拜登政府打造“技术联盟”的动力较为强劲，其未来走向值得关注。

二、“技术联盟”的合作领域

“技术联盟”的合作主要聚焦新兴技术领域。何谓新兴技术领域，事实上近期美国政府的一些文件已逐渐披露。2019 年，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布了《美国将主导未来产业》，涉及人工智能、先进制造、量子信息和 5G 通讯四大方向的未来产业。2020 年 10 月，美国联邦政府发布《关键与新兴技术国家战略》，详细介绍了美国为保持全球领导力而强调发展“关键与新兴技术”，明确了 20 项关键与新兴技术的优先领域清单，其中包括生物技术与新医药领域、空间技术领域、以量子信息科学为代表的电子信息领域、以半导体为代表的新材料领域、以 5G 通信技术为代表的高技术服务领域，以及以人工智能为代表的先进制造与自动化领域。从《国家安全战略临时指南》来看，拜登政府组建“技术联盟”会重点关注 5G 通信、人工智能、量子科技、半导体、空间技术、清洁能源和生物技术等领域，与盟友开展技术合作，组建技术联盟体系，与盟友以及其他伙伴一道，共同制定上述领域的新规则。总体而言，拜登政府的“技术联盟”的主要合作领域可以归纳为如下几个方面。

（一）5G 通信领域

5G 是前沿通信技术，决定数据、互联网的发展方向，改变经济增长方式，促进整个供应链的升级。虽然美国公司在 5G 技术的开发方面处于领先地位，但美国没有核心电信网络设备制造商。欧洲的爱立信和诺基亚、中国的华为和中兴这四家公司对 5G网络所需的核心网络技术市场具有举足轻重的影响。而 5G 技术的制造、通信标准的制定、知识产权的拥有，都对安全、创新和就业具有影响。因此，美国政府和智库高度重视 5G 领域的联盟合作，并以此作为建立技术联盟的切入点。

特朗普政府期间，5G 就成为中美关系中的热点议题，“布拉格提案”和“清洁网络计划”相继提出，美国与盟友在此领域达成了初步合作。拜登政府上台后，相关合作有增无减。2021 年 2 月初，白宫新闻发言人珍·普萨基（Jen Psaki）明确表示，拜登政府将继续努力保护美国电信网络不受“不可信供应商”威胁，并点名指责华为。4目前，美欧在对华科技产业政策领域达成了一定共识，制定了补贴和反补贴税规则，以抵制受补贴的商品；美国已经与罗马尼亚等北约新成员国达成共识，将华为等中企隔绝于国家新一代网信基础设施之外；美国还与日韩达成协议，开放无线电接入网络（Open-RAN）；为增强在 5G 和下一代通讯技术的研究、开发、测试和部署，美日韩三国分别已投入 25 亿、20 亿、10 亿美元。

拜登政府主要从以下三方面为 5G 技术合作提供了支持。一是资金支持。白宫提出设立“多边通信安全基金”，并将其纳入了 2021 财年的国防授权法。该基金用于携手“五眼联盟”和日本在 5G 技术研发、强化 5G 供应链方面展开合作。二是立法支持。2021 年 3 月，一项名为《促进美国在 5G 领域的国际领导地位法案》的提案提交众议院审议。提案认为，维持高标准的电信和网络空间安全符合美国的国家安全利益，美国及其盟国和伙伴应保持合作，参与并领导国际标准制定机构。提案建议设立一个技术援助工作组来加强美国在国际标准制定机构中的领导力。17月19日，众议院通过《促进美国在无线电领域的领导地位法案》，指示商务部国家电信和信息管理局采取某些行动，以促进美国在通信标准制定机构中的领导地位。三是技术支持。美国商务部的商法发展项目负责为各个国家的政要、学者和监管机构提供培训，推动中东欧等地以及其他发展中国家的决策者在发展下一代 5G 网络时不使用中国华为和中兴的设备。目前该项目已在埃及、伊拉克、阿富汗和斯里兰卡等国家开展。

（二）人工智能领域

人工智能的多场景适应和军事化应用使其成为影响国家安全和国际权力的重要因素。根据美国信息技术与创新基金会发布的报告，美国当前依然保持着世界人工智能发展的总体领先地位，中国在一些重要领域与美国的差距缩小，欧盟在三者中相对落后。目前，拜登政府在现有优势的基础上，加大投入、联合盟友，在人工智能的技术创新和规则制定方面都致力于实现更有深度的合作。

