印孟“水政治”问题有何战略深意？

张金翠 陈梦瑶2022-12-03 云阿云智库•南亚研究•中印关系

导读：作为南亚大陆的两个主要国家，印度与孟加拉国之间的水政治持续发展着。国际河流问题既是促进两国关系发展的动力，也是两国关系紧张的催化剂。目前，印度和孟加拉国都希望能够获得稳定的周边环境，以更好地集中于国内发展。因此，双方都在积极推进国际河流问题的解决。

作者 | 张金翠 陈梦瑶

内容提要

“水政治”指的是对水资源的权威性分配和使用。在围绕水展开的互动中，涉及对象具有丰富性，行为体具有多样性，所关联的问题具有广泛性。具体到费尼河水政治，涉及对象包括费尼河及其地下水系统。行为体既包括印度、孟加拉国两个国家行为体，也包括两国设立的第三方水资源管理机构，还包括各邦政府、城镇和居民。行为体之间相互作用，相互影响，从而促进合作或引发争议。就关联的问题而言，费尼河问题不仅是简单的水量分享，还与生态环境、经贸往来、民众的情感诉求等紧密相关。对费尼河水政治的研究对于全面审视印度和孟加拉国的跨境河流问题具有重要的参考性价值，也有助于全面且深入地认识印孟两国关系。

关键词：水政治 印度 孟加拉国 费尼河 国际河流

印度和孟加拉国之间共享54条国际河流，其中包括恒河（Ganges）、布拉马普特拉河（Brahmaputra）、提斯塔河（Teesta River）等河流。印孟关于水资源的争端，已经跨越了世纪，成为两国关系中不可忽视的一部分。

总体而言，印度和孟加拉国之间关于水资源的正式协议非常不足。然而2019年10月，印孟两国就其中一条共有河流“费尼河”（Feni River）签署了一项备忘录，即《印度一孟加拉国关于费尼河的谅解备忘录》（以下简称2019年备忘录）。2019年备忘录是20多年以来在南亚签署的第一份国际河流水共享协议，也是印度和孟加拉国继1996年《印孟恒河水分享条约》（以下简称1996年条约）后签订的首份水共享协议。协议何以能够达成？两国合作的动因是什么？协议的签署是否意味着印孟两国可以一劳永逸地解决围绕费尼河的所有争端？在此议题上，还存在着哪些潜在的争议？这些争议对协议的执行会产生什么影响？为了弄清这些问题，本文尝试从水政治的视角来分析印孟两国围绕费尼河所进行的博弈。

一、什么是水政治

“水政治”（Hydropolitics）一词最早由著名政治学家、美国文理科学院（American Academy of Arts and Sciences）院士、现任纽约大学政治学教授约翰·沃特伯里（John Waterbury）在《尼罗河的水政治》一书中提出。沃特伯里开展水政治研究的背景是，埃及和苏丹所建造的现有储水设施，正在接近外部环境所能承受的极限。到本世纪末，尼罗河流域将不可避免地出现水资源短缺。沃特伯里对埃及建造阿斯旺大坝的背景和动机进行了分析。沃特伯里指出，修建阿斯旺大坝能够确保埃及境内的供水，从而使其获得关键的地缘政治利益，这是埃及修建大坝的最大动力。沃特伯里借此说明，经济和政治上的收益／成本分析不是分开的领域，正是由于它们之间的相互依赖，因此必须设计一种能把技术官僚和政治家联接起来的机构。另外，在对水资源开发项目进行评估时，必须同时考虑政治因素、经济因素和技术因素。总体来说，沃特伯里对水政治的研究尚属初步，并未对水政治的内涵和外延进行明确的界定。

阿伦·埃尔万斯（Arun P.Elhance）发展了水政治的概念。埃尔万斯指出，水政治是对国家间关于国际水资源的冲突与合作的系统分析。冲突只是水政治的一面，在水资源日益短缺的情况下，国际水资源也为各国提供了与邻国合作的机会，以便多种用途用水，从而产生巨大的利益。埃尔万斯还强调了第三方的作用：“国际水资源的合作也许需要很长时间才能取得进展，即使这种合作可能无法实现对共享水资源的最佳利用，也不一定持久，但在没有第三方的调解和支持的情况下，这种合作可能无法实现。”综合埃尔万斯的研究，可以看出其定义的水政治包含三个方面的特征：（1）国家是主要行为体；（2）各行为体围绕水资源展开冲突与合作，而在第三方的调解下更有可能实现合作；（3）在共享的国际河流流域中发生。不过，埃尔万斯只关注到了水政治中以国家为中心的、发生在国际河流流域中的冲突和合作，这其实并不是水政治的唯一焦点。

水政治研究专家、南非科学和工业研究委员会高级研究员理查德·迈斯（Richard Meissner）也试图定义水政治。迈斯认为，因为人类生活在一个越来越全球化的社会中，行为体在水资源方面的互动范围比埃尔万斯所设想的要广泛得多。水政治研究是对国家、非国家行为体以及其他参与者（例如国家内部和外部的个人）之间，围绕有关国际和国内水资源的权威性分配和使用所进行的相互作用的系统研究。这些国际和国内水资源不仅包括国家领土管辖范围内外的河流，还包括湿地、冰川、含水层和湖泊等其他水资源。迈斯的定义表明：（1）水政治是关于水资源的权威性分配和使用；（2）侧重于多种行为体之间的互动；（3）行为体之间存在某种互惠关系；（4）跨境河流和国家领土内的河流都是水政治的研究对象，前者意味着水资源的国际性，后者则强调水资源的主权性。显然，迈斯对水政治的定义更为全面。

