城投打造产业类平台实操路径

云阿云智库城投项目组

导读：本文由《“35号文”下如何打造产业类平台》和《35号文”后，城投转型产业化投资实操路径》组成，共15000字，由云阿云智库城投项目组提供。

“35号文”下如何打造产业类平台

2024-03-30云阿云智库城投项目组

导读：35号文下，地方国有企业将被细分为地方政府融资平台、按地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台）以及普通国有企业三类，并针对不同类型的企业实施差异化的融资政策。本文约7000字，由云阿云智库城投项目组提供。

一、35号文下，国企平台产业类公司打造背景

2023年9月，国务院密文下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）。

在国企平台实行分类管控、融资资环境愈发趋紧的背景下，为更好地适应市场经济的发展需求，国企平台需要寻求产业化方向的转型，以提升自身造血能力和竞争实力，获得高等级信用评级，从而突破融资“瓶颈”。从定量角度，而目前国企平台认证为产业类主体最关键的环节就在于如何实现“335”指标，即：

非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%；

非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%；

财政补贴占净利润比重不得超过50%。

二、地方政府存量资产盘活概述

面对政策导向和市场环境的变化，结合“335”指标要求，国企平台可考虑从战略重构、资产整合重组和业务升级三个方面出发，推进其自身转型发展。

（一） 推进战略重构

过去，国企平台实行的多为政企一体化发展战略，原战略下公司在决策、投融资、建设、经营和管理等方面均受到政府影响。2022年以来，中央及监管部门多次提及要“防范化解地方政府债务风险”，城投国企平台作为隐性债务主要载体，在银保监会、财政部等部门的“名单制”管控思路下，普遍面临着身份危机，使国企平台通过发债实现新增融资的难度日益增大。因此，国企平台需要通过战略重构来确定企业新的定位及发展战略，实现政府融资功能和经营功能的策略性分离与协作，并推行政企协同化发展战略。

通过战略上的转变或重构，使国企平台能够围绕城市总体发展目标和发展规划，结合城市发展需求，充分发挥企业产业优势和资源优势，以市场化运作方式为主参与城市发展建设，最终实现国企平台转型升级和城市价值持续提升之间的良性循环。比如，根据自身优势和当地的产业优势，可以直接布局切入交通产业、金融产业、绿色产业等符合国企特色、具备良好发展前景和带有一定垄断属性的产业。也可围绕产业发展，提供资金、数据、科创、人才等配套服务，朝产业投资运营商或产业服务商方向转型。

青岛海发国有资本投资运营集团有限公司（“海发集团”），系青岛市国资委于2012年4月13日出资成立的国有独资公司。2021年11月，公司由青岛西海岸发展（集团）有限公司更名为现名。2020年以前，海发集团是典型的城投平台，其主营业务中土地整理和海事工程业务收入占比达90%以上。2020年，青岛市政府批准确定海发集团为青岛市国有资本投资运营公司改革试点企业。在此基础上，公司重新定位未来发展方向及战略规划，并在2020年半年度报告中指明，将坚持“产城融合”“产融结合”“循环发展”的原则...全面加快市场化转型；在2020年年度报告中进一步表述为：公司将在青岛市及西海岸新区政府的支持下进一步吸收优质资产，逐步加大对产业类项目的投资...完善市场化运作模式。

依据青岛市政府对公司的功能定位，海发集团通过资产收购、资产重组等方式，新增了系统集成、智能终端销售、跨境贸易、药品药材销售及服务等业务。2020年，公司资产规模显著增长，由2019年的20.62亿元增至143.19亿元，同时，公司土地开发整理和海事工程及服务两项业务占比降至25.46%，实现了由城投平台向产控平台的转型。

（二）推动资产整合重组

结合目前实际情况看，国企平台资产规模较大，但由于存在较多的建设工程、存货及其他应收款，可经营性资产不足，总体资产收益水平偏低。为满足监管文件要求的“非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%”，国企平台首先需要明确哪些资产可能会被定义为城建类资产。

2023年10月，上海证券交易所发布了《公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制（2023年修订）》（上证发〔2023〕167号），文件提出“重点关注资产，指包括公益性资产，未缴纳土地出让金的土地使用权，无证土地、房屋等”。其中关于公益性资产的表述最早出现在国发〔2010〕19号文中，后财预〔2010〕412号文对有关概念作出了解释说明，其核心内涵是公益类资产的设立不以盈利为目的，不能或不宜通过市场化方式运作，此外，这些资产的权属归地方政府所有。

在此基础上，国企平台应考虑深化推动价值性资产的整合重组来优化企业资产结构。通过注入更多经营性资产，实现城建类资产占比的压降，进一步强化公司造血功能和市场化经营能力的打造。通常，国企平台可以股权划转、实物增资、资产划拨等形式将以下经营性资产注入国企平台。