一是规划人工智能发展蓝图。2021 年 1 月，美国通过了《2020 年国家人工智能倡议法案》，将其作为《2021 年国防授权法案》的一部分。该法案从组织架构、实施路径等方面系统阐述了美国政府支持人工智能发展的举措。根据该法案，白宫于 1 月12 日正式宣布建立国家人工智能倡议办公室，主要职能为协调政府、行业和学术界的人工智能研究与政策制定。拜登政府基本延续了这些举措。3 月，美国人工智能国家安全委员会发布战略文件指出，美国必须领导人工智能重组世界的进程，政府应开发和部署具有足够透明度、强有力监督和问责制的人工智能技术，美国还必须领导民主国家联盟以捍卫价值观，这就要在国际层面加强人工智能发展规划。

二是与盟国谋求制定人工智能治理新规则。美国国防部在人工智能的全球合作方面具有重要影响。2021 年 1 月，英国、法国、日本、韩国等 13 国参加了由美国国防部联合人工智能中心主办的第二届国防人工智能伙伴关系对话，对话侧重于讨论人工智能发展的必要条件，包括数据共享。5 月 26 ～ 27 日，第三次人工智能国防伙伴关系 （PFD）对话举行，参会国扩大到 16 个，会议讨论了国防机构如何组织、招募、教育、培训和留住数字时代的人工智能人才。7 月 13 日，来自十多个国家和地区以及国际组织的领导人参加了由美国人工智能国家安全委员会（NSCAI）主办的新兴技术峰会，各国就制定影响新兴技术的规则和准则进行讨论。美国防部部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）在会上表示，“国防部对人工智能的使用将加强其军事行动，NSCAI 的‘负责任的人工智能’工作是确保国防部以正确的方式使用人工智能”。 在双边层面，美英在人工智能领域合作密切。2020 年 9 月，英国和美国签署了《人工智能研究与开发合作宣言》，设想利用双边和多边合作框架，实现人工智能研发生态系统的开发共享。双方间的合作安排包括推荐未来研发合作领域、提供运用人工智能技术的商业机会、促进研究人员和学生合作以及公私伙伴关系。在多边层面，2021 年 6 月 30 日，包括G7 在内的 15 个国家参与的人工智能全球合作伙伴关系（GPAI）举行会议，向全球人工智能社区介绍关于 GPAI 今年合作关系的发展情况。GPAI 目前进行中的项目有对环境负责任的人工智能战略、人工智能领域的社交媒体治理、推动数据正义研究和实践、保护人工智能领域知识产权等。

（三）量子技术领域

量子科技有机会引领新一轮科技革命和产业变革方向。美国企业研究所（AEI）在 2021 年 4 月底发布的有关量子计算与国家安全问题的报告指出，如果美国的对手在美国的网络防御能力升级之前在量子计算能力上取得优势，美国的国家安全防御就可能变得脆弱。美国政府认为应与盟国一道，率先布局，重金扶持有关量子科技的研究。

一是加强战略部署。2020 年 9 月，美国就推出了一系列促进和推动量子科技发展的举措，抢占战略制高点的意图十分明显。美国白宫科技政策办公室（OSTP）启动一站式门户网站 Quantum.gov，汇集美国政府在量子领域的所有工作，旨在打造“美国国家量子行动计划”。2021 年 7 月 23 日，美国能源部 （DOE）宣布提供 7300 万美元用于推进量子信息科学（QIS）的研究，以帮助科学家更好地了解物理世界，并利用自然造福人类和社会。美国能源部将通过 29 个选定项目，研究开发下一代量子智能设备和量子计算技术所需的材料和化学过程，DOE 视量子计算技术为解决从气候变化到国家安全等最紧迫和复杂挑战的关键工具。

二是寻求多方合作。美国非常重视量子技术方面的国际合作。就官方层面而言，美日已经签署了《东京量子合作声明》，开启两国在量子信息科学与技术（QIST）研究与开发方面的持续合作。在公私合作方面，国防部量子科学首席主任保罗·洛帕塔（Paul Lopata）曾表示，国防部科学家和民间合作伙伴正在与美国国家标准与技术研究所合作开发新的加密标准，以确保信息的保密性。企业层面的合作也不断开展。2021 年 4 月 12 日，国标商业机器公司（IBM 公司）和德国弗劳恩霍夫协会合作帮助德国建设的量子计算机安装成功，可供希望开发并测试应用量子算法、收集专业知识的公司和研究机构使用。6 月 3 日，英国商业、能源和产业战略部与 IBM 公司达成为期 5 年、价值 2.1 亿英镑（约合人民币 19 亿元）的合作，并成立一个名为哈特里国家数字创新中心（HNCDI）的 STFC-IBM 联合项目，重点面向量子计算和机器学习，以减少创新数字技术带来的风险。6 月 14 日，量子计算公司（QCI）宣布与美国洛斯阿拉莫斯国家实验室（LANL）展开为期 3 年的合作，研究实现大规模模拟的关键要素，此项研究对包括国家安全在内的一系列重要的实际应用来说至关重要。