综上所述，水政治应当被视为是对水资源的权威性分配和使用的研究。首先，水政治的研究对象具有丰富性。除了国际河流，研究对象还可以是国家间共有的地下水、湿地、湖泊和冰川等水资源。其次，水政治中的行为体存在多样性。各层面的行为体是垂直分布的，从国际到区域、国家、邦（省）、城镇，甚至再到村庄、家庭和个人。不同层面的行为体相互影响，会导致某种程度的互利或矛盾。最后，水政治所关联的问题具有广泛性，包括宏观角度的水冲突、水合作、水外交和水生态，以及微观角度的、因水而产生的生产、运输、生活、宗教、信仰和性别等问题。

具体到费尼河问题中，水政治的研究对象除了费尼河之外，还需要关注补给费尼河的地下水系统。在多层面的行为体上，国家、国家间水资源管理机构、各邦政府、城镇和居民互相联系、互相制约。而且，费尼河问题也不仅是简单的水量分享，还关系到水合作、水外交、水生态以及经贸往来、民众的情感诉求等方面。本文尝试从水政治的视角来探析印度和孟加拉国的费尼河问题。为了更深刻地认识当前的费尼河问题，首先需要进一步完整地梳理和了解印度和孟加拉国水争端的历史。因为关乎费尼河的一系列问题，也曾以相似的面貌出现在印孟水争端的历史中。

二、印孟水争端的历史与现实

印孟水争端始于前孟加拉国（东巴基斯坦）时期。1951年，巴基斯坦在得知印度计划在其境内的法拉卡（Farakka）处建造水坝（Barrage）后，向印度方面提出恒河水分享的要求。印度建造法拉卡水坝的主要目的，在于经25英里长的运河，由恒河向胡格利河（Hugli River）调水，从而保持加尔各答港的正常运行，同时也可以防止海水倒灌导致的土地盐化问题。然而印度取水的计划势必减少恒河的水量，从而直接影响到作为恒河下游沿岸国的巴基斯坦的用水量和生态环境。因此，巴基斯坦一直对法拉卡水坝的建造持反对态度。印度在当时并没有积极回应巴方的诉求。直到1960年，印度和巴基斯坦才进行正式的协商，但没有取得任何实质性的结果，法拉卡水坝的建造也并未停止。

在1975年签订的《关于恒河水共享的临时协定》中，孟加拉国实际上从印度获得了可观的让步。然而，孟加拉国随后发生的军事政变以及领导人拉赫曼被刺杀，引起了印度执政者英迪拉的巨大不满，导致后续双方的恒河水谈判中止。因而1975年临时协议只持续了当年枯水期剩余的40天（即4月21日-5月31日），在到期后并未更新或重新签署一项协定。

1977年，在孟加拉国和国际社会的压力下，印度再次回到谈判桌前，两国签订了《关于分享在法拉卡的恒河水和增加径流量的协定》。此后，印度和孟加拉国于1982年、1985年分别签订了两份关于恒河水分享的备忘录。期间的1983年，印孟就两国间另外一条共有河流——提斯塔河的流量分配达成一致，签署了协定。但该协定是短期的，仅持续了两年多的时间，到1985年便自动到期，且未续签。印孟两国始终未能达成一项长期的、正式的关于两国共有河流的安排。

直到1996年，印度和孟加拉国的国内政治环境都发生了变化。在孟加拉国，由国父拉赫曼创立的、与印度有密切联系的孟加拉人民联盟（Awami League）上台执政，寻求改善与印度的关系；而印度高达政府则开始奉行由时任外交部长的古杰拉尔（Inder Kumar Gujral）推出的新的外交原则——“古杰拉尔主义”，即在南亚进行区域外交时，印度对其较小的邻国提供慷慨的、真诚的帮助，而不要求对方给印度以相应的回报。国内的政治变革为两国关系的进一步发展提供了契机，国际河流的问题也被重新提上议程。1996年，印度和孟加拉国签署了《印孟恒河水分享条约》。该条约有效期为30年，且条约中明确规定了两国分享恒河水的具体公式，根据法拉卡处的可用水量，以一定比例或具体数额规定两国的水份额；以及根据该公式，在每年1月1日至5月31日期间进行分水的一份计划表。此外，值得注意的是，这也是印孟两国第一次在水分享的安排上使用“条约”（Treaty）一词，而不是之前的“协定”（Agreement）或“谅解备忘录”（Memorandum of Understanding）。1996年条约的签署推动两国在解决水争端问题上朝着正确的方向前进，开启了印孟间谅解和合作的新时代。