1.城市经营类资产

国企平台公司可注入的城市经营类资产主要包括投资性房地产、住宅、商铺、写字楼等。通过此类资产的注入，一方面可以实现资产多元化配置，以房地产租赁、销售等方式获取稳定的现金流，降低对单一业务的依赖；并探索新的运营模式拓展业务服务范围。另一方面，通过对现有资产的有效整合，也可以迅速扩大业务规模，实现资源优化配置和协同效应，以此提升品牌影响力，增强市场竞争力。此外，在注入经营性资产后，平台公司还可以通过资本运作，如发行房地产信托投资基金（REITs）、进行资产证券化或抵押资产，进一步拓宽融资渠道，降低融资成本，增强公司的资金实力。

但经营性资产通常面临着估值和定价风险，国企平台公司需要结合市场供求、地段等多因素综合考量，避免对公司利益产生不利影响。另外，这类经营性资产的注入需要平台公司投入大量资金，或导致其面临一定的资金压力。资产注入后，平台公司还需要对其进行有效的运营和管理，包括租赁、维护、更新等。如果公司缺乏相关经验和能力，会因资产运营效率低下产生亏损。因此对于城市经营类资产的注入，国企平台应充分考虑自身实力、市场需求、政策风险等因素，制定合理的投资策略和风险应对措施。

2.城市资源类资产

近年来，多地政府将矿产资源、采砂采石，以及旅游资源等城市资源类资产配置给国企平台以扩大其经营性业务收入。例如，2018年，陇南市政府出资批准设立陇南市水务投资（集团）有限公司，将总价值44.08亿元的砂石类资产注入公司，由其负责砂石资源统一开发经营，以实现对陇南市水利资产的整合、盘活。

从国企平台自身的资产结构看，此类资产往往具有较大增值潜力，伴随着市场需求不断增长，这些资源的价值可能不断提升，从而为公司带来长期稳定的收益，有助于改善公司资产质量，优化企业资本结构，增加可融资的空间。并且，国企平台基于已有的资源优势，还可以完善并扩展相关业务板块，形成上下游产业配套，以良好的产业链布局和充实的现金流，促进自身转型发展。

但注入此类资产还应注意几点，一是资产的入账价值的合理性。对于城市资源类资产来说，其价值往往受储备量、市场供求、政策调整等多种因素影响，或存在较大波动性，进而对公司财务状况产生较大影响。二是面临法律合规风险。诸如矿产、砂石等资源类资产在开发和运营的过程中往往会涉及到众多的法律法规。国企平台需要具备合规的经营资质，以确保业务经营的合法性及稳定性。

3.城市市政类资产

污水处理、垃圾处理、广告位、停车位等城市市政类基础设施是城市运营中不可缺少的组成部分，具有稳定的市场需求。国企平台注入此类资产，可获得稳定的收益。并且，随着城市化进程不断加速和人民生活品质不断提高，此类资产所涉及到公共事业未来在提质增效方面还有较大空间。国企平台或将通过新一轮的并购整合重组，进一步提升行业集中度，在做优传统业务基础上，探索新的业务模式和实施路径，提供更高水平的产品和服务，促进企业的战略转型、业务升级和管理升级。

但对于此类市政类资产，特别是如污水处理和垃圾处理这类公共服务型资产，目前普遍面临着增量市场减少、政府支付能力减弱、价费机制不完善等多重挑战。在定价机制方面，由于我国水价整体上还处于较低水平且各地差异较大。国企平台在注入此类资产前，应对资产进行全面评估，包括资产规模、运营状况、技术水平、市场需求等，通过深入了解资产的实际价值和潜在价值，确保项目具有稳定、可持续的运营收益。

4.国有企业股权类资产

股权类资产注入国企平台公司具备一定的可行性。具体表现在：首先，这类资产一般具有较高的资本增值潜力。国企平台持有这些资产可以分享到上市公司或产业基金的成长红利。其次，股权类资产注入有助于平台公司实现投资组合多元化，降低单一资产类别风险。通过配置不同行业、不同市场、不同风险收益特征的资产，更好地分散风险，提高整体投资组合稳定性。最后，国企平台通过这类资产的注入还可以快速实现市场化业务的拓展及上下游的产业延伸，进行与原有业务非相关的多元化转型。

此类资产注入之前，国企平台首先需要对资产进行准确的估值。由于股权类资产价值受市场波动、公司业绩等多种因素影响，且存在信息不对称，使国企平台在实际过程中容易出现对资产的估值偏差，导致公司财务风险的增加，进而造成资金或财产上的损失。此类资产注入后，国企平台还需要对其进行有效整合，并关注新业务能否使其传统业务优势得到延续，能否产生战略协同效应等，以更好地实现资产的增值和企业资源的集聚。