（四）半导体产业领域

半导体是一切现代数字技术不可或缺的载体。根据美国半导体行业协会（SIA）和波士顿咨询集团（BCG）的一份报告，美国在全球半导体制造能力中的份额已从 1990年的 37% 下降到当前的 12%。 为了扭转在半导体领域的不利局面，美国政府不仅加紧对中国华为等企业的打压，还计划在整个数字空间形成类似北约的“数字联盟”。

一是通过法案和行政令等形式，促进国内半导体制造和行业发展。拜登上任后，发起了一项审查半导体供应链的弹性计划，并承诺在上任前 100 天内重新考虑其未来贸易和相关工业的命运。2021 年 4 月 12 日，拜登总统与半导体领域技术制造企业的首席执行官召开半导体和供应链弹性的线上会议，讨论如何加强美国国内半导体产业，保护美国供应链安全。拜登将当前美国在半导体研发和制造方面的落后归因于长期以来没有进行大规模投资，而竞争对手则投资迅猛。 拜登执政之后对半导体产业的投资增加。2021 年 1 月国会颁布了《美国芯片法案》（Chips for America），作为2021 财年国防授权法案的一部分，鼓励国内半导体制造和芯片研究的投资。2021 年 6月 8 日，参议院通过了《美国创新与竞争法案》，其中包括 520 亿美元的联邦投资，用于国内半导体研究、设计等。此后，众议院迅速跟进，并将立法送交总统办公室签署成为法律。

二是发挥产业和技术联盟作用，强化出口管制。2021 年 5 月 11 日，美国半导体联盟（SIAC）宣布成立，该联盟包括半导体价值链上的 65 家主要公司，由苹果、微软、谷歌和英特尔等美国科技公司主导，也包括一些亚洲和欧洲在半导体供应链上的重量级公司。企业组成的技术联盟将进一步强化技术合作，对中国等国施加更大的压力。此外，盟友和伙伴间的公私合作更加频繁。日本经济产业省正在与美国的 IBM 公司进行合作，结合 IBM 在半导体设计和基础研究方面的优势和日本企业在半导体生产设备方面的优势，强化尖端半导体技术的开发。

（五）空间技术、清洁能源与生物技术等其他领域

新兴技术领域涉及比较广泛，太空、清洁能源和生物技术作为与国家安全密切相关的科技领域也非常重要，拜登政府也在这些领域与盟友进行了不同程度的合作。

在太空领域，拜登上台后，没有完全否定特朗普任内就空间技术发展提出和实施的相关政策，如《太空政策指令》（Space Policy Directive）、《国家太空战略》（National Space Strategy）等，而是先后对“阿尔忒弥斯项目”（Artemis Missions）、太空军、国家太空委员会及其用户咨询小组等特朗普政府的太空战略遗产进行背书。白宫发言人普萨基明确表示，太空领域是极少数拜登政府与其前任保持政策一致的领域。拜登政府还积极拉拢盟国加入其太空合作战略。如 2021 年 5 月的美韩首脑会晤中，韩国决定签署《阿尔忒弥斯协议》以促进太空探索合作，发展自己的卫星导航系统，增强与全球定位系统的兼容性和互操作性。

在清洁能源领域，拜登政府宣布重返《巴黎协定》，并通过加强与盟友的技术合作加强气候治理。2021 年 2 月 11 日，拜登政府宣布组建气候创新工作组，在应对气候危机的同时创造美国就业机会、提供技术和工具，使美国有能力创新并引领世界应对气候危机。6月15日美欧峰会后，双方发表联合声明表示，将决心加快碳中和的合作，通过采取低温室气体排放技术、增加可再生能源的使用等方式，更有力地促进清洁能源创新，提高能源使用效率，减少甲烷排放。此外，双方还同意建立一个跨大西洋绿色技术联盟，促进绿色技术的开发和部署。