但此后，印度和孟加拉国再未正式缔结过任何一项有关两国共有河流的临时协定或条约。2011年，印度曾试图就提斯塔河的水分享与孟加拉国达成临时协定，但由于西孟加拉邦的反对，最后以失败告终。也就是说，在2019年备忘录签署之前，尽管印度和孟加拉国共有几十条国际河流，但它们之间只有一项关于恒河的1996年条约。2019年费尼河备忘录的成功签订，可被视作印孟两国在解决两国水争端上迈出的新步伐，意味着双方的政治互信进一步加深。进入2021年，在费尼河问题上，印孟两国又达成了新的共识。2021年3月9日，印度总理莫迪（Narendra Modi）和孟加拉国总理哈西娜（Sheikh Hasina）一同出席了横跨费尼河的友谊桥（Maitri Setu，英文名为 Friendship Bride）的落成典礼。友谊桥的建成，将极大地Bridge)促进印度东北各邦与孟加拉国的互联互通。莫迪在典礼上称：“这种互联互通不仅加强了印度和孟加拉国之间的友谊，而且证明了它也是一种强有力的商业联系。”“整个地区正在发展成为印度东北部和孟加拉国之间的贸易走廊。”友谊桥的落成表明两国在解决费尼河问题上仍是以合作为导向的。那么两国在费尼河问题上为什么能够合作？

三、费尼河水政治——合作的动因

对于印度和孟加拉国而言，农业是两国的主要产业，因而两国对水的依赖性极大。此外，印度和孟加拉国人口的快速增长、城镇化进程的不断加快以及工业方面迅速提升的用水需求，对共有河流的水量造成了持续的压力。而印孟两国严重的贫困状况，又大大影响了该区域国际河流的冲突与合作。作为一条仅由印度和孟加拉国共享的国际河流，两国有关费尼河的纠纷长期存在。

费尼河发源于北纬23°20＇、东经91°47＇的印度特里普拉邦（Tripura）南部山区，向西南方向流动，全长116公里，是印度一孟加拉国边界的一部分。作为一条界河，费尼河穿过印度一侧的萨布罗姆镇（Sabroom），流经孟加拉国的吉大港专区（Chittagong Division）后，汇入孟加拉湾。费尼河隔开了特里普拉邦和吉大港专区，导致特里普拉邦没有面向孟加拉湾的出海口，极大地限制了特里普拉邦的发展。与印孟之间的其它国际河流一样，两国对河流份额的控制是不成比例的，开发意图也并不相同。两国在费尼河的利益诉求不同，产生争端是必然的。尽管如此，印度和孟加拉国都需要这条河流，双方存在一定的合作空间。

关于费尼河的讨论可以追溯到前孟加拉国时期。东巴基斯坦（前孟加拉国）声称费尼河的主权属于东巴基斯坦，因为费尼河在两国之间形成边界，并流入了东巴基斯坦。但印度方面并不承认，且继续使用费尼河河水，这与东巴基斯坦产生了争执。孟加拉国独立后，两国也一直没有订立费尼河的有关协议。直到2007年，印度外交部在其发布的一份名为《印度一孟加拉国的政治关系》的报告中称，在2005年9月于达卡召开的第36届联合河流委员会（JRC，Joint Rivers Commission）会议上，费尼河问题已被纳入两国的授权范围内。这次会议同时决定，未来两国水利部长将访问开发工程被搁置的地点。此后，在2006年9月14至21日间，两国水利部长对共有河流开发和防洪工程所在的各个地点开展了联合视察。2010年3月，在第37届JRC会议上，孟加拉国同意印度从费尼河抽取1.82立方英尺／秒的水用于饮用水供应计划但后续未有实际动作。2019年8月，印度和孟加拉国在达卡举行了JRC的秘书级会议，同意收集数据并为包括费尼河在内的7条国际河流制定水共享协议。2019年10月，印度和孟加拉国正式签署了《印度一孟加拉国关于费尼河的谅解备忘录》。在该备忘录中，孟加拉国同意印度从费尼河抽取1.82立方英尺／秒的水，用于印度萨布罗奥姆镇的供水。

2019年备忘录的签署，事实上显示了目前印度和孟加拉国在处理费尼河问题上是以合作为主要导向的。友谊桥的顺利建成也佐证了这一点。那么，印度和孟加拉国是如何克服国际河流治理中的集体行动困境，从而推动2019年备忘录的签署，即双方同意合作的动因是什么？在费尼河水政治中，其研究对象包括费尼河及其地下水系统。为了达成有关费尼河河水的权威性分配和使用，印度、孟加拉国和联合河流委员会是主要行为体，各邦政府、城镇则从侧面影响了行为体的行为动机。不同层面的行为体相互作用，产生一定程度的互惠互利，从而推动印孟在费尼河问题上的合作。同时，费尼河水政治所牵涉到的问题也是广泛的，涉及水合作、水外交以及两国的国内和国际运输、贸易等各方面。