5.城市数据类资产

政策支持与市场需求推动下，专业运营数据资产的国有独资的数据集团纷纷成立，为相关国企平台的市场化转型提供了新的思路和方向。国企平台通过开展数据收集、处理、分析和应用等业务，推动实现数据资源的有效转化为具有价值性的数据资产，从而打通企业以其作为底层资产进行融资的可能；此外，将数据资产通过数据交易所以市场化方式进行交易，也有利于国企平台更好满足市场转型需求，获取更多商业机会，进而拓展出新的盈利点。例如数字广西集团有限公司，聚焦数字政府、数字经济和数字社会三大业务领域提供标准化和定制化产品服务。2022年公司实现营业收入90亿元，显著增厚了母公司广西投资集团的经营绩效。但是，对于数据这类创新型资产，目前政策层面还未真正解决“数据价值如何确定”以及资产入表的后续计量等关键问题。当前数据资产入表和融资仍处于起步阶段，还有待于进一步探索实践。

除了增加经营资产注入外，必要时，国企平台可以对城建类资产进行剥离，以减少非经营性资产（城建类资产）占总资产比重。例如，重庆渝富资本运营集团有限公司（“渝富资本”）是于2004年3月18日成立的国有独资公司。2013年以前，公司主要履行三项基本职能：一是产业投资和对地方金融机构参股、控股；二是土地收储和基础设施建设；三是国有企业不良资产重组。2013年十八届三中全会后，渝富资本成为重庆首家国有资本运营试点企业。渝富资本通过剥离土地资产，进行资产及债务重组等，将自身发展定位逐步由土地整治出让、债权融资直投、特批资产收储向资本市场、基金等市场化资本运营工具转化。

（三）促进业务升级

传统城投国企平台多从事城市基础设施建设等非经营性项目，致使大部分企业业务多为公益性业务或准公益性项目，而经营性业务较少。关于“335指标”中提及的“非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%”，根据上证发〔2023〕167号文（即交易所“1号指引”）中对城市建设企业的定义：“主营业务主要为市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等业务的地方国有企业”，因此，一般认为城建类收入可划分为两类：一类是市政基础设施项目建设与运营收入；另一类是土地开发整理收入。

值得注意的是，上述提到的供水、排水、燃气、热力等公共事业收入在协会仍被认定为市场化收入和市场化现金流，但目前在交易所大概率会被认定为城建类收入。为了满足“335指标”下该类收入占比不超过30%的比例要求，国企平台应从城市价值链出发，紧密结合城市发展所需，以自身战略成长为视角，重构业务的经营范围、运作模式、结算机制、商业模式等，做大做强产业运营，通过业务升级来实现企业业务拓展和产业链延伸，以此增加市场化收入占比。

1.开拓市场化经营业务

根据相关数据统计，较大比例的国企平台业务会涉及到城市基础设施建设、土地开发、房地产开发投资等，此类国企平台数量分别占比86.8%、60.4%和57.6%；而涉及医疗、养老、贸易等业务的国企平台数量较少，仅为0.94%、1.89%和9.43%。

因此，在明确企业战略功能定位，并且在符合地方产业发展特点的前提下，国企平台应积极在业务范围上寻求突破，围绕“主业”进一步优化自身业务发展布局，增加产业化业务的种类及规模；同时，加强产业链上下游的整合与协同，形成产业链闭环，降低运营成本，提升整体效益和企业竞争实力。结合实际情况看，国企平台通常可在贸易、医养、建工、文旅等方面寻求市场化业务的开拓。

例如，对于贸易类业务，国企平台应在前期市场充分调研的基础上，结合企业实际情况及所处环境，切入较为熟悉的行业或领域；通过内部培育或外部引进的方式组建市场化、专业化的运营团队，逐步建立起完善销售网络和渠道；优化供应链管理流程，强调风险防控，提高供应链的响应速度和灵活性；通过品牌建设、市场推广等手段，提升公司在该业务领域的知名度和影响力，吸引更多合作伙伴和客户；未来伴随着该领域的规模化成长，国企平台还应探索新的贸易模式，如跨境电商、供应链金融等，为业务拓展提供更多可能性。

对于康养类业务，国企平台可结合自身业务发展基础，选择合适的方式进行康养业务的布局。通常可采用的方式有：一是对政府及企事业单位下的疗养机构进行有效承接，统筹建设区域康养服务体系；二是对拥有存量地产资源的国企平台，可通过存量资产的盘活，促进项目转型发展；三是对具备一定资本优势的国企平台，可考虑以产业资本驱动康养业务布局，形成多元化银发经济业态。

对于文旅类业务，受益于我国旅游业规模不断扩大，云计算、大数据等新兴技术对传统旅游持续释能，具备区域旅游资源禀赋的国企平台可通过文旅项目的开发和运营，积极创造商业价值。在进行此类业务的开拓时，国企平台一般可以在业务专业化经营、业务全产业链布局、“旅游+”融合发展、轻重业务或线上线下业务结合发展等方面多加考量，不断创新和适应市场需求，持续改进和创新，保持市场竞争力，实现企业经营性业务收入的增加。