生物技术方面，除了与盟国加强新冠疫苗研发的合作，拜登政府还将目光聚焦在生物医疗的应用方面。2021 年 1 月，美国食品药品监督管理局（FDA）提出基于人工智能与机器学习软件的医疗设备，提供安全有效的软件功能以提高患者所接受护理质量的行动计划； 同期，美国卫生与公共事务部（HHS）发布《人工智能战略》，提出HHS 将与学术界、工业界和政府等合作伙伴联合起来，在整个部门推广可信赖的人工智能应用，利用人工智能解决传统医学无法解决的问题。除了国内整合，拜登政府还注重加强与盟友的技术应用合作。如 2021 年 4 月 16 日美日联合声明《新时代美国全球伙伴关系》声称，双方将在癌症治疗、生物技术方面开展合作；2021 年 5 月 21日美韩领导人联合声明指出，两国将通过专注于基因组测序，遵循开放、透明、协作和研究诚信的原则，为全球利益推进生物技术。

三、拜登政府“技术联盟”的实施

“技术联盟”以实现技术遏制为战略目标，美国等国政府认为，“世界具有‘领先’技术的‘民主’国家应率先为全球技术政策建立新的‘多边框架’”。在这个框架中，技术遏制是核心，传统盟友关系为基础，在不同议题上根据需要和技术设施基础形成不同程度的合作关系。拜登政府的“技术联盟”涉及多层次的合作，既包括盟国之间的合作，也包括政府与企业之间的合作， 还涉及盟国各自企业之间的合作，试图编织最为严密的技术封锁网络。拜登上任后，出台一系列政策以加强国内科技研发、限制对华进出口、增进与各盟国的合作，将“技术联盟”构想逐渐实施。

一是以美国国内安全为由，筑牢对华技术围墙。其一，拜登政府加大了对美国国内技术研发的资金支持力度。2021 年 1 月 25 日签署了“买美国货”行政令，并投入3000 亿美元设立创新基金，作为国家科学基金会（NSF）等部门以及高校的直接研发投入，创立新的突破性技术研发计划以支持 5G、AI 等技术创新。4 月，拜登政府提出“美国就业计划”，其中拟支出约 2000 亿美元提升美国在人工智能、生物科技、半导体等关键与新兴技术领域的领导地位，升级改造国家实验室等研发基础设施。6 月 8 日，美国国会参议院以 68 票赞成、32 票反对，通过了《2021 美国创新与竞争法案》，该法案授权在五年内为美国基础研究和先进技术研究提供超过1100亿美元的资金支持。其二，通过制裁和禁令等方式遏制竞争对手的发展。2 月 24 日，拜登下令对美国半导体芯片、大容量电池、稀土和医疗用品等物资的全球供应链进行审查。5 月 11 日，拜登政府声明，特朗普于 2019 年 5 月 15 日签署的第 13873 号行政命令中关于保护信息通信技术和服务供应链安全的国家紧急状态，在 2021 年 5 月 15 日之后继续有效。5月 12 日，白宫颁布《关于改善国家网络安全的行政命令》，旨在消除政府与私营部门之间威胁信息共享的障碍，在联邦政府中实施更严格的网络安全标准，提高软件供应链安全性。其三，推动私营部门参与。半导体企业、美国半导体行业协会等企业、行业协会与政府合作诸多。2021 年 1 月 18 日，美国半导体行业协会与其他 16 个技术、医疗、汽车和其他商业团体组成的广泛联盟写信敦促拜登总统与国会合作，为国内半导体制造和研究提供《国防授权法》中规定的全额资金，以推动美国半导体产业的发展。8 月 25 日，拜登与美国私营部门负责人在白宫召开会议制定新的指导方针，“提高网络安全的标准”以提高技术供应链的安全性。苹果、微软、谷歌、IBM、亚马逊等都承诺参与美国国家标准与技术协会（NIST）牵头的新倡议，并提出将提供相关的资金、人才等支持。