（一）印度的动因

对印度来说，与孟加拉国达成费尼河的相关协议是迫切的。一方面，萨布罗奥姆镇正处于水危机中。在2019年备忘录签署之前，该镇居民被迫依靠地下水作为唯一的饮用水来源。但该地区的地下水含铁量极高。特里普拉邦政府2012年发布的地下水质量评估报告显示，该地区的地下水中铁的含量已经超过了允许的限值，即使通过过滤也无法对其进行处理。而长期饮用铁含量高的水，会对身体造成极大伤害，损害肝脏、胰腺和心脏，导致糖尿病、血色素沉着症等疾病。并且，由于当地居民通过私人抽水泵抽取地下水，导致地下水开采过度，该地区已经严重缺水，供水量逐年减少。2019年备忘录所协商的1.82立方英尺／秒的抽水量，能极大地缓解萨布罗奥姆镇的水需求。

另一方面，解决与孟加拉国的费尼河问题，将给印度的贸易带来可观的好处。一直以来，印度东部各邦与西部各邦只能经由东北部的阿萨姆邦（Assam）进行往来，交通运输十分不便。因此，印度一直计划在费尼河上建一座桥梁，将印度的特里普拉邦与孟加拉国的拉姆加尔（Ramnagar）地区连接起来。拉姆加尔位于孟加拉国吉大港专区的科格拉焦里县（Khagrachhari）。据统计，从阿加尔塔拉（gartala，特里普拉邦的首府）经由阿萨姆邦再到加尔各答的公路为1650公里，距离新德里2637公里，而如果经由孟加拉国吉大港港口，再到加尔各答的路程，仅为500至600公里。这项工程在2015年得到两国政府的共同批准，印度中央政府还主动承担了全部的工程费用，造价约为13.3亿卢比，并交由印度道路运输及公路部（Ministry of Road Transport and Highways）下属的国家公路和基础设施开发公司（National Highways and InfrastructureDevelopment Corporation）进行建造。2021年3月，莫迪和哈西娜一起宣布了这座大桥的落成。这座大桥被命名为“友谊桥”。如果后续友谊桥能够顺当地投入使用，大宗商品和大型机械就可以从印度各地和其它国家通过吉大港运往印度东部各邦，从而节省大量时间和金钱，为地区发展打开新的图景。

并且，特里普拉邦政府已经批准在萨布罗奥姆镇设立该邦的首个经济特区，投资额约为63.5亿卢比。经济特区聚焦于四类产业的发展，包括以农业为基础的加工、橡胶、竹子和纺织部门，预计创造5000个工作岗位。经济特区还将设立一个综合检查站，以使旅客和货物顺利通行。友谊桥连接萨布罗奥姆镇和吉大港港口，将使萨布罗奥姆镇成为物流中心，并吸引更多的外国投资。印度道路运输及公路部部长尼丁·加德卡里（Nitin Gadkari）表示，费尼河大桥对于印度的经济、国防和社会发展都十分重要。显然，稳妥地解决与孟加拉国的费尼河问题，能够为印度日后的跨境运输提供保证与维持稳定。这也是印度签署2019年备忘录的目的之一。

（二）孟加拉国的动因

签署2019年备忘录对于孟加拉国来说也是有好处的。如果吉大港能够成为印度东部各邦对外贸易的窗口，这能为孟加拉国带来不菲的经济收入，至少印度每年向孟加拉国支付的航线、港口使用以及过境费用等就将是一笔可观的数字，而且还能够使孟加拉国当地的运输公司受益。同时，将提供一条印孟间新的贸易路线。世界银行最新公布的一份报告显示，如果印度和孟加拉国能够实现无缝运输，可能使孟加拉国的国民收入提高17％。

并且，由于孟加拉国地处南亚和东南亚之间，随着吉大港基础设施的进一步完善，会为孟加拉国吸引更多的外国投资。不仅拉动孟加拉国的国民经济增长，吉大港作为南亚地区交通枢纽的地位也将大大提升，能够增强孟加拉国在地区及国际社会中的影响力。

然而，仅仅就2019年备忘录的内容来说，印度获益远远超过孟加拉国。此外，哈西娜政府还要承受来自孟加拉国国内的政治压力。因为这份协议是哈西娜访印期间签署的，事前并未得到孟加拉国议会的批准。但哈西娜政府仍然签署了这份临时协议，可以从两方面对其动机进行探讨。

一方面，是哈西娜政府的对印政策使然。自2008年12月赢得大选以来，哈西娜政府一直奉行对印度的积极政策。两国建立了密切、无所不包的关系，从更紧密的贸易和经济联系延伸到前所未有的安全合作。仅在过去的5年中，双方领导人会晤次数就多达10次。而这种关系在过去几十年中并不明显。从1975年到2008年，孟加拉国与印度的关系起伏不定，期间互不信任和相互敌对而不是合作主导了两国关系的发展。在最近一次会晤中，两国又新签署了7项协定，哈西娜还表示，“印度是我们真正的朋友”。哈西娜政府对印政策的积极倾向在处理费尼河问题表现得非常明显。费尼河问题一直到2007年都未有任何实质性的进展。但到2010年，即哈西娜上台执政后仅一年多的时间，印度和孟加拉国便在此事上有所突破，孟加拉国不仅同意印度的费尼河取水计划，还赞成印度在费尼河上建造大桥的方案。此外，2015年6月，哈西娜还和时任印度总理的莫迪共同为费尼河大桥举行了奠基仪式。费尼河问题的谈判进程之所以如此顺利，与哈西娜政府的对印友好态度是十分相关的。