2.创新商业模式

国企平台通常承担着地方基础设施建设等重要职能，在市场竞争中面临一定压力和挑战。因此，政府会通过财政补贴为其提供必要的资金支持，帮助其更好地履行社会责任、应对市场挑战。然而“335指标”规定了“财政补贴占净利润比重不得超过50%”。为此，国企平台应聚焦于企业商业模式的创新，应对新变革、满足新需求、实现企业业务增长以及净利润的提高，以降低财政补贴在净利润中的比重，减少对财政补贴的依赖。

商业模式创新是指企业通过重新设计现有商业模式，以提高公司运营效率、增加客户价值、创造更多利润并为可持续发展创造条件的过程。结合国企平台业务方向，可在建筑施工产业链一体化、综合能源服务、城市管家等方面寻求企业发展、转型。

1.建筑施工产业链模式

建筑施工产业作为国民经济发展的基础性行业，按照项目周期，可划分为上游工程勘察、设计、项目管理、工程监理、招标代理、工程咨询、原材料供应等；中游工程施工；下游工程检验检测、维护维修和运营等三个环节。

从建筑施工产业链分工及利润角度看，产业链各环节之间相互依存度越来越高，产业链整体运作的优势越来越明显。对于涉及工程建设业务的国企平台来说，建筑施工产业链一体化运作模式已成为构建具备竞争优势市场主体及享受相对利润的核心关键。

2.综合能源服务模式

综合能源服务是一种提供面向终端的能源集成或创新解决方案的新型能源服务方式，具有综合、互联、共享、高效、友好的特点，包括“综合能源系统+能源综合服务”。

随着我国能源转型和可持续发展的深入推进，诸如新能源充换电设施、光伏建筑一体化等新兴业务的发展都需要依托于城市中的各种场景。因此，对于在城市基础设施建设领域具有显著的资源优势的国企平台来说，拓展城市新能源业务，构建综合能源服务模式已成为其推动业务升级的重要参考方向。国企平台应充分把握当前能源发展机遇，找准自身市场定位，认定核心竞争优势，开拓基于长期策略的新能源业务，形成公司新的效益增长极，在顺应时代发展、市场需求和技术进步的前提下，实现企业的转型升级。

3.城市管家模式

城市管家模式指的是统筹整合环境卫生、绿化管养、市容管控、数字化城管等城市管理服务，委托专业的物管企业开展市政一体化运营，以构建“管理+服务+运营”的城市治理新模式。

这种模式与国企平台具有天然的适应性，具体体现在：（1）城市管家类项目对于服务质量和人员管理要求极高，往往需要企业充分了解城市管理的需求与痛点，与政府通力配合。国企平台与政府关系较为紧密，对于政策解读和政府要求的理解更为透彻，并且，国企平台对当地市场和环境都更为熟悉，这为其承接此类项目提供了有利条件；（2）国企平台通常承担着城市投资、建设、运营和管理等综合性职能，大多数国企平台业务布局涵盖物业、环卫、市政设施维修等，入局城市管家与企业战略定位和自身业务基础较为匹配；（3）城市管家类项目一般合同金额较大、服务周期较长，年付费金额较为可观。此类项目将为城投类国企创造高额、稳定的现金流，对于企业转型发展有着积极意义。

4.城市供排水一体化模式

城市供排水一体化，是指将供水系统和污水处理系统转变为统一的资源管理模式，从而使水资源得到科学合理的开发利用。实现城市供排水一体化，不仅可以优化水资源的利用，使资源得到合理配置，还能够促进城市经济效益的提高，推动城市经济的长远发展。以西安水务集团为例。2022年7月，西安市出台《西安市供排水设施资产移交划转实施方案》，全面推进全市供排水设施资产移交划转工作。明确将全市供排水设施资产整体移交西安水务集团，积极打造供排水“一张网一盘棋一体化”大水务格局，形成原水、供水、排水、污水处理、污泥处置、再生水回用的水务全产业链体系。

对于经营水务业务的国企平台来说，推动供排水一体化对于提高公司业务的整体运营效率具有积极意义。通过一体化将供排水两方面的人力、管理及技术等资源进行优化配置，可降低公司整体运营成本，提高运营效率；同时增强公司市场竞争力和抗风险能力。

5.城市智慧停车平台化模式

智慧停车产业链长、专业性要求高、发展资金需求规模大，是推进国企平台业务成长的重要发展机遇。目前，我国城市智慧停车公司业务以停车运营为主，盈利模式单一，依靠传统模式难以实现规模化扩张。