二是密切跨大西洋伙伴关系，加强与欧洲盟友的技术合作。拜登政府执政以来，与欧盟及欧洲各国首脑展开多次会谈。2021 年 2 月 19 日，拜登在第 57 届慕尼黑安全会议的视频讲话时提到，“我们必须共同为与中国的长期战略竞争做准备”，美欧必须共同投资促进技术创新，制定技术进步的规则，确立网络空间、人工智能、生物技术等领域的行为规范。6 月 15 日举行的美欧峰会上，拜登表示将与盟国一起，推动数字转型，刺激贸易和投资，加强其技术和工业的领导地位，保护和促进关键与新兴技术及基础设施，并计划合作开发和部署基于共同民主价值观的新兴技术，鼓励兼容的标准和条例。为了启动这一议程，建立一个高级别的美欧贸易和技术理事会（TTC）以提供一个有效的合作平台。拜登特别强调了建设安全、有弹性、有竞争力、透明、可持续和多样化的数字、电信和信息与通信技术基础设施供应链，并提议加强美国和欧盟在全球半导体供应链方面的供给稳定性。此外，美欧还打算建立一个美国和欧盟技术竞争政策联合对话，重点讨论竞争政策和执法方法，以及加强技术部门的合作。美欧还将深化在网络安全信息共享、态势感知、产品和软件网络安全认证等方面的合作。显然，拜登政府这一系列举措旨在呼吁欧洲盟国在新兴技术领域与美国加强合作。欧洲方面实际上也早有与美国进行技术合作的意愿。2020 年 12 月 2 日，欧盟委员会发布《欧美应对全球变革新议程》政策文件，被视为一个极富前瞻性的新跨大西洋合作议程提议。文件提出，欧盟和美国需要建立一个新的欧盟—美国贸易和技术理事会（EU-U.S. Trade and Technology Council），共同塑造技术使用和监管环境，塑造“跨大西洋技术空间”，其中的中坚力量是“志同道合的民主国家”。这实际是向刚当选不久的拜登新政府提出了合作诉求，欧盟还提议与美国共同制定保护人工智能、数据流等关键技术的监管标准，这些都成为美欧新兴技术合作的重要内容。

三是加深与亚太盟友关系，加强新兴技术领域的合作和协调。美国非常注重与中国周边地区的盟国，尤其是与日本、韩国的合作。2021 年 3 月，在国务卿布林肯访问日本期间，美日两国宣布将探索与工业界接触和扩大未来区域合作的方式。4 在 4 月的美日峰会上，美国总统拜登和日本首相菅义伟同意在癌症治疗、生物技术、人工智能、量子信息科学和技术、民用空间、安全的信息和通信技术（ICT）等领域进行研究和技术开发合作；通过促进创新和可信赖的供应商和多样化市场，推进安全和开放的 5G网络，包括开放无线电接入网络（“Open-RAN”）；共同投资 45 亿美元，开发下一代通信技术，加强研究机构之间在量子信息科学和技术方面的合作和伙伴关系。5 月的美韩峰会，美韩双方承诺将通过培育人工智能、下一代移动网络（6G）、数据、量子技术和生物技术的计划，鼓励对关键与新兴技术的联合研发；共同促进在半导体领域的相互补充投资，成立美韩供应链工作组，落实和审查双方在高科技制造和供应链方面的合作。在四方安全对话机制方面，澳大利亚、印度、日本和美国之间的技术政策合作是支持和补充即将出台的网络和关键技术国际参与战略的更广泛努力的一部分。印度虽不是美国的正式盟友，但美印双边合作近年来不断加强。2021 年 3 月 12 日召开的四方安全峰会表示将召集一个新兴技术工作组，根据共同利益和价值观管理和运营关键与新兴技术。此外，各方还讨论了构建稀土供应链的议题。由此可见，美国与亚太盟国和重要伙伴在新兴技术领域的合作不断加深。

除了核心盟国外，美国还努力在全球范围内特别是印太地区加强伙伴关系，并鼓励私营部门参与其中。白宫发布的《国家安全战略临时指南》指出，美国要加强与印度的伙伴关系，并与新西兰、新加坡、越南和其他东南亚国家的合作，对关键库存进行投资，保证海外供应链网络不会因过度依赖中国而中断。特朗普政府时期，美国推出了抵制以华为为代表的中国通讯设施的“清洁网络计划”并拉拢其他国家加入，有许多国家和地区及数百家电信公司加入。拜登上任后，延续了前任政府的大部分强硬科技政策，并试图构建“技术联盟”，推动“技术民主国家”围绕出口管制、投资审查、技术供应链调整等加强协调，在国际技术标准、科研交流规范、新兴技术应用伦理等方面促进合作、制衡中国影响力，以恢复布雷顿森林体系建立以来西方国家多边合作的历史传统。

四、拜登政府“技术联盟”的特点

联合盟友组建技术联盟在美国外交实践中早有先例。冷战时期，美国主导设立多边出口管制协调委员会，实际上就是早期西方“技术联盟”模式。冷战结束后，美国以新的《出口管理法》（EEA）为基础，建立新的多边管制框架，1995 年，美国推动形成由西方 28 国参与的多边技术管制联盟“瓦森纳协定”延续至今。作为以往技术联盟的延续，当前拜登政府组建的“技术联盟”也是美国霸权维护的重要工具，但在新时期也呈现出一些鲜明的特点。