另一方面，是2019年备忘录签署过程中的隐形附加条件。这涉及水外交理论中的“补偿支付”（Side-payment）概念。所谓补偿支付是指，在只涉及两个国家的国际河流合作中，当A国所获得的收益多于B国时，为了促使B国以合作达成水协议，A国会乐意向B国提供一定的“补偿”。两个独立变量会影响A国的补偿支付倾向，一是地理位置，二是国家间的经济差异。因此，在国家之间的实力悬殊的情境下，强国并非一定要把自己的意愿强加给弱国。补偿支付已被证明是解决水权纠纷和促进在地理上不对称情况下合作的最可接受的手段。在印孟关于费尼河问题的谈判中，是存在补偿支付现象的。

首先，根据2019年备忘录，是孟加拉国向印度供水，印度的获益程度远高于孟加拉国。其次，相比于孟加拉国，印度是较为富裕的国家，且印度虽然是上游国家，但印度也希望向其邻国释放“善意”，至少体现外交上某种程度的对等。所以，印度是具备补偿支付意愿的。最后，是进行补偿支付的手段。在哈西娜访问印度期间，除了2019年备忘录以外，还签署了另外6项协议。虽然协议的内容未向公众公开，但通过对事后印度外交部所发布的《孟加拉国总理对印度进行正式访问期间的印度-孟加拉国联合声明》的研究，可以得到一定的信息。首先是国际河流方面，印度表示正在督促国内所有利益攸关方在提斯塔河的水分享上达成一致，以及对孟加拉国在恒河一帕德玛河水坝项目表示赞赏。另外，粮食安全对于孟加拉国至关重要，但印度对洋葱的出口禁令导致孟加拉国国内市场的洋葱价格飞涨。在哈西娜有针对性地提出该问题后，印度对此做出了反应，特别规定了允许向孟加拉国出口洋葱。此外，印度还同意继续为孟加拉国向印度市场的出口扩大免税和免配额准入、以捐赠方式向孟加拉国提供一些宽轨（broad-gauge）和米轨（metr-gauge）列车等。这一系列优惠措施可能并不全都是“补偿”，因为谈判细节和有关文件尚未公布，但可以佐证在2019年备忘录谈判过程中，确实存在补偿支付现象。因而孟加拉国签署2019年备忘录的动机也是强烈的。

（三）联合河流委员会的作用

联合河流委员会（JRC）是印度和孟加拉国共同设立的、管理两国共有水资源的国家间机构。JRC于1972年3月19日在达卡成立，1972年6月开始运作，并于1972年11月24日在达卡签署了《印度一孟加拉国联合河流委员会章程》。章程规定，委员会的成员由两国政府指定，由主席和三名成员组成，其中有两名是工程师。两国政府也可以根据需要任命专家和顾问。该委员会的主席由孟加拉国和印度每年轮流担任。1978年1月以前，两国的官员均可被任命为JRC的主席，但此后，JRC的主席只能由印度或者孟加拉国的水利部长担任。委员会的常务会议视需要举行，通常每年举行四次。此外，应任何一个政府的要求，随时可以召开特别会议。JRC的主要职能如下：保持参与国之间的联络，确保最有效的共同努力，以最大程度地利用共同河流系统给两国带来的利益；拟定防洪工程，并建议实施联合项目；拟定关于洪水预警、洪水预报和飓风预警的详细建议；研究防洪和灌溉项目，使该地区的水资源得到公平利用，以实现两国人民的共同利益；就影响两国的防洪问题进行协调研究并提出建议；以及委员会还应履行两国政府经双方同意指示其执行的其他职能。

作为水资源管理的跨国机构，JRC在处理费尼河问题中发挥了重要的作用。除了收集、交换包括费尼河在内的7条河流的最新数据，JRC还拟定了临时分水协定的框架草案。此外，JRC还设立了一个技术委员会，对印度从费尼河取水做了规定。印孟两国最终都签署了2019年备忘录，表明JRC的工作成果得到了两个流域国家的认可，其运转是有效的。

而根据技术委员会的决定，在实施2019年备忘录时，需要遵循以下7个限制条件：下水道的宽度将是4.50米，而不是7.65米；孟加拉国可以在确定其特性后再提供水泵；从费尼河抽取的水量无论如何都不会超过1.82立方米／秒；两国总工程师将对抽水量进行定期监测，他们将在水泵安装后检查水泵的容量；将水供应到萨布罗奥姆镇的管道不得超过一根；两国总工程师将共同确定进水口的位置；如果侵蚀发生在费尼河对岸的孟加拉国一侧，印度将实施该部分的河岸保护工作。

2019年备忘录的形式和内容是灵活且具有弹性的。从限制内容来看，尽管孟加拉国同意印度从费尼河取水，但印度并不能单方面开展行动。输水管道的铺设、水泵的安装和确定进水口的位置等紧要环节都需要在印孟双方一致确认的前提下才能够执行。因此，如果在执行过程中发现实际情况与设想不符，或者临时发生变化，印孟双方都留有协商的空间。并且，两国工程师同时对印度的抽水量进行定期监测，尤其是孟方所进行的监测，是保障作为费尼河沿岸下游国的孟加拉国的水权益的关键。此外，作为交换，印度还同意帮助孟加拉国解决河岸侵蚀的问题。可以说，两国在费尼河问题上的合作余地是充足的。

