财政部126号文专题解读：严禁国企买地虚增土地出让收入

PPP产业大讲堂 2022-10-15 云阿云智库•财政金融

导读：可以看出，当前的政策仍然是坚持整治财政纪律、金融纪律等经济纪律。在经济体内，政府强力挤压各类泡沫，倒逼市场出清。这次政策的定力非常强大，并不会因为经济形势恶劣而有所改变。市场难以期待政策回到原先的那种“一收一放”的周期。这次的政策是“大破大立”，先破再立。

以下文章来源于结构化金融 ，作者宋光辉

近日，财政部印发《关于加强三公经费管理严控一般性支出的通知》（财预【2022】126号文）。这个通知的内容很多，从中能够感知或确认当前宏观政策的玄机。

很多分析文章尤其关注其中的第八条：“防止虚境财政收入与严控一般性支出一体推进。其中提到“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。”

这个内容实有所指。所对应的现实情况就是今年地方财政收入同比出现减少。财政收入的两大支柱，一般预算收入（以税收为主）和政府性基金收入（以土地出让收入为主）都出现了减少。

财政部数据显示，今年前5个月，地方一般公共预算本级收入约4.62万亿元，同比下降8.9%。地方政府性基金预算本级收入约2.05万亿元，同比下降27.6%。

一般预算收入出现较小幅度的减少，有一个重要的原因是政府推行减税退税以支持实体企业发展。土地出让收入的减少幅度较大，较去年同期减少30%。这是因为房地产市场低迷，房地产销售收入出现，房地产企业资金回笼受到影响，纷纷减少拿地，以维持现金平衡。当前，仍然不断有房地产企业爆出违约，预计房地产企业恢复拿地的信心与能力，需要较长的时间。这也意味着，地方政府的土地出让收入可能在明年都难以回到2021年的水平。

近几年土地出让收入情况：

2017年为52059亿元，

2018年为65096亿元，

2019年为72581亿元，

2020年为84142亿元，

2021年为84143亿元。

2021年，土地出让收入基本上与前一年持平。实际上2021年，就已经有很多地区的土地出让受到影响，并未如期获得收入。这种情况下，作为地方政府特种任务的城投企业出来。很多之前并未涉及房地产开发业务的城投企业，用自己的资金拿地，进行房地产开发，或是等待市场形势好转，再将项目公司股权转让给真正的房地产开发商。

城投企业与地方政府本为一家，这种交易可以看作是一种“关联交易”（然而，中国的会计制度等制度，并不把受到同一政府控制的企业或事业单位之间的交易认定为关联交易），使得土地出让收入数据与市场真实情况之间出现了一定的偏离。当前的统计数据低估了土地出让收入下降的严重性。

比较值得关注的是财政部在此事发文限制城投等国有企业拿地的这一行为。其中反映出来的是一种什么样的态度？

第八条还提到了“进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。”

结合这两点，可以看出，当前的政策仍然是坚持整治财政纪律、金融纪律等经济纪律。在经济体内，政府强力挤压各类泡沫，倒逼市场出清。这次政策的定力非常强大，并不会因为经济形势恶劣而有所改变。市场难以期待政策回到原先的那种“一收一放”的周期。这次的政策是“大破大立”，先破再立。

在这个过程中，经济增长承受巨大压力，市场主体经受寒冬的考验。政府看到形势，也试图激发市场的积极性，以回暖经济。

在今年上半年，当时中央提出“全面加强基建”的方针，通过基建投资来拉动经济，当时让市场闻之信心大振。然而，全面加强基建的方针，后续并没有得到金融、财政等方面的政策的支持。

作者当时写过《全面加强基建，钱从何来？》的系列文章。分别分析了财政、PPP、REITs、城投举债、建筑企业供应链金等获得基建资金的方式。当时的一个主要的观点是在当前的形势之下，唯有财政或城投（第二财政），才是解决问题的关键。

从后续的政策与经济形势走势来看，财政受到预算的约束，难以发力，城投受到不得隐性负债的限制，也是有心无力。因此，我们可以看到全面加强基建没有如预期般的开展起来。

当前的局面，似乎存在下面的这种内陷式循环：经济形势低迷造成财政收入减少，财政收入减少抑制了市场的有效需求，这会导政经济形势进一步低迷 。

以收定支的平衡财政，天然具备顺周期的特征。凯恩斯主义提倡的功能性财政，主张财政在经济形势低迷的时候，要多花钱刺激经济。自从2008年次贷危机发生以来，我国在后面十年里基本上是功能性财政。一到经济增长乏力的时候，就放松房地产调控和城投举债，以房地产投资和基建投资来拉动经济。