通过城市智慧停车平台化，即通过构建资源整合、业务运营、衍生拓展和对外赋能等平台，实现资源、业务、产品、技术的有机协同，达到化解城市停车难、停车慢问题的同时，实现智慧停车公司高质量发展。例如，杭州市停车产业股份有限公司（简称“杭停股份”），聚焦缓解城市停车困难、进行市场化运作开展业务，形成了投资和技术的双轮驱动。公司不断探索以支付为核心的服务场景，创新商圈通停通付，实现了停车与消费场景打通。同时依托母集团支持，高效开展融资活动，灵活运用多种融资手段，最大限度降低融资成本，为公司高质量发展提供坚实的资金保障。在城市级智慧停车平台业务的开拓上，先后落地在杭州市内的桐庐、余杭、临平等区，以及省内金华兰溪市和省外安徽黄山等城市。

三、结语

未来，平台公司的发展将主要围绕“转型”深入进行，本文结合实际案例分析了新形势下平台公司可考虑的转型策略，认为平台公司在从开发建设主体向运营服务主体转型过程中，还需要紧跟产业发展诉求和城市发展诉求，不断激发企业内生动力和创新活力，实现企业未来长远的发展。

“35号文”后，城投转型产业化平台实操路径

2023-10-17云阿云智库城投项目组

导读：为了突破融资限制，地方融资平台公司通过同业重组更名亦或新设成立产业投资集团等方式加速产业化转型。自“35号文”以后，整合重组或新设立产业投资集团成为行业趋势；本文约7000字，由云阿云智库城投项目组提供。

2023年9月，国办密文发送至各地的《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（简称“35号文”）将城投公司分为地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业和普通国有企业三类，并对不同类型的企业实施差异化的融资政策。明确第一类企业只能借新还旧，不得新增融资；对于第二类企业根据省市区域债务风险程度不同，实施差异化限制；第三类普通国有企业，可新增融资但债务由自己负责。

为了突破融资限制，地方融资平台公司通过同业重组更名亦或新设成立产业投资集团等方式加速产业化转型。发现，自“35号文”以后，整合重组或新设立产业投资集团成为行业趋势，梳理了若干相关案例，供各地平台公司参考。

一、典型案例

（一）厦门市产业投资有限公司

3月21日，厦门市产业投资有限公司（简称：厦门产投）揭牌成立，据了解，厦门产投的成立背景是厦门市为了进一步发挥资本赋能产业发展作用，为全市谋划布局产业赛道提供市场化、专业化的决策参考，在厦门市委市政府的领导支持下，厦门市财政局按照系统集成式财政管理改革思路，整合市级产业引导基金和市级重大产业项目等资源，在金圆集团旗下设立厦门产投，注册资本200亿元。

据悉，作为厦门市级产业投资平台，厦门产投公司的设立以“基金公司化、资产资本化、投资专业化”为出发点和落脚点，将引领全市重大产业项目投资，盘活政府产业资产，为厦门市构建“4+4+6”现代化产业体系，发展新质生产力注入新动能。

（二）浙江省产投集团有限公司

3月15日，浙江省国有资本运营有限公司子公司浙江富浙资本管理有限公司更名为浙江省产投集团有限公司（简称：浙江产投）。据了解，浙江产投将以打造省级产业投资平台为使命，在战略性项目投资、重大产业招商、产业园区运营三大业务板块多维发力。

（三）宁夏产业集团有限公司（代）

2024年3月6日，国务院国资委披露《宁夏国资国企新一轮改革提升“全景图”逐渐浮现》一文，提出2023年，在提质增效方面，宁夏建设投资集团有限公司、宁夏旅游投资集团有限公司调整为了产业集团。

从网上公开资料搜寻产业集团详细信息，发现，网上并未披露有关宁夏产业集团的具体信息，推测目前工商手续可能正在变更中，有理由推测此次组建产业集团，有可能是由于“35号文”影响，也可能是为了真正推动宁夏国资平台公司市场化转型。

（四）青岛海发产业投资控股有限公司

2024年3月4日，青岛海发国有资本投资运营集团有限公司（简称：海发集团）旗下青岛海发产业投资控股有限公司（简称：海发产投）揭牌成立，正式落户青岛自贸片区。

据了解，在新一轮国企改革深化提升行动背景下，海发集团坚持在建设现代化产业体系中彰显国企使命担当，聚焦产投、产城、文化、健康、制造五大主导产业，设立青岛市首个以产业投资为主业的国有控股公司——海发产投，目的是为未来城市发展打开新空间、澎湃新动能。未来，海发产投公司将紧紧围绕城市产业布局和未来产业发展方向，发挥资本作为主要生产要素的积极作用，“以投带引”导入产业项目，积极争做产业发展的引导者，助力海发集团市场化转型。

海发产投公司是以青岛海发控股发展有限公司为主体，通过战略性重组、专业化整合划入海发集团持有的产业投资项目股权和园区资产而成立的。海发产投公司重点布局产业投资、金融服务、资产管理和数字科技四大业务板块。