四、费尼河水政治-潜在的争议

在费尼河水政治中，存在多层面的行为体，每个层面的行为体的动机和目的并不总是相同，譬如印度、孟加拉国和联合河流委员会是促使合作的关键行为体。但合作不一定对所有相关行为体都有利，或者是有利的程度有所不同，因而会出现争议。作为上游国的印度从费尼河抽水，印度是受益方，所以印度方面总是极力称赞印孟两国在费尼河水政治上展开的合作，绝口不提可能导致的争议或问题。印度对继续促成印孟两国在费尼河有关事项上的合作极其迫切，在2021年3月份举行的领导人会晤中，印度向孟加拉国表达了希望尽早与孟方敲定有关费尼河水资源共享条约草案的想法。毕竟目前所签订的备忘录是临时性的，对正在抓紧进行东北大开发的印度来说，其保障性还不够强。

受到影响的是下游的孟加拉国，反对的声音集中在孟加拉国方面，出现争议的行为体主要是城镇、村庄和居民。从现实的角度来讲，这三类行为体的生存和发展与费尼河息息相关。招致争议的原因包括：第一，印度以往在印孟两国共有河流的表现并不佳；第二，孟加拉国国内一直存在反印情绪；第三，缺乏依赖费尼河生存的民众的参与；第四，对下游水生态可能造成损害。这也是费尼河水政治所关联的重要问题。

（一）失去信用的印度

许多孟加拉国民众怀疑，印度所抽取的1.82立方英尺／秒的水会对孟加拉国产生不利影响，以及印度是否只抽取这么多水。孟加拉国联合河流委员会的成员卡马·安瓦尔·侯赛因（KM Anwar Hossain）表示，在季风或枯水期，费尼河都不缺水，河流的最低流量约为110立方英尺／秒，因此，印度的取水并不会造成什么影响。孟加拉国工程技术大学（Bangladesh University of Engineering and Technology）水与洪水管理研究所（Institute of Water and Flood Management）的赛义夫·伊斯兰（Saiful Islam） 教授也表达了相同的看法。但他强调，如果印度抽取的水量超过1.82立方英尺／秒，可能会影响基于费尼河水的“穆胡里一费尼”（Muhuri-Feni）灌溉工程。基于印度以往在共有河流的表现，其信任记录并不佳。

印度对河流过度开发的例子举不胜举，恒河是鲜明的例证。有学者特别研究了法拉卡水坝对孟加拉国环境和经济的严重破坏，包括1996年条约签署前和签署后。缺水给孟加拉国西南部地区的人民带来了许多苦难，不仅导致捕鱼和航行中断，多余的盐沉积物进入肥沃的耕作土壤，对农业和工业生产造成了不利影响，还改变了水利特征并致使恒河三角洲生态发生变化，增加了孟加拉国遭受毁灭性季风洪水的频率。法拉卡水坝对孟加拉国农业、渔业、林业和生态系统所造成的破坏都是不可逆的。而1996年条约的签署，并未使情况得到改善，甚至变得更加糟糕，因为印度并未按条约规定的数量抽取恒河水。由于法拉卡水坝调水的影响，渔业和林业资源的过度开发在1996年之后是孟加拉国普遍存在的问题，全国各地的地下水位也都在降低。从某种意义上来说，该国几乎所有与水有关的问题都归因于法拉卡水坝的影响。因此，在2019年备忘录公布后，孟加拉国国内出现了广泛而尖锐的批评，认为同意印度从费尼河取水是极具风险性的。

另外，2019年11月，孟加拉反对党（Jatiya P rty，民族党）领导人在议会上对哈西娜提出质询，为什么孟加拉国放弃了费尼河水，而印度却没有从提斯塔河中分享给孟加拉国更多的水？该领导人认为，印度方面只是口头上表示会尽快推进提斯塔河的协商，却并没有实际行动，这实际上是一场不对等的水交换。

孟加拉国一直希望能与印度签署关于提斯塔河的水协议。2011年1月，印孟两国双方代表团共同完成了协议草案的商榷。印方承认“为了减轻依赖提斯塔河生存的数百万人的痛苦，并挽救他们的生计，孟加拉国有必要获得其对提斯塔河水域的公平份额，两国政府已就该协议草案达成一致”。不过由于西孟加拉邦的反对，该协议最终未能成功签署。2014年莫迪首次上任后曾向孟加拉国政府保证，会在其总理的第一届任期内解决这个问题。然而时至今日，关于提斯塔河的水协议仍然没有任何踪影。显然，在孟加拉国政府所期冀的水交换上，印度只会开出“空头支票”。