现代经济体系，两种财政思想同时在发挥作用。而在当前平衡财政的思想占比更多，主导财政实践。126号文的前面内容提到，“坚持党政机关过紧日子是党中央国务院的明确要求，是建设高效廉洁政府的重要内容，也是缓解当前财政收支矛盾的客观需要”，已经显示出来这一点。

这次的政策出台，对于城投的业务开展有哪些影响？

个人认为，城投企业和房地产企业面临着类似的问题，就是如何维持现金流的平衡，避免出现违约。在当前政策没有出现方向性的变化的情况下，城投企业不能过于乐观的期待明年的一级土地市场出现反转的行情，应该减少基建投资和上马新的一级土地开发项目，尽最大努力的将现有土地库存出手，积累现金将已经开工的项目完成。

然而，传统的模式，城投企业获得融资需要依托项目，用新开工的项目获得的融资性现金来偿还之前项目所借的资金。这样摊子越铺越大，难以收住力气。

城投企业拿地的事情，还让作者想到一些上市公司业绩下滑之时，通过自己关联的下游经销商拿货去掉库存的事情。两者不同之处在于前者是合法，而后者则涉嫌财务造假。

然而，从经济实质来讲，两者具备共同点，那就是这反映了两者现有业务的窘境。出现这种窘境，有的是行业周期的问题，有的则是行业结构性的问题。我国之前的土地出让收入，每年都是增长，几乎没有体现出来周期性的特点。这与政策对于房地产市场的维持是高度相关。中国的政策托市，导致的一种结果就是原来是多个小的周期，合成为一个大的周期。周期性的问题变成了结构性的问题。

之前，作者写过关于城投企业转弄发展的文章，指出城投企业举债兴建基础设施与进行一级土地开发，已经不能再适应这个时代，需要转型为股权投资。在现实当中，城投企业已经开始如此转型了。据了解，今年中国各地政府成立的产业基金合计规模高达十万亿元。然而，股权投资的风险与难度远远大于基建投资和土地投资，过惯了好日子的城投及地方政府，总是回味曾经的美好，很容易回到原先的老路。

当前，财政部126号文，以及此前财政部公布的各地涉及隐性债务违约案例的通告等政策，或许意图就是一直敲打地方政府，强行改变地方政府的行为惯性。

在新的经济模式之下，金融市场尤其是资本市场需要发挥着更加重要的作用。而此前城投的运作模式之下，金融提供资金给城投，实际上金融与城投一起，从事财政，本质上是财政在经济体系中发挥着更大的作用。

财政部的文件或权力，能够限制金融与城投越位从事财政的工作，但是却没有能力促进金融与城投去做好“金融”的工作。

在“财政”受限，“金融”低能的情况下，中国经济的增长压力可想而知。

财政预期之变：再次收缩，准备过冬

原创 杨晓怿2022-10-14 云阿云智库•财政金融

近日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号）。其中明确提出，要加强预算编制源头管理，硬化预算执行刚性约束，以及做深做细过紧日子情况评估。

并且，还针对近期地方国企拿地比例大幅提升的问题作出了相应限制，要求严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

这意味着“宽财政”的预期面临转变，地方财政不得不面对再次收缩，准备过冬的局面：

1.再提“压缩一般性支出”

自深化改革以来，地方财政用于三公经费、一般性支出的规模就逐步收到控制，尤其是在2018年后，已经约束到了一个相对较低的水平；并且，在财政全面推行财政资金绩效评估工作后，如何把“钱花在刀刃上”更是加强了对地方财政支出的约束，一般性支出在地方财政中的占比已经处于相对合理的较低水平。

在如今财政收入下降较为突出的大背景下，地方财政的实际可用财力普遍处于困难水平，加上潜在债务因素导致的压力，普遍使得地方政府的支出、投资规模不如预期。因此，预期上纷纷希望积极政策再次加大财政政策的力度，以此来改善当前经济运行处于低位的局面。

