战略转变与北约新战略概念

元璋 2023-02-22 云阿云智库•军事斗争

编者按 ：2022年6月，北约防务学院发布报告《战略转变与北约的新战略概念》。该报告认为，冷战后北约战略概念的核心假设已经被打破，当前的大战略格局已发生系统性转变，北约需要调整战略。报告突出强调中国崛起、科技创新加速和气候变化对重塑世界格局和北约核心任务及优先事项的深远影响。本文对该报告进行了编译，报告内容有助于了解北约的新战略思想。

在2022年的马德里峰会上，北约领导人正式采用了新的《战略概念》，它是该联盟的最高政治指导，是北约的一份关键文件，其地位仅次于《北大西洋条约》本身。它重申了联盟的价值观和宗旨，提出了对安全环境的集体评估，并推动北约的战略调整。

北约防务学院的研究认为，当前的大战略格局已发生系统性转变，强调北约需要全面反映新的战略需求。过去的10年中，形成冷战后北约战略概念（分别在1991年、1999年和2010年）的核心假设已经被打破，特别是认为欧洲大西洋地区处于和平状态、不存在全球性大国竞争以及国际安全秩序具有可预测性和合作性等观点已不符合当前的安全环境。

一、2010 年至 2022 年北约发生的变化

（一）冷战后的北约

1989年柏林墙倒塌后，北约采取了政治、地理和职能扩张的大战略。这种政治扩张加速并增加了新的维度 ：联盟成员增加到30个，又新增加了4个伙伴国，使非联盟伙伴扩大到40个。与此同时，北约采取了“走出去”的战略，其地理区域和行动范围快速向东和向南扩张。近年来，北约进一步加强了在波罗的海、欧洲东部和东南部（包括黑海地区）的存在。同时，北约也进入了包括网络防御、混合威胁、能源安全、科技创新、军备控制、联合情报等新领域。

（二）不断变化的战略环境

当前，北约正面临着与刚成立之时非常相似的困难局面和挑战。首先，北约的军事优势正在受到质疑。伊朗、朝鲜等国家在过去几十年中具备了开发导弹或网络能力，对北约及国际安全构成了威胁。其次，国际政治关系不再具有合作性特征。大国竞争的回归挑战了北约的冷战后大战略；北约已不再像冷战时期那样能够在激烈战略竞争的背景下确保军事平衡；全球化正受到攻击，许多国家反对自由贸易，多国政府不断加强国家保护主义；金融稳定和宏观经济合作更加难以维持；欧洲大西洋地区的战略、经济和技术中心地位正在向印太地区转移。

（三）北约的核心任务

北约负有三项核心任务。一是集体防御。即在某个成员国或整个联盟的领土主权或政治独立受到外国攻击或安全挑战时，盟国之间应提供共同援助。二是危机管理。1991年的北约战略概念引入了危机管理，即通过政治和军事途径解决可能影响联盟安全的危机。这包括危机升级为冲突之前的管理、对正在发生的冲突的干预以及冲突后巩固稳定局势。三是合作安全。2010年的北约战略概念引入了合作安全，主要是与非北约国家建立关系，以维护联盟的安全。这包括政治和外交关系以及能力建设，以支持北约的危机管理和应对共同威胁和挑战（恐怖主义和网络安全等），例如加强网络防御，防止恶意软件的传播等。

二、趋势和冲击

自由国际秩序正在衰落，冷战后北约大战略的基础正在消失。为了理解这些重大变化的影响，我们确定了三种可能影响中长期战略竞争的力量：中国的崛起、科技创新的加速和气候变化（即三大趋势）。此外，还将讨论最近发生的新冠疫情大流行和俄乌冲突对国际事务和北约可能产生的重大影响。

（一）竞争战略和主要力量

借鉴竞争战略的概念，以便了解当前的转型对北约的影响。战略竞争不仅取决于竞争者的目标、行动和能力，还包括影响整体结构的更深层力量和变量。了解关键变量将如何影响北约未来几年面临的战略环境是本文的目标。这里特别关注三种力量（趋势）：中国的崛起，科技创新的加速和气候变化。