（二）被激化的反印情绪

孟加拉国民众的反印情绪由来已久。2009年哈西娜政府上台执政后，印孟关系有所改善，但孟加拉国国内的反印情绪并未因此而烟消云散。致使孟加拉国国内反印情绪长期存在的原因众多且复杂，比如孟加拉国在与印度的贸易中一直处于逆差，两国存在着民族认同和领土争议等历史遗留问题，两国的水资源争端也是其中之一。印度是流域内典型的优势国家。判断国际河流流域优势国家的标准有二，一是流域国家的国民总产值（GNP）或国内总产值（GDP）为流域内最高；二是流域国家的地理位置优越。印度的经济实力远远超过孟加拉国，且作为上游国，印度对河水的控制能力也强于孟加拉国。因此，在水的问题上，孟加拉国民众的不安全感一直极强。

1975年11月至1976年5月的恒河枯水期间，在没有与孟加拉国协商的情况下，印度曾强行启用法拉卡水坝，从恒河大规模抽水，致使孟加拉国遭受了巨大的损失。1976年5月，在老政治家巴沙尼（Moulana Bhashani）的领导下，以“拯救河流”“拯救国家”和“拯救孟加拉国”为口号，来自拉杰沙希（Rajshahi）、诺瓦布甘杰（Chapainawabganj）、朗布尔市（Rangpur）和西拉杰甘杰（Sirajganj）等不同地区的50多万民众参加了此次“向法拉卡进军”的示威游行。印孟关系一度变得相当紧张，孟加拉国最终将恒河水争端国际化。

2019年备忘录的签署打开了孟加拉国内反印情绪的宣泄口。孟加拉国内再次因为与印度的水问题，发生大规模的抗议活动。孟加拉国越来越多的年轻人认为，印度不会给孟加拉国带来任何好处，即便后者已经从这种关系中获利颇丰。哈西娜政府与印度的紧密联系促使孟加拉国国内的反印度情绪重新抬头。2019年10月7日，孟加拉国工程技术大学的一名叫做阿布拉·法哈德（Abrar Fahad）的学生被殴打致死。起因是法哈德在脸书（Facebook）上发表了对孟加拉国与印度达成的共享费尼河水的“交易”的批评意见，认为哈西娜未能在该问题上捍卫国家的利益。这起杀人案已被指控是孟加拉学生联盟（Bangladesh Chhatra League，BCL）的几个成员所为。而BCL是现今孟加拉国执政党，即孟加拉人民联盟在学校的组织基地。该事件在孟加拉国全国各地的大学引发了一系列抗议活动，许多人在社交媒体上为法哈德伸张正义，强烈谴责哈西娜政府的“暴行”。尽管此次抗议活动与1975年那次示威游行的起因并不完全相同，但可以得到的结论是，水问题是影响印度和孟加拉国关系的关键因素，是激发孟加拉国国内反印情绪的催化剂。

（三）民众参与的缺乏

即便从费尼河抽取的水量很少，可印孟关于共同管理跨界河流的政治决定仍对孟加拉国境内费尼河的沿岸地区造成了一定的影响。法哈德被谋杀可能是由于暴力的学生政治活动造成的，但其核心问题是，在决策过程中，那些依赖费尼河生存的民众的声音被严重地边缘化。这种双边协议是由政府代表民众缔结的，并没有留给受影响地区的民众表达意见的空间，而这些民众又不得不承担协议可能带来的后果。

相似的状况出现在2011年印孟缔结关于提斯塔河的临时协议的时期。当时，印度西孟加拉邦的居民抗议与孟加拉国分享提斯塔河的河水，时任西孟加拉邦首席部长班纳吉（Mamata Banerjee）拒绝在印度和孟加拉国协商好的文件上签字。尽管班纳吉被指责是在进行“狭隘的政治”，但生活在提斯塔河沿岸的居民却对她的坚持表示感谢。对当地居民来说，共享水的想法是难以接受的，因为提斯塔河是所有沿河居民日常生活中最亲密的存在，它可以杀死疾病，给予祝福，还见证了不丹人、尼泊尔人和英国人的征服和失败的历史。当地人的情感和需求，都与河流息息相关，并因此而形成强大的公众舆论，这是政客们无法忽视的。

因此，政府在商定国际河流的有关安排时，不能无视沿岸居民的情感和意见表达，而共享水资源通常会对此提出挑战。在2019年备忘录的谈判、签署及执行的过程中，孟加拉国政府本应允许在受影响的费尼河沿岸地区召开居民听证会，以听取当地居民的需求和想法，并将这些需求和想法作为与印度谈判的重要参考。这对保护当地居民的生产生活、文化认同和宗教信仰等至关重要。

（四）生态环境隐患

首先，是过度取水造成的生态隐患。由于印度拟在萨布罗奥姆镇建立经济特区，而该特区的主要产业包括以农业为基础的加工、橡胶、竹子和纺织行业，这引起了巨大的争议。因为这种高耗水的产业集群将难以避免地对生态环境造成影响，尤其是在用水方面。尽管协定是以饮用水的名义向萨布罗奥姆镇供水，但随着这里经济特区的建立和产业集群的运行，势必会出现用水量的巨大增幅，因此未来萨布罗奥姆镇的居民可能再次面临水危机。而一旦印度违反与孟加拉国签订的2019年备忘录中的规定，抽取超过1.82立方英尺／秒的河水，对于下游孟加拉国的沿岸居民的生产生活、以及费尼河的生态环境，都将是非常严重的打击。