但如今这一文件的出台，显然打破了这一预期。监管仍然希望通过“减支节流”的方式，在不增加新的政策空间的前提下，挖掘地方财政的潜力；也就是说，未来的财政重点仍在支出上的“提质增效”，而非进一步增加政策力度，这也就意味着地方财政的“寒冬”仍将持续。

2.加强预算执行刚性约束

近年来的财政监管重点是严控地方债务风险、限制地方隐性债务的增长；以及加强对地方财政的预算约束，通过由上至下的管理体系来规范地方政府的运作。但由于制度完善仍需要时间，地方财政的预算执行情况仍不理想，尤其是在预算之外、未纳入隐性债务的应付账款仍是较为普遍的现象。

因此，约束地方政府运作以及防范地方债务风险依然是任重而道远。126号文也提出，全面加强预算执行管理，硬化实化预算约束机制，严格执行人大批准的预算，强化预算指标管理，不得无预算、超预算安排支出。这意味着未来的财政改革方向仍是进一步规范地方政府的运作，将地方财政的收支进一步纳入“财政总盘子”里。

并且，在“财权与事权相匹配”的财政改革方向下，地方政府的未来运作将受到更为严格的约束；基础设施与公共服务领域的市场化程度将会进一步增加，地方政府也将更需要市场主体与社会融资对地方建设的支持。过去以地方政府信用为核心的债务扩张发展模式，已然一去不复返了。

3.点名购地虚增财政收入

在之前的文章中，我曾提到土地出让收入快速下降对地方财政造成的巨大压力。这就使得地方政府在面临巨大收支矛盾情况下，纷纷以地方城投、国企来托底地方土地市场，通过城投国企购地的方式来完成对应的政府性基金预算。

但在地方城投与国企也面临较大资金压力与偿债风险，以及房地产市场销售情况不理想、土地无法在短期内开发的情况下，这一行为实质上是地方财政将债务风险从财政向地方城投与国企进行转移，并且有涉及隐性债务的嫌疑。

而当前对这一行为的点名，释放出两方面的信号：一是针对地方隐性债务的监管并没有放松，二是监管认为当前的土地市场仍有风险，地方城投与国企在当下“接盘”未必是笔划算的买卖。

从中也透露出新的信号：如今是地方财政收缩的持久战，地方政府的“紧日子”并非朝夕，仍需提高警惕、勒紧裤腰带，做好准备，面对持续的寒冬。

财政部：不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入

PPP产业大讲堂 2022-10-14 云阿云智库•财政金融

10月8日，财政部发布《财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（以下简称“通知”）。通知明确：

1、严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。

2、规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

3、要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。

通知还提出，2023年中央部门“三公”经费财政拨款预算继续按照“只减不增”安排，地方财政也要按此原则从严从紧安排“三公”经费。严禁事业单位用钱大手大脚、铺张浪费等行为。

严格执行会议费、培训费、差旅费标准，严禁超标准、超范围列支。严控预算调剂事项，不得年底突击花钱。

严格按预算开支一般性支出，不得报销与公务活动无关的费用，对应由本单位履行职责的工作事项不得通过政府购买服务方式变相增加编外人员预算。

通知要求，财政部各地监管局要加强属地中央预算单位“三公”经费预算执行情况的日常监管，重点关注超标准列支“三公”经费和培训费等、违规发放津贴补贴或职工福利、年底突击花钱、违规兴建政府性楼堂馆所等问题。同时，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起！

财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知

财预〔2022〕126号

各中央预算单位，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

坚持党政机关过紧日子是党中央、国务院的明确要求，是建设高效廉洁政府的重要内容，也是缓解当前财政收支矛盾的客观需要。近年来，各地区各部门严格落实过紧日子要求，不断优化财政支出结构，大力压缩一般性支出，取得明显成效。但是，仍有个别地区或部门未严格控制一般性支出，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。为进一步加强“三公”经费管理，严控一般性支出，现就有关事项通知如下：

一、加强预算编制源头管理。建立健全“三公”经费和一般性支出审核机制，加强有关支出必要性、合理性审核，坚决取消无实质内容的因公出国（境）等活动，压缩公务接待数量和费用预算，严控公务用车购置和运行维护支出。2023年中央部门“三公”经费财政拨款预算继续按照“只减不增”安排，地方财政也要按此原则从严从紧安排“三公”经费。各单位要落实非财政拨款经费管理主体责任，严格控制非财政拨款安排“三公”经费和一般性支出，确保“三公”经费和一般性支出保持在合理水平。严禁事业单位用钱大手大脚、铺张浪费等行为。