（五）邯郸产业投资集团有限公司

2024年邯郸市政府工作报告提出，要加快市属投资集团重组整合，完成2家市属企业集团AAA信用评级认定。2024年2月28日上午，邯郸市产业投资有限公司揭牌仪式在北洋科技大厦举行。2024年3月3日，更名为邯郸市产业投资集团有限公司（简称：邯郸产投）。

据了解，邯郸产投是在整合邯郸市建设投资集团有限公司、邯郸市水务集团有限公司的基础上成立的。2024年2月28日上午揭牌仪式上，产投集团董事长任鸿雁表示，将充分发挥国企党组织领导核心和政治核心作用，坚持以全市六大产业生态圈20条产业链为主攻方向，严格以市场化手段强化运营管理，以时不我待、舍我其谁的担当精神，坚定不移推动企业做大做强，实现国有资产保值增值。

（六）扬州产业投资发展集团有限责任公司

2024年3月5日下午，扬州市国资委召开全市国有资产监督管理工作会议，全面总结2023年国资国企工作。会议指出，2023年扬州市已经组建了产发集团并实体化运营。

通过公开资料查询得知，扬州产发集团即扬州产业投资发展集团有限责任公司。原名为江苏金茂工业资产管理有限公司，成立于2020年12月，注册资本20亿元，于2024年1月15日通过企业名称变更为扬州产业投资发展集团有限责任公司。

1月31日，扬州产业投资发展集团有限责任公司（简称：扬州产发）揭牌仪式举行，扬州市委常委、常务副市长潘学元发表致辞明确表示，产发集团要坚持发展第一要务，围绕产业强市、产业兴市，精准研判发展新形势，牢牢把握发展新机遇。要聚焦主责主业，抓好重大产业项目的投资招引，有效服务产业强链补链延链。

（七）丰城市产投集团有限公司

2024年1月24日上午，丰城市产投集团有限公司（简称：丰城产投）隆重举行揭牌仪式，标志着丰城市深化国有企业改革，优化国有企业组织架构工作进入实质性运作阶段。

据了解，丰城产投是通过整合丰城金融投控股集团有限公司（简称：丰城金控）和丰城市创投发展有限公司（简称：丰城创投）而成立的，目的是将产投集团打造成为以产业投资、产业金融和产业运营“三驾马车”并驾齐驱的运营模式，为助推全市高质量发展，为企业提供投资赋能、金融支持和运营服务。

（八）镇江市京口产业投资发展集团有限公司

2023年，镇江市京口区通过股权整合将工业园发展公司、荣辉市政、瑞盈科技三家公司股权转到镇江恒鑫农业生态发展有限公司，之后，将镇江恒鑫农业生态发展有限公司更名为“镇江市京口产业投资发展集团有限公司”，作为区属国有企业，正科级建制。

二、其他案例名单

上述案例只是公开资料可以查到相关资讯的典型，自2023年9月底，国务院下发“35号文”以来，正在组建或已经组建的产投集团或产发集团会更多，企查查数据显示，近半年以来，全国新设立或更名的产业投资集团约有500余家；新成立或更名的产业发展集团约600余家；通过企查查等平台查询并通过股权穿透研判筛选出隶属地方城投或地方国企的若干产业投资集团或产业发展集团。部分名单如下表1所示。

总结：未来会有越来越多的地方平台公司通过更名或新设转型为产业类城投公司。“35号文”的出台，加深了城投公司新增融资的难度，未来，必定会有越来越多的城投公司或地方政府通过重设或更名为产业类公司，以突破“35号文”的限制。“35号文”及“闯四关”也必将会带来新一轮的整合重组，新一轮整合重组可能会有两个特点——其一淡化平台公司概念，主要表现是城投、城发、城建等字眼变少，取而代之的是产业投资、产业发展等字眼，更加强调产业概念；其二是强调发展和投资，很多地方城投平台将更名为城市产业发展集团或城市产业投资控股集团等。

组建产投类公司的好处。一方面是可以突破“35号文”限制，不用考虑隐债名单、3899名单以及335指标限制等能够更好实现市场化融资；另一方面转型产投公司，通过跟投、领投以及与社会资本合作等方式，带动当地产业发展，提升经济发展效能。

对地方平台公司更名或新成立产投的两点建议。一是要“实转”。“城投”转型“产投”核心要求是市场化布局产业，以产业思维谋划公司业务方向；二是要建立现代企业管理制度，产投类公司需要专业化的人员与市场化人员相匹配的薪酬体系来支撑企业发展，这也是地方平台公司在转型过程中，要重视的一点。