其次，是经济特区排放污染物的影响。经济特区内的各项产业，在生产过程中都容易产生污染物质，这些污染物质被排放进费尼河，将会严重危害费尼河的生态和水质。有学者对孟加拉国境内的费尼河河口沉积物中的重金属污染程度、分布和来源进行了评估。评估结果显示，选定的8种重金属的平均含量（微克／克）依次为锰（37.85）＞铬（35.28）＞镍（33.27）＞钴（31.02）＞铅（6.47）＞银（1.09）＞砷（0.85）＞汞（0.71），并且这些浓度在空间和季节分布上有所不同，在地势高点和雨季相对较高。其中，银、钴和汞处于中等至高污染水平，潜在生态风险指数也表明，银、钴和汞是该区域确定的最具潜在风险的生态因子。也就是说，费尼河已经是一条水生态相当脆弱的河流。经济特区污染物的排放会加剧孟加拉国境内费尼河的生态恶化。

最后，是对地下水系统的危害。不论该流域的地质结构和含水层的性质如何，污水通过土壤浸出和渗滤，导致地下水的质量显著下降，这反过来也会对土壤的健康产生不利影响。并且，产业集群的建立和发展，通常会对地下水补给系统造成破坏，从而减少费尼河的可用水量。

生态环境保护是如此重要，在任何有关跨界水的合作中都不应被忽视。然而迄今为止，印度方面未对可能造成的生态问题给出任何的回应或应对方案，只是反复强调连接萨布罗奥姆镇和拉姆加尔的友谊桥建成后对印孟两国经济的有利之处。印度外交部长苏杰生（S.Jaishankar）声称“连通性就是生产力”。日前，印度正在抓紧修建通往萨布罗奥姆镇的公路和铁路，作为印度在东北部大规模开发工作的一部分，以增强经济特区的交通连通性和便利性。

在以水政治视角开展的对费尼河问题的研究中，如何实现费尼河水的权威分配和可持续使用是研究的重点。研究不仅关注费尼河本身，也关注其地下水系统。而在水政治中发挥效用的多层面行为体，其行为的动因和目的各不相同，但又相互影响、相互作用，从而产生互利或矛盾。例如，国家层面上的印度和孟加拉国，出于对各自国家利益的衡量，积极推动2019年备忘录的签署。在各方促成2019年备忘录的过程中，水合作、水外交、国内和国际运输、贸易等都是水政治所关联的问题。同样，也有行为体的利益与之相矛盾，比如仇视印度的孟加拉国民众、承担风险的沿岸居民，故而存在较大的争议。致使2019年备忘录出现争议的各项原因也是水政治所关联的问题。

结语

作为南亚大陆的两个主要国家，印度与孟加拉国之间的水政治持续发展着。国际河流问题既是促进两国关系发展的动力，也是两国关系紧张的催化剂。目前，印度和孟加拉国都希望能够获得稳定的周边环境，以更好地集中于国内发展。因此，双方都在积极推进国际河流问题的解决。2019年关于费尼河的备忘录签订，意味着两国在国际河流方面的合作更进一步，有望加快处理两国其它共有国际河流的争端，尤其是2011年被搁置的提斯塔河的临时协议。

再者，从两国在费尼河问题上的合作可以看出，印度和孟加拉国都试图加深两国间的贸易流通性。哈西娜在友谊桥的落成仪式上表示：“这是一个历史性时刻，因为我们正在通过与印度建立联系来在南亚开创一个新时代。政治边界不应成为贸易的实际障碍。”但印度和孟加拉国的水争端历史表明，国际河流问题就像一个定时炸弹存在于双方关系中，是两国友好的障碍。毫无疑问，妥善处理国际河流问题是印度和孟加拉国实现深度合作的必要条件，两国关于费尼河的合作是迈出的重要一步。

然而，水政治是复杂的。费尼河水分享引发的一系列争议表明，处理国际河流问题不仅仅是简单的、以国家为主要行为体的相互作用，它还涉及水资源管理的国家间机构、各邦政府和当地居民等多个行为体。并且，水分享也不只是关系到水的分配，还有民众的情感诉求和意见表达，以及可能造成的环境恶化等问题。此外，费尼河只流经印度和孟加拉国，未牵扯到第三个国家，其流域也不及恒河、提斯塔河等河流流域面积大，不过仅在费尼河水分享上就暴露出如此多的问题，后续商定其余国际河流的安排，只会出现更多的困难。虽然印度和孟加拉国高层政府的积极态度预示着国际河流问题解决的乐观前景，但双方都不应忽视这些潜在的负面问题，因为这些问题会不断地显露甚至扩大化，成为两国在国际河流问题甚至两国关系上更进一步的重大阻碍。

作者简介：张金翠，上海大学马克思主义学院，上海大学全球问题研究院副教授，复旦大学法学博士，主要研究领域为中美关系、中印关系等；陈梦瑶，上海大学全球问题研究院研究助理。

本文转载自《南亚研究季刊》2021年第4期文章，文章原标题为《印度和孟加拉国两国关系中的费尼河问题——水政治的视角》