一是提出背景具有特殊性。以往美国组建技术联盟时大多处于技术优势阶段，基于政治对抗而实施。而此次美国组建技术联盟处在技术危机阶段，经济对抗更为明显。首先，从国际环境来看，拜登政府“技术联盟”实施的背景是国际格局呈现“东升西降”的趋势。从国内环境来看，美国国内社会问题愈加严峻，决定社会结构与主流价值观的中产阶级持续缩水（中产阶级占美国总人口比例从 1971 年的 61% 降至 2018 年的52%），社会存在严重撕裂，民粹主义盛行。而中国等发展中国家抓住全球化发展的机遇，综合国力大幅提高。面对内忧外患的局势，美国霸权焦虑加深。其次，从当前时代背景来看，以通讯技术为先导的第四次工业革命如火如荼，国际政治正在从“地缘政治时代”进入“技术政治时代”。对于主要大国，网络空间竞争的重要性已经超越了传统地缘竞争，冷战思维和数字思维将对数字时代的外交决策产生混合影响，进而塑造一种和平但不安定的国际秩序。各国争相发展最前沿科技，争夺科技领域的主导权。最后，从美国政府更迭来看，特朗普政府时期发起贸易战使得中美关系不断恶化，推行单边主义损坏联盟关系和国际信誉，美国的外交政策亟需转圜。在此三重背景下，美国新政府需要弥合社会分裂，充分运用其国内外资源，发展前沿技术，并联合盟友推进政策实施，以维持技术优势和霸权地位。

二是顶层设计极富战略性。“技术联盟”是美国霸权维护的重要手段，其合作重点是技术合作与治理，旨在争夺高科技领域的规则制定权，对中国等新兴大国进行技术封锁，进而维护美国霸权。技术创新与技术标准同等重要，因为技术标准选取决定了一项新兴技术能否被其他国家接受并合规使用。一方面，美国国家标准与技术研究院已经在人工智能、信息通讯、量子科学等领域建立标准并开发数据和指标来评估新领域成果。白宫 2021 年 5 月颁布行政令，在联邦政府中将现行网络安全标准现代化，并实施更严格的标准，消除政府与私营部门之间威胁信息共享的障碍，提高软件供应链安全性。另一方面，在诸如慕尼黑安全峰会、美日澳印四国峰会等多边场合，拜登政府多次和盟友强调必须制定规则来管理技术进步和行为规范。美国政府还和盟友一起，设立四方安全对话工作组制定关于技术设计、开发和使用的准则以及促进技术标准制定的协调，发起成立美欧联合技术竞争政策对话机制以协调竞争政策和执法手段，以期制定共同标准。总之，从技术创新到技术标准，美国对于新兴技术领域的政策设计具有深远的战略思考，服务于美国的霸权战略。

三是联盟合作充满针对性。“技术联盟”的成立具有浓厚的意识形态色彩，它通过炒作意识形态差异，联合部分所谓“民主”国家塑造技术权力规则和新的全球治理体系，针对的实际是中俄等对美国实力地位构成挑战的大国。拜登在多个国际场合强调，“要团结世界上所有民主国家和组织应对外部挑战，特别是中国”，合作以“确保本世纪的重大创新在推动民主治理，而不是威权主义”。布林肯将中国定义为对民主国家造成首要威胁的“技术独裁国家”。拜登还计划在上任一年内召开“民主国家峰会”。作为美国及其伙伴国家在第四次技术革命条件下争夺科技霸权的联盟新形态，这一战略路径除了沿袭民主党一贯的理念偏好外，更有对内动员民众支持、对外拉拢盟友等实际的政策考虑。可以说，“技术联盟”的出发点在技术，动员点却在意识形态，最终目的是美国霸权。联盟的实质为狭义的“俱乐部”模式，是打造霸权体系的机制设计，服务于大国战略竞争，具有极强的针对性。

四是动员力量突出全面性。为了实施“技术联盟”，拜登政府进行了国内外广泛动员，正在开展全政府的努力，包括与国会、私营部门以及世界各地的盟友和合作伙伴密切合作。其一是注重利用多边方式。联合传统盟友组建新的联盟，对华展开技术竞争，宣扬所谓“技术民主国家”和“技术专制国家”之间的分野，构建所谓基于共同价值观的“技术联盟”。其二是注重公私联合。拜登在首次外交政策讲话中提到，“外交政策和国内政策之间没有明显的界限。我们在国外采取的每一项行动都必须考虑到美国的工薪家庭、推进为中产阶级服务的外交政策。”政府的多份报告中均强调联合公共部门和私营部门，深化政策界和产业界的合作，将科技竞争与提升美国供应链韧性等并行推进。其三是注重多部门联动。美国商务部强化“实体清单”等机制，财政部牵头的外国投资委员会及其“国家安全审查小组”也不断进行扩充，并与国防部、中央情报局等机构深化协调，增强打压中国科技企业和科研机构的精准性。