三、城投公司如何实现产业化转型？

第一步：摸家底，全面清查国有资产资源

无论是盘活资产助力财政脱困所需，还是做大城投优化评级导向，第一步都得摸家底，也是最重要的一步。资产摸底价值高，但难度大，务必需要在地方政府的高位推动和组织下才能推进。一般建议地方成立专班，对辖区内国有企业、国有产权、国有资产资源，以及政策性资源等进行全面、系统的盘点和梳理分析，明确相关资产资源的分布情况、运营情况等，为统一监管、资产整合、注入盘活等打好基础，做好准备。为满足“335”指标要求，同步考虑“资产端”和“收入端”两条线，“资产端”重点考虑房产（含保障房）、金融股权、自然资源、市政公用、民政等资产，也可以考虑包装一批创新的资产资源“收入端”重点考虑特许经营权和类特许经营权。

第二步：定主体，设计国有企业顶层运行架构

主要指地方政府国资监管的一级国有企业运行架构设计，其核心通过国有企业整合重组和职能重构，短期以提升市场化融资能力为导向，中长期以打造可持续经营能力为导向，构建“分层运作、分业经营、分类管理”的运作架构，明确地方政府国资部门和重组后各国资平台公司的职能定位、股权架构、业务布局和发展方向。该顶层运行架构需紧紧围绕城市发展上位规划和平台公司综合投融资能力提升等要求，实现各主体在城市金融服务、城市建设与运营管理、国有资产经营管理、城市产业投资及创新发展等主要领域的差异化分工，以及在项目投融资领域的协同运作。

定主体的核心要义是选择合适的主体，作为新的国有资本投资运营主体以及地方政府发展经济的“抓手”，主要有两点考虑：一是名单制管理的向上向下穿透审查要求，最好通过优质资产随股权走的形式，让新成立主体的核心子公司也不在“3899名单”内；二是运营现状得“好”或者“空”，没有历史遗留问题，轻装上阵，具有三年以上的存续期。从类似项目实操经验来看，该主体可考虑当地的项目运营管理公司、地产开发公司或建筑施工企业等。

第三步：理规划，系好企业长远发展的第一粒“扣子”

第一粒扣子很重要，要是扣不好，后面工作都白搭。无论是产业化转型，还是为了搞评级融资，城投公司的重组整合与改革发展应以服务城市发展为根本目标，紧紧围绕地方政府在城市建设、产业发展、民生服务、乡村振兴甚至债务风险化解等方面的改革目标和任务，作为公司深化改革的上位规划和方向指导，同时把握区域发展战略机遇，前瞻思考、系统谋划新主体的未来中长期的发展定位、发展方向、主业板块、发展思路、发展目标，重点是明确和保持发展定力。充分发挥新主体在产业升级、项目投融资和国资经营中的抓手作用，实现政府、国资、企业的同频共振；

短期内，提升市场化融资能力，打造专业子公司、做强优势产业并延伸产业链，经营性收益能够覆盖融资成本，解决“活下去”的问题。其中，对于业务板块布局，一般可在基础设施建设、地产开发、公共事业、资产运营、文化旅游、交通、水利、能源、生态环保、现代农业、商贸物流、金融、产业投资、智慧城市等基础业态上建链、补链、强链。此外，除了自身主动谋划延伸业务链条，还可向政府争取“包装”经营性现金流，比如“类特许经营权”。中长期，进一步优化集团运作体系，实现母公司做强做优，子（集团）公司做实做专，锻造可持续经营能力，解决“强起来”的问题。以期能够实现国有资本保值增值，实现业务多元化、链式发展，不断优化业务布局。

第四步：构收入，以资产资源换可持续“造血能力”

与上一轮市场化转型的要求不同，彼时对于城投企业的收入要求是从“完全依赖政府”到“兼顾政府和市场”。在“闯四关”等系列融资新政要求下，城投的收入重构得实现“两个挂钩”，即收入要和资产挂钩，利润要和收入挂钩。

一是外部重构。即需要在地方政府高位统筹下，推动全域国资国企大整合、授予特许经营权等，特别是地产运营、园区运营、景区运营、水务一体化、交通一体化、市政环卫、供热供冷、垃圾清运、园林绿化、广告传媒、物业管理、民政事业（养老院、殡仪馆、经营性公墓）、智慧路灯、全域光伏、碳汇交易、能源事业（传统能源、新能源）等特许经营或类特许经营业务。此外，还可整合地方融资租赁公司、小贷公司、保理公司、不良资产管理公司、商业银行参股股权等金融控股类股权，快速积累基础现金流和利润等。

二是内部重构。即进行新主体内部业务体系优化，围绕城市建设、城市运营、资产经营、产业投资等，拓展产业链，培育出造血能力和业务竞争力，形成现金流，提升抗风险能力。内部重构一般通过业务规划设计来落地，通过“建链、强链、补链、增链”，实现业务的优化布局和“点线面体”式拓展。以城投公司传统的项目代建业务来说，“点”即城市基础设施代建，“线”则是城市基础设施的全生命周期管理，即需围绕基建项目开展的全过程咨询、原材料供应、施工以及管养维护等服务，而“面”是指围绕城市基建项目打造的投资生态圈、融资生态圈、经营管理生态圈，并最终形成企业有机生命体的一部分。按产业链式分析逻辑，城投公司还可依靠地方政府背书作用，深耕土地综合开发、城市公用事业、城市空间经营、产业投资等产业领域或产业链。但需要说明的是，代建收入、土地综合开发的部分收入仍属于来源于政府的项目收入，应重点向下拓展建筑施工、建材贸易、工程咨询、物业管理等市场化收入来源。