1. 中国的崛起

中国的崛起是过去几十年来发生的最根本转变之一，并将在未来几十年内对国际体系产生压力。中国的经济、技术和军事增长是人类历史上前所未有的。过去30年，中国的GDP增加了约3000％。从相对购买力（PPP）而言，现在中国的经济规模比美国大20％，2020 年中国成为世界上最大的出口国（占全球出口量的14.7％，美国为8％）。中国军事力量的发展也与此类似。过去30年中，中国的国防预算增长了10～25倍（取决于引用的数据）。中国拥有世界上最大的海军，其核武库在武器和投送系统的数质量方面发生了重大转变。此外，中国还大大扩展了在太空、网络和电磁频谱等多个领域的能力。

中国的崛起正在推动国际体系新两极结构的形成，也标志着全球实力正从欧洲大西洋地区转移到印太地区。中国不仅可以利用大量的财政资源来支持其外交政策，还能够开发仅少数国家掌握的先进技术和能力。中国的经济也与世界经济充分融合，北约及盟国已无法在国际市场上取得更大的优势。

2. 科技创新的加速

科技创新的加速体现在许多领域，尤其以电子产业最为明显。过去20年中，技术转型导致了软件的爆发式增长和大型科技公司的兴起，其中以色列、美国、中国、韩国等国在科技创新方面表现最为出色，获益也更多。

科技创新的加速也影响到战略竞争的速度和强度。这种技术加速是不均衡的，在某些领域，它导致了产业的集中化，使首创者、大型公司或创新者成为主要受益者；在军事领域，组件技术的易获得性使有些能力快速扩散，导致远程精确制导武器或网络武器被许多国家广泛使用，而先进战斗机或潜艇等仍然是领先国家的特权。

与任何一次技术转型一样，当前的技术变革浪潮也产生了无法预见的弱点。例如，在数字化方面，互联网的开放性使所有数字平台暴露于网络攻击中。

3. 气候变化

第三个大趋势是气候变化。气候变化正在改变人与自然环境的关系。气候变化归根结底是人口增长、自然资源的加速消耗导致的。在过去几十年中，世界人口的增长导致对能源需求的增加，以及自然资源和原材料的加速枯竭，也推动了价格的提高。这具有一系列非线性后果：能源价格提高促使了替代能源的生产，但某些替代能源（如可再生能源）需要镍、锂等材料，这些材料不仅稀缺、提取成本高，而且对环境有害。

气候变化还会对联盟安全产生显著影响。气候变化将导致全球许多人的基本生存资源被剥夺，从更广的角度来看，还将导致财富和权力的重新分配，使不同地区的人受益不均。气候变化也会影响军事力量，由于环境条件的变化，有的军事基础设施可能会受到损害甚至无法使用，军事装备的性能和维护周期也会受不同气候动态的影响。最后，气候变化还可能导致国家内部或国家间的冲突。

（二）最近的外部冲击

在可预见的将来，上述三种力量会影响战略竞争。而从近期看，新冠疫情大流行和俄乌冲突这两种外源性冲击也会塑造战略竞争格局。

1. 新冠疫情大流行

由于高度传染性和致命性，Covid-19已导致全球各国医疗系统近乎崩溃。除了直接影响外，疫情大流行还带来了广泛的后果和影响。首先，它突显了社会和经济体系的脆弱性和加强公共卫生及韧性措施的战略重要性。其次，它加深了职业和个人生活的数字化过程，并进一步加速了技术变革的步伐。第三，它造成了体力劳动和知识工作的分配不均，以及地区和国家之间的代价不均。最后，它造成了巨大的经济错位和预算赤字，进而带来了巨大的国家债务。

2. 俄乌冲突

2022年2月，俄罗斯与乌克兰爆发了冲突，这是对国际政治的另一个重大冲击。无论冲突的持续时间和结果如何，其影响已在多个领域显现。冲突导致的经济破坏将对宏观经济增长产生负面影响。各国将进一步增加投资以提高供应链的弹性。某些情况下，俄乌冲突还可能引起社会动荡、移民潮和人道主义危机。从能源安全考虑，西方国家会减少对俄罗斯石油和天然气的依赖。这会加速能源转型，增加对非环保能源的依赖，从长远看会加速气候变化。除了这些直接影响外，俄乌冲突还体现了大国竞争的回归，也会关系到北约的集体防御战略。