五是实现方式体现多层性。美国搭建的“技术联盟”构想具有多层次性。第一层是以安全为核心出台政策，发起对供应链的审查，在信息和通信技术服务领域延续特朗普政府行政命令中宣布的国家紧急状态，对中国技术进口进行严格限制，以确保供应链安全。第二层是与盟友一起研发技术、制定规则，包括关键出口技术许可证的发放、使供应链多样化的合作、跨境数据流安全性的维护，以形成技术规锁，高科技创新只能在特定国家之间流动扩散。第三层是与其他伙伴进行贸易合作，着重强调中国技术的安全威胁，搭建完整供应链体系，在保证基础资源充分供给的同时，培育庞大的销售市场。在这期间，有政府与学术界、私人部门间的联动，不过这些行动都尽可能将中国政府和中国企业排除在外。以上一系列举措对供应链中的技术要素流动形成“硬”约束和“软”约束，以此谋求达到对华技术封锁的目标。

五、拜登政府“技术联盟”面临的挑战

“技术联盟”是美国及其伙伴国在新一轮技术革命下争夺科技霸权的合作框架，反映了“技术权力”受到的关注日益增强。然而，就目前情况来看，拜登政府意欲组建“技术联盟”对华形成技术封锁，从而赢得战略竞争的目的恐难如愿。在拜登政府“技术联盟”的实施当中，也面临着一些挑战。

一是美欧之间在技术产业上存在的利益之争，将影响双方在技术联盟中的合作密度。美欧关系作为技术联盟的重要支柱，直接关系到技术联盟的未来走向。不过双方对于技术联盟的意愿并不一致。慕尼黑会议折射了跨大西洋关系中的分歧，反映出欧洲国家在科技问题上与美国的诉求并不一致。德国总理默克尔的讲话中没有提及美欧联手抗中，法国总统马克龙在讲话中只重申了他对欧洲“战略自治”的呼吁以及与俄罗斯继续对话的立场，匈牙利总理欧尔班则直言反对“新冷战”，表示“这很糟糕”。从更深层来看，欧盟在数字时代的政策倾向非常明显，旨在谋求“战略自主”和“欧洲主权”，运用诸如欧盟单一大市场的准入权、“数字税”以及对数字巨头开展反垄断、反逃税调查等，限制欧盟以外企业肆无忌惮的“野蛮生长”，通过规则制定和扩展达到塑造相关产业在全球的发展方向。2020 年 12 月 11 日，法国、德国以及其他 11 个欧洲国家宣布签署一项“欧洲电子芯片和半导体产业联盟计划”，以打破美国对芯片领域的主导。22021 年 3 月 9 日，由欧盟委员会发布的《2030 年数字指南针》旨在提升欧洲企业和公共服务的数字化程度，提高欧洲技术发展的独立性。而美国历届政府均从比较优势以及维护数字产业霸权的角度出发，以“自由市场经济”为旗号，谋求利用欧洲市场长期提供的数据和用户，使得美国产品和服务能畅通无阻，这与欧盟战略自主的战略诉求相悖。除此之外，在民用航空、可再生能源、生物制药等领域，双方也不乏利益差异，这些将影响美欧双方在新兴技术领域的合作密度。

二是美国的政策连续性存疑。经历了特朗普执政四年后，盟友对美国的不信任情绪增强，寻求战略自主的意愿加强。目前，美国以安全为口号，披着多边主义和聚拢盟友的外衣，高举意识形态大旗，发动以排华限华为目的“科技冷战”，推动关键与新兴技术领域对华“脱钩”。欧盟意识到尽管拜登政府频频向欧洲抛出橄榄枝，但美国政府政策的不连续性仍然存在，因此需要加强战略自主。而日本虽愿意配合美国，但其一方面在中国有着广泛的经济利益，另一方面对美国存在疑虑，短期内不可能完全“美规日随”。因此，美国政府的延续性具有重要影响，即便“技术联盟”能够最终实施，也需要较长的时间，其连续性存疑，这将影响美国在新兴技术领域的追随程度。