当然，要满足“335”指标，就不能只谈指标，也得谈技术口径，要从销售活动现金流入、投资活动现金流入、筹资活动现金流入三条线重构。必要情况下需要进行适度的技术处理。就比如，针对现有的资产入账方式和账务情况，可在规则允许的情况下适当通过重新评估入账或调账等方式尝试做大城投公司资产规模。

第五步：强管理，用制度体系支撑业务提质增效城投需要“两条腿”走路，业务是一条腿，那么管理就是另一条腿。

城投产业化转型需要实实在在的把企业管好，建立和完善现代企业管理体系，实现管理提升是国有企业整体效率变革的基础，也是提升信用评级的基础性和规范性要求。为支撑业务高质量发展，新主体需要按照现代企业管理的要求，打造内生发展机制。

根据新主体的近、中、远期业务规划要求，通过SOP分析逻辑，对城投公司的法人治理、组织结构、职能职责、集团管控、人力资源管理等组织及运营管理体系进行重构设计，承接公司发展战略落地，明确转型发展中各项任务的责任主体。其主要内容包括目标体系及分解、组织管理体系、集团管控体系、制度流程，以及信息化、数字化管理系统等。

基于新主体大部分为集团型企业的现状，应明确集团化运作思路。这就需要明确集团总部与各级子公司的功能定位，比如母公司作为战略决策中心、风险控制中心、资源协同中心等，子公司作为业务运营中心，实现“集团化统筹、专业化发展”的有效结合。此外，结合各子公司的业务特征、股权比重、战略地位和发展阶段等，确定母公司对各子公司适合的管控模式，达到“集团有道、分权有序、授权有章、用权有度”的效果。

第六步：聚人才，抓住高质量发展的“第一资源”

产业经营、公司管理都需要人，可见，城投公司产业化转型的成功与否很大程度上取决于人。新主体公司需持续按照“三项制度”改革要求优化人力资源管理体制和选人用人机制。主要有四个方面：一是市场化选人机制，包括推行经理层任期制和契约化管理，全面推行用工市场化；二是薪酬激励体系优化，强化按价值付薪的理念，重点优化工资总额决定机制、内部分配机制以及多个灵活形式的中长期激励机制；三是人员培养体系建设，通过员工画像，加大人才培训力度、持续打通员工发展通道；四是要对人员配置体系进行优化，其核心是实施企业员工大市场，实现精干主体，分流辅助。

第七步：建生态，以“城投+”思维构建发展生态圈

一直以来，无论是经历多少轮转型，城投一个很重要的工具属性始终没变——畅通政府与社会资本连接的桥梁。未来，新主体公司要以“城投+”思维构建发展生态圈。在“小政府、大市场”改革趋势下，地方政府应通过“权力清单”界面设计和政策性业务导入等，依托城投公司建立服务于地方的投资生态圈、融资生态圈和产业经营生态圈，鼓励以“城投+”的创新思维，畅通社会资本投资政府项目的渠道，打造以城投公司改革发展带动地方城市运营和产业升级的政企合作新模式。搭建生态圈后，城投才有了产业化发展的氛围。

建生态不仅要整合外部资源，更要优化城投公司在当地的发展环境。重点是要明确地方政府和城投公司在项目投融资、政策性资源运作、资金管理、人事管理等方面的权责界面，同时以实现城投公司“责权利效”对等为改革方向，从政府项目投融资决策机制、运营管理机制、资源统筹机制、债务及风险防控机制等方面进行重构，并对国企监管体系进行优化调整，推进实施免责和容错试错机制，为公司转型和可持续健康发展，改革培育出适配的经营发展政策环境。 

结语 

“七步成诗”助力城投公司产业化转型，或许是在当前政策背景下城投公司的又一次“形”转，但我们更愿意看到城投公司利用这一轮政策调控期实现“实”转。三十年改革探索，三十年创新发展，城投公司为地方政府的发展倾注了全力，甚至透支了太多。在这一轮改革中，笔者由衷地希望地方政府能通过整合重组，彻底实现城投公司的产业化转型，短期实现融资突围，长期来看，从发展定位、产业布局、项目投融资、组织效能提升、现代企业制度建设、风险管控等方面重塑企业“基因”，培育发展为“有机生命体”，以不断提升企业的核心竞争力和可持续发展能力，实现可持续健康发展。