二、硬化预算执行刚性约束。全面加强预算执行管理，硬化实化预算约束机制，严格执行人大批准的预算，强化预算指标管理，不得无预算、超预算安排支出。严格执行会议费、培训费、差旅费标准，严禁超标准、超范围列支。严控预算调剂事项，不得年底突击花钱。部门所属单位如需增加“三公”经费预算，原则上通过内部调剂解决。严格按预算开支一般性支出，不得报销与公务活动无关的费用，对应由本单位履行职责的工作事项不得通过政府购买服务方式变相增加编外人员预算。

三、强化“三公”经费执行监控。财政部依托预算管理一体化系统监控地区、部门“三公”经费预算执行。地方财政部门要充分利用一体化建设成果，将“三公”经费管理规则嵌入一体化系统，建立执行监控机制，防范无预算、超预算列支“三公”经费等问题。各地区要完善数据报送机制，按要求及时上传数据、提高数据质量，保障数据的真实性、准确性和完整性。

四、加大“三公”经费公开力度。按照“公开为常态、不公开为例外”原则，依法依规公开“三公”经费预决算信息，接受社会和公众的监督。完善“三公”经费公开规则，持续扩大“三公”经费公开范围、细化公开内容，对落实过紧日子要求压减支出、“三公”经费增减变化原因等予以重点说明，推动部门所属单位按要求公开预决算和“三公”经费情况，进一步增强“三公”经费预决算透明度。

五、做深做细过紧日子情况评估。中央部门要继续按季度评估本部门落实过紧日子情况，从制度建设情况、一般性支出情况、“三公”经费情况、支出标准建设及执行情况等方面进行全面评估，财政部门要将评估结果与相关单位预算安排挂钩。地方财政部门要加强过紧日子评估制度建设，强化本地区部门和单位过紧日子情况评估和结果运用，及时发现问题、堵塞漏洞、改进管理。

六、加快支出标准体系建设。发挥支出标准体系在预算管理中的长期性、稳定性和基础性作用，逐步建立涵盖财政重点支出领域、主要共性项目和重大延续性项目的支出标准体系。结合经济社会发展、物价变动、财力变化等因素，合理确定公务支出标准，提高支出范围和标准的科学化、规范化水平。及时跟踪了解公务支出标准的实施情况，确保公务支出各项制度在执行中不打折扣。

七、做实全过程预算绩效管理。按照建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系要求，完善预算绩效管理制度体系，加快推进配套制度和实施细则建设。进一步完善绩效管理链条，做实事前绩效评估，严格绩效目标管理，加强绩效运行监控，提升绩效评价质效。有序推进部门和单位整体支出绩效评价，推动提升部门和单位管理效率和履职效能。硬化绩效结果与预算安排、改进管理、政策调整挂钩机制，强化绩效管理激励约束，大力削减低效无效资金。

八、防止虚增财政收入与严控一般性支出一体推进。地方各级财政部门在坚持严控一般性支出，厉行节约、勤俭办一切事情同时，要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。坚决落实党中央、国务院确定的各项减税退税降费政策，确保应减尽减、应退尽退，依法打击各种偷税、漏税、骗补等行为。严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

九、强化监督检查和问责机制。各级财政部门要加强“三公”经费全流程管理，加强预算编制、指标管理、预算执行等各环节监督，抓好审计问题整改，对发现的违规违纪问题及时移送纪检监察机关。各部门各单位要健全“三公”经费内部管理办法，强化内部预算、财务、资产等方面的监督检查。财政部各地监管局要加强属地中央预算单位“三公”经费预算执行情况的日常监管，重点关注超标准列支“三公”经费和培训费等、违规发放津贴补贴或职工福利、年底突击花钱、违规兴建政府性楼堂馆所等问题。同时，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。

各地区各部门要切实增强“四个意识”、做到“两个维护”，牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约思想，毫不动摇坚持政府过紧日子，持之以恒做好“三公”经费和一般性支出管理，以“时时放心不下”的责任感不断完善制度机制，提升管理效能，促进财政预算管理水平不断迈上新台阶。

财  政  部

2022年9月24日