三、趋势、冲击对集体防御的影响

（一）中国崛起的影响

过去四十年以来，中国在经济、技术和军事上迅速崛起，但是，直到2019年12月北约发表《伦敦宣言》才正式认识到中国崛起对其的战略影响。这种影响至少表现在以下三个方面：

首先，中国的军事现代化进程将吸引美国的关注和资源，尤其是“摊薄”美国在欧洲的核威慑力量。北约是一个核联盟，其核威慑态势依赖于各个盟国的能力，主要是美国的战略核力量，因此，中国核武库的增长必然会对北约的核威慑产生负面影响。

其次，中国的军事扩张可能需要北约盟国为印太地区的安全作出更大贡献。欧洲三巨头（法、德、英）对该地区抱有很大野心，这可能会妥协掉欧洲的总体安全，特别是北约的常规防御态势。从集体防御角度来看，欧洲的安全以地面力量为主导，而亚洲则更多地依靠海上和空中力量，并需要远程后勤支持。如果将欧洲的军事能力转向亚洲，可能会改变欧洲的国防经济和国防开支的效率，因为这需要不同的投资、技术和训练。

第三，中国的技术增长降低了许多电子设备的成本，促进了当前的全球数字转型。但是，对中国设备的依赖还会产生供应安全风险，并可能产生各种网络安全漏洞。中国在人工智能（AI）、云计算和 5G 通信等新兴领域的技术发展，在全球化和大国竞争时代，也代表了对集体防御的潜在威胁。

（二）科技创新加速的影响

科技创新的加速也会严重影响北约的集体防御能力。

首先，技术变革会加速军事能力的过时，这要求加大在创新、训练、招募和基础设施等方面的持续投资。此外，技术变革会促使武装部队在掌握新技战术的同时，加快创新学说和作战概念，这要求军队进行更多的演练和试验。

其次，新兴和颠覆性技术（EDT）的成熟将对北约安全构成重大挑战。随着 EDT不断进入现有部队结构，北约成员国军队之间的能力差距会进一步拉大，使技术信息共享和扩散更加困难，这会削弱北约的联合作战效能和内部团结。

第三，科技创新的加速会产生全新的威胁和弱点。数字化和云计算增加了网络攻击的风险，也会增加国防供应链和国防技术工业基础的困境。同时，新技术和数字平台为虚假信息的传播（即信息战）开辟了新的方法。这些威胁会破坏北约的内部团结。

最后，新兴技术带来的新能力正在缩小地理距离，例如，高超声速武器和网络武器。从集体防御角度来看，这也具有重要影响，因为威胁来源的地理范围扩大了，而北约的责任区范围仍然非常有限。

（三）气候变化的影响

气候安全、粮食安全、人类安全等非传统问题总是与国防政策、军事行动等传统安全问题相互交织的，而不是界限分明的。实际上，气候变化既是对人类的生存威胁，又是对集体防御的重大威胁。首先，气候变化将影响北约的军事准备及其有效性。其次，气候变化将影响未来各国军事力量的生成和投射能力。第三，气候变化会给北约的竞争对手带来机会。此外，气候差异可能需要北约盟国开发适应特定地区气候的军事能力（即区域专业化），但这不符合北约的团结原则。

（四）外部冲击的影响

新冠疫情大流行和俄乌冲突是对北约集体防御的重大冲击。疫情大流行使所有盟国将目光放在内部的公共卫生管理上，而俄乌冲突使盟国更加团结，但这两个不同事件对北约也有一些共同的影响。

首先，对北约的微观和宏观经济、金融的影响。一方面，各国必须偿还疫情大流行期间的巨大国家债务，另一方面，俄乌冲突会导致长期的经济增速放缓、通膨率和利率提高，从而影响防务开支。