三是拜登政府组建“技术联盟”的浓厚意识形态色彩与现实利益脱节。为了实施“技术联盟”，拜登政府高举“民主联盟”的旗号，但这正体现了美国假借“民主”之名、行霸权之实的虚伪。皮尤研究中心（Pew Research）的一项研究表明，在公共卫生危机和经济危机持续冲击下，法国和美国大约三分之二的成年人以及英国大约一半的成年人认为他们的政治制度需要重大改变或需要彻底改革，其他许多欧洲国家也是如此。日本、韩国、印度及东南亚、拉美、非洲均对打民主牌充满忌惮，这使得美国难以形成民主统一战线。事实上，以民主为一端，以专制为另一端的简单的冷战观念已经不合时宜。如果拜登政府以“自由之家”的评级为指导，像印度这样的国家在其联盟中就应该没有位置。然而，如果以美国的战略利益为指导，印度对于美国试图遏制中国在亚洲的影响力就至关重要。显然，拜登政府以意识形态来构建技术联盟具有很强的欺骗性，与各方的利益诉求并不一致。

四是“技术联盟”难以得到各国企业的通力合作。技术联盟的实施需要企业层面的合作。不过目前来看，美国和盟国、合作伙伴的企业之间难以全力合作。首先，一系列限制政策的实施，势必会抬高企业的经营成本，降低其利润，使美国政府与本土企业间关系受损。在信息通讯技术领域，ICT 供应链已形成了全球性分布的复杂生态系统，美国企业需要依靠中国市场盈利，对华为、中兴等中国企业的强行断供，会使得高通、美光等美国芯片企业营收大幅下降，小型电信运营商的成本增加。其次，美国与盟友之间实施的对华技术限制措施存在差异，这会导致盟国内部企业间的竞争。美欧对华认知不同，欧盟在高科技创新上追求战略自主，对华技术出口也较美国宽松，在欧企业能够从较宽松的限制措施中获得贸易转移带来的额外商业利益，而美国企业则蒙受损失。长此以往，盟国内部企业间竞争会给美国经济造成损害，同时在遏制中国的方面会收效甚微。总之，如果企业层面无法形成全力合作，技术联盟的实施难以形成一张密网。

五是中国在科技领域与美国及其盟国也不乏共同利益。拜登政府的“技术联盟”具有很强的针对性，完全将中国置于对立面，忽视了中国与美国及其盟国在科技领域的共同利益。无论是对于欧洲还是亚太地区盟国而言，他们与中国在科技和其他领域的共同利益会影响其追随美国在新兴技术领域与中国进行对抗的限度。对欧洲国家来说，中国本没有对其造成严重威胁，且面对后疫情时代前所未有的复杂形势和中国市场的活力和分量，欧洲也已经深刻意识到对华“脱钩”的不现实性和不理智性。同时，数字领域亦是中欧合作未来极具潜力的新增长极，欧盟谋求“战略自主”的自强之路也意味着要平衡好产业竞争和联盟合作的关系，而“技术联盟”的不断实施，意味着中欧竞争可能加剧，这并不符合欧洲的利益。对于日韩等国而言，鉴于两国在中国巨大的经济利益，在新兴技术领域与中国对抗也有损自身利益。对于美国而言，在新兴技术领域完全与中国进行对抗，美国企业将损失巨大的中国市场，这将影响美国国内对于技术联盟的一致性。

结  语

拜登政府的对华政策以“竞争”为基调，将中美关系分为合作、竞争和对抗三个部分，新兴技术领域则被视为重要的竞争领域。为了在新兴技术领域对中国施加更大的压力，拜登政府积极拉拢盟国与伙伴构建“技术联盟”，其根本目的是为了维护美国的霸权。值得注意的是，随着美国实力的相对衰弱，美国会更加倚重盟国。拜登政府谋求修复联盟关系其实是想获得盟国对其霸权维护的更大支持，通过范围更加广泛的国际动员，在不同领域对中国施加更大的压力。在新兴技术领域组建“联盟”不过是美国对华战略竞争的一部分。“技术联盟”毕竟不同于传统的军事联盟，其主要聚焦于非军事安全领域，需要更多非国家行为体的参与，相对而言，联盟动员的难度更大。“技术联盟”的实施还有待观察，其效果仍然存在较大的不确定性。该联盟存在实施领域过宽、盟友诉求不一、意识形态色彩浓厚等挑战，将难以实现其技术遏制的目标。鉴于美国国内对华政策强硬的政治生态，美国在新兴技术领域对中国不断施压的态势短时期内难以改变，局部“技术脱钩”是美国对华政策的重要考虑，对此中国应该保持警惕。对于中国而言，面对美国组建“技术联盟”的攻势，需要内外并举进行应对。一方面，需要大力支持国内新兴技术领域的发展，增强与美在新兴技术领域博弈的实力。另一方面，也需要看到美国“技术联盟”存在不足之处，特别是美国与其盟国之间不乏分歧，在企业层面也难以形成合力，中国可以采取适当的举措予以应对。