其次，疫情大流行加速以数字技术实现远程工作。其直接结果是半导体、钢和铝等材料的短缺和能源、材料、商品价格的剧增。另一个后果是科技创新速度放缓。

第三，如果俄乌冲突拖延下去，俄罗斯的军事力量将逐渐耗尽，而经济制裁将继续存在。一方面，北约可能将综合弹道导弹防御重新作为主要优先事项。另一方面，俄中关系可能会进一步加强，这会对欧洲大西洋地区构成威胁。

四、趋势、冲击对危机管理的影响

北约的第二项核心任务就是危机管理。北约的危机管理职责是在享有全球军事优势和大国间战争风险降低的情况下提出的。随着大国竞争的回归和全球化带来的军事力量扩散，危机管理在这种地缘政治环境中的作用受到了质疑。

（一）中国崛起的影响

中国的崛起可能极大地影响北约的危机管理，一是会产生新的危机，二是增加危机的数量和强度。如果台海冲突升级，北约应该如何回应？因为有些北约盟国已不同程度地卷入了台湾问题，比如对台湾安全做出了政治承诺，或拥有土地财产权，或在经济上依赖于台湾的商品（主要是先进半导体）。因此，北约面临两难困境，要么坐视不管，要么被拖入这场并非直接威胁联盟安全的危机之中。

中国是全球主要武器出口国，这可能引发、加剧或延长世界范围内的危机。中国向第三方出售反介入/区域拒止能力，将影响北约干预危机的能力。中国越来越多地卷入包括空中、海上、太空和网络空间等全球公域的争夺，使北约的危机管理更加困难，使北约的干预能力日益受到限制。

（二）科技创新加速的影响

科技创新加速对北约危机管理的影响也表现在两个方面，一是新技术可促使新危机的出现，二是导致危机类型增加，从而更加难以管理。例如，通过网络实现的虚假信息传播非常普遍且有效，随着数字平台扩展到全球更多的新用户，这种虚假信息会加剧全球的不稳定。科技创新加速使危机从传统的种族和宗教冲突扩大到反叛乱、人道主义干预等领域，也会推动其他类型的冲突，如2022年的俄乌冲突和 2020年亚美尼亚-阿塞拜疆战争。自主武器和简易爆炸装置的使用更加广泛，对北约成员国的军事优势提出了挑战；反介入/区域拒止能力和防空能力的扩散，降低了北约对外部危机的干预能力。

（三）气候变化的影响

气候变化也会影响北约的危机管理。气候变化会对军事力量的部署、后勤保障、关键基础设施产生负面影响，从而削弱其力量投射和维持作战的能力。部队需要接受极端天气条件下的训练，可能还需要一些新型装备，这会增加新的后勤负担。

（四）外部冲击的影响

新冠疫情大流行和俄乌冲突可能会进一步加剧国际动荡和危机。随着俄罗斯全球实力的削弱，其政权内部也可能会削弱甚至最终崩溃，这会对北约的危机管理构成巨大挑战。如果俄乌冲突久拖不决，将减缓全球经济增长和科技创新。这会导致全球能源危机和粮食危机，加速气候变化，从而引起全球性动荡、危机甚至冲突，使北约面临多种复杂的挑战。

五、大趋势对合作安全的影响

合作安全往往被简单地理解为北约与中东和北非（MENA）、亚太地区以及全球建立合作伙伴关系。该计划从上世纪90年代发起，在2010年的战略概念中被正式确定为北约的一项核心任务。但是，全球化和大国竞争的回归使合作安全更加困难，中国的崛起、科技创新的加速和气候变化又使这项任务更加复杂。

（一）中国崛起的影响

随着以中国崛起为代表的国际体系竞争日益激烈，合作安全将变得更加复杂。首先，合作安全可能将北约拖入区域性或全球争端中，因为合作安全包括与合作伙伴的情报共享、能力建设、联合训练和演习等形式。例如，日本和台湾都是北约的合作伙伴，如果台湾局势紧张升级，北约将陷入是否干预的两难境地之中。

其次，随着中国的崛起，合作安全也会卷入全球影响力竞争中。北约的合作伙伴会参与各种维护稳定和安全的行动，而中国正在努力获得在东亚以外地区的影响力，这种情况下有些合作伙伴可能被迫选边站队。

（二）科技创新加速的影响

合作安全也将受到科技创新加速的影响。一方面，科技创新会带来新的能力，从而更好地满足合作伙伴的需求，例如，将机器学习应用于远程情报、监视与侦察（ISR）可更好地应对恐怖主义、叛乱或气候变化；另一方面，技术发展又可能使北约的合作安全更加困难，例如，合作伙伴容易受到多样化、进攻性能力的攻击，包括传统手段、网络、远程精确制导武器、虚假信息等，而北约无法为全球合作伙伴提供全方位的能力建设，这会损害北约在伙伴国受到攻击时的可信度。

（三）气候变化的影响

北约及合作伙伴将面临气候变化带来的多重挑战。首先，气候变化可能在不同领域和地理区域带来新的动荡和冲突。其次，气候变化将影响合作伙伴的生态系统，并最终影响其经济。例如，严重干旱会影响渔业和农业，从而导致粮食短缺和全球粮价上涨。沙尘暴、洪水和暴雨等恶劣天气会破坏合作伙伴的军事平台、训练和基础设施。第三，气候变化可能会成为某些合作伙伴的主要安全威胁，他们会要求北约分配更多的资源用于人道主义援助和救灾。最后，北约会及时提供必要的援助以抵抗恶劣气候影响，进而与其他行为体产生竞争。

（四）外部冲击的影响

新冠疫情大流行和俄乌冲突给北约的合作安全带来了更多不确定性。首先，北约盟国及合作伙伴正在增强其供应链的弹性，以减轻与外部冲击相关的风险。疫情和俄乌冲突后全球经济的反弹会加剧能源、基础材料和商品的稀缺性，从而导致关键供应竞争更加激烈。这种竞争具有地缘政治的内涵，可转化为影响力的竞争。其次，疫情大流行和俄乌冲突导致的物资稀缺性会引起能源价格上涨、利率上升和粮食供应紧张。许多高度依赖于乌克兰和俄罗斯的小麦和化肥的国家将转而寻求北约盟国、中国或其他国家的支持。

六、北约的困境、挑战和矛盾

综上所述，上述趋势和冲击将直接影响北约履行其核心任务的能力。分析表明，未来北约在完成核心使命和任务方面将面临诸多困境和艰难权衡。

（一）北约的主要困境

针对所观察到的重大变化，北约必须重新审视其大战略，包括确定优先事项以及战略的实施。当前，北约正处于一个关键的十字路口，被迫对同时存在又相互竞争的问题作出回答。

保留合作还是准备竞争？作为一个防御联盟和国际安全的提供者，北约的有效性不仅取决于其应对盟国所面临的安全威胁的能力，也与国际秩序的健康和稳健性联系在一起，因为这是北约的基石。然而，上述三种趋势正在削弱当今的国际秩序，如果这一秩序被进一步削弱甚至崩溃，北约将面临第一个困境：努力维护现有国际秩序，还是直接迎接新秩序？对于前者，北约似乎尚未为更具竞争性的世界做好准备；对于后者，北约将承受损害自身安全的风险。

当前或未来威胁，孰轻孰重？中国崛起、科技创新加速和气候变化对北约的影响仍不确定。北约是否应该给予其与当前直接威胁（如俄罗斯的侵略性或国际恐怖主义）同等的重要性，这是一个政治性决策，但也是涉及有限资源分配的战略规划困境。俄乌冲突迫使北约选择将俄罗斯作为当务之急，但这只解决了部分困境，因为未来十年北约还将面临更多的挑战。

气候变化还是中国？即使北约一致同意将应对未来威胁作为其优先事项，也会出现新的困境。中国崛起与气候变化之间存在紧张关系，这两个问题无法同时真正得到解决。与中国对抗将不可避免地对气候变化方面的合作产生负面影响。反之，选择与中国合作会使中国更加激进和自信，从而对盟国安全产生直接影响，也会削弱自由国际秩序。

趋势和任务。最后一个需要权衡的问题是大趋势与核心任务的相互关系。从集体防御角度看，能源转型会对汽车、造船和航空航天制造业的供应链产生深远影响，损害国防工业基础以及武器系统生产能力。

（二）对内部共识的挑战

俄乌冲突促使北约内部出现了出人意料的团结。然而，由于上述困境，在不久的将来这种团结也是有限度的。因此，北约盟国将面临艰难的选择，而每种选择都要付出政治成本和消蚀联盟的团结。

首先，每当国际体系发生重大变化时，总会出现赢家和输家，也会重新分配权力和财富，产生新的阶层结构，并建立新的依赖和相互依赖关系。在当前多种大趋势的背景下，北约要达成内部共识将变得更加困难。

其次，即使盟国间有效地建立了关于战略优先事项的共识，在战略和战役层面落实这种共识也会非常困难。例如，在应对中国潜在威胁问题上达成了一致的情况下，需要一项共同的战略，而在讨论如何实施这项战略时就会出现各种分歧。建立共识非常困难。

（三）核心任务之间的矛盾

北约三大核心任务之间的关系不仅是彼此竞争的，而且甚至可能是相互矛盾的。俄乌冲突便是最好的例子，它使北约的集体防御这个优先事项与危机管理和合作安全两个核心任务相冲突。从集体防御角度来看，制裁部分实现了北约制止俄罗斯的侵略并耗尽其经济和军事力量的政治和战略目标。但是，从危机管理和合作安全的角度来看，制裁可能会促使北约周边及伙伴国的不稳定。

北约战略转型突出了其核心任务的另一个重大矛盾：即它们在地理、功能和概念上的界限问题。冷战期间，北约确保了欧洲大西洋地区盟国的安全，有意将其他地区排除在外。然而，在当前大趋势下，集体防御的界限会发生变化。一方面，供应链的全球化使集体防御面临风险，因为北约盟国的武器系统依赖于世界各国开发的技术。集体防御是否应该扩大到商业领域的国防投资、军备生产和一般供应链问题？另一方面，像网络战、高超声速导弹和信息战等威胁没有边界。面对这些挑战，很难确定集体防御何时开始和结束。

危机管理和合作安全也面临类似的挑战。北约的两项核心任务是在没有直接的军事竞争对手和国际危机主要表现为低强度冲突的形势下提出的。随着大国竞争的回归，北约面临的危机类型不断增多。确定区域外干预的地理界限和政治逻辑至关重要。

至于合作安全，北约没有形成清晰的长期战略，只是为了应对当前战略压力和政治目标而确立的。大国竞争的回归凸显了伙伴关系的重要性，尤其是在关键自然资源、技术合作或情报共享方面。然而，伙伴关系也需要承担责任，更要面对各种挑战和考验。

七、结论

北约正处于历史上的关键时刻。北约过去在面对战略竞争时得到的外部支持正在削弱，而地缘政治环境的转变正在挑战其冷战后的大战略。北约在不久的将来至少必须面对以下三个方面的问题。

首先是关于北约的战略意识问题。它强调了确定未来挑战并理解其更广泛影响的重要性，要求加深对各种主题的理解，探索其相互关系，并预测对北约可能产生的后果。

其次，对未来的深刻了解只是保证未来安全的一个条件，北约还必须基于这种理解制定、采用和执行适当的战略和政策。鉴于当前的世界变局，保持盟国之间的政治凝聚力更具挑战性，因此，加强盟国之间的协商变得更加重要。

最后，上述三种大趋势使北约执行其核心任务的能力日益复杂，北约将不得不重新审视其许多政策立场。例如，重新审查其《核威慑和防御态势》，应对新冠疫情大流行等非军事威胁挑战的策略，以及更新军事战略、调整指挥和力量结构的可能性等。

鉴于北约疲于干预的情况，北约可以将危机管理和合作安全重新配置为应对非传统威胁的一系列弹性措施，这些威胁包括网络威胁、虚假信息、大规模移民等。为此，北约应审视其与各个国家、国际组织和私营部门三个层面的合作方式。北约需要持续不断的努力，在新战略概念的指导下，推动联盟不断向前发展。