专题报告：城投公司如何转型？

云阿云智库城投项目组

编者按：本专题主要由《高位推动国资平台改革，打造政企“命运共同体”》、《从案例视角看城投公司如何转型为城市综合运营商》、《城投公司重组后集团化运作的“六大法宝”》、《城投公司集团化整合后如何优化集团财务管控》和《县区级平台公司转型发展的十条对策建议》五篇组成，共28000字，由云阿云智库城投项目组提供。

高位推动国资平台改革，打造政企“命运共同体”

王蓬云阿云智库城投项目组

导读：本文就公司转型发展中政企诉求分析，我们认为地方政府在推进平台公司改革发展中，应高位统筹推进，着力构建政企“命运共同体”和企业“有机生命体”，实现共赢和可持续发展，共3000字，由云阿云智库城投项目组提供。

引言

新中国成立以来，我国国有企业在党的领导下为经济社会发展做出了重要贡献，尤其近年来，国有企业在调整经济结构、实现跨越式发展、打造“双循环”体系、民生服务和保障、甚至是新冠疫情等危机应对方面作用突出，发挥着名副其实的“先锋队”“生力军”“稳定器”和“压舱石”作用。截至2021年底，全国国资系统监管企业的资产总额已达到259.3万亿元。2016年10月，在习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，并强调国企必须具备的“六种力量”。基于理论、历史和现实所形成的国有企业的重要属性和特定功能，党领导下的国有企业在中国式现代化征程中必将发挥愈发重要的作用。

国资平台公司作为当前国有企业重要组成部分，是我国经济发展特定阶段的产物，普遍存在于各级地方政府。从成立至今，平台公司依靠特殊的职能定位和运作体制，在加速城镇化进程、改善民生福祉、促进地方经济发展等方面发挥着了重要作用，也存在着运作效率不高、经营能力弱、债务风险大等问题。如何加快推进平台类国企改革发展，继续履职好地方政府诉求，是当前各级地方政府的重要课题。

一、平台公司转型发展中政企诉求分析

（一）面对持续的城镇化建设和经济发展的不确定性，国资平台公司需发挥投资托底作用

一方面，2021年末我国城镇化率已经达到64.72%，但对标发达国家普遍80%的城镇化率，仍有较大提升空间。城镇化背景下城市基础设施建设、城市更新、乡村振兴，都需要强大的资金作为保障，这对于财力捉襟见肘的地方政府来说，须坚持负债发展的理念，依靠政府债券、平台公司融资等开展有效投资。另一方面，面对外部地缘政治、局部战争、新冠疫情等诸多不确定性因素影响，加之，正处于“双循环”构建和经济结构调整关键节点，我国仍需要通过投资来保持经济的稳定发展，这也需要国资平台公司继续发挥投融资职能起到“逆经济周期”调整的作用。

（二）提升平台公司市场化投融资能力，带动地方产业升级，实现政府性债务风险的最终破题

长期来看，地方政府性债务问题的最终解决需要地方政府依托良好的产业环境和经济基础，实现持续的政府债券发行，从实践来看，地方产业升级往往需要国资平台公司发挥良好的抓手和带动作用。因此，平台公司需要进一步提升市场化融资能力来满足政府关于产业投资和债务风险缓释的要求。

（三）政府投融资体制机制持续深入改革，需与国资平台公司转型发展相辅相成

国发〔2010〕19号文拉开了平台公司清理整顿的大幕，之后陆续出台了财预〔2012〕463号文、国发〔2014〕43号文、财预〔2017〕50号文、中发〔2018〕27号文、银保监〔2015〕号文等，旨在明确和落实“开明渠、堵暗道”的政府性项目投融资新体制。在43号文顶层架构下，尤其后15号文时代，各级政府均在调整政府性项目投融资体制机制，平台公司原有的“大循环”发展模式已不可持续，亟需通过投融资和国企监管体制调整来构建服务于国企经营的“小循环”模式，来支持平台公司改革和可持续发展。

（四）持续深入的国资国企改革，要求国资平台公司正身率下，带动地方国企发展

本轮国资国企改革从2013年开始，2015年起陆续出台“1+N”的国企改革政策体系，并于2020年推进实施“国企改革三年行动”，这都为构建新型国资国企运营监管体系和提升国企核心竞争力明确了政策遵循。国资平台公司作为地方国有资产和国有企业的集大成者，在这样的政策背景下，一方面需推进市场化重组整合，构建现代企业制度，来激发国企活力、形成协同效应和提升市场竞争力，另一方面需发挥表率和带动作用，引领地方国资国企改革。

（五）国资平台公司转型是众望所归，需加大力度探索尝试

国资平台公司改革转型是当下地方政府核心任务之一，亟需通过改革，推进国资平台公司的市场化、实体化和规范化运作，最终实现在“竞争中性”环境中的可持续健康发展。推动平台公司改革是地方政府、金融机构、公司从业人员，甚至产业机构的共同目标和共同诉求，只是如何改革转型，需各方大胆尝试，探索出一条适合本地、本企的发展之路。

二、构建政企“命运共同体”和企业“有机生命体”，实现共赢可持续发展

在深刻理解政府投融资体制机制改革方向、国资国企改革方向，以及把握地方政府发展诉求，并结合当前平台公司经营现状，我们认为地方政府在推进平台公司改革发展中，应高位统筹推进，着力构建政企“命运共同体”和企业“有机生命体”，实现共赢和可持续发展。

（一）规划引领、同频共振，打造政府、国资和国企的三级联动“命运共同体”

政府国资平台公司改革发展应以服务城市发展为根本目标，紧紧围绕地方政府在城市建设、产业发展、民生服务、乡村振兴甚至债务风险化解等方面的改革目标和任务，作为公司深化改革的上位规划和方向指导，充分发挥平台公司在产业升级、项目投融资和国资经营中的抓手作用，实现政府、国资、企业的同频共振。

（二）统筹“四资”运作，进一步提升国资平台公司的市场化、可持续融资能力

市场化融资仍是当下平台公司的重点任务之一，在全面清查、梳理政府性资产资源、国有产权的基础上，以国资平台公司为核心打造“四资”循环体系，充分整合和利用好城市资源、国有资产和政府资金，切实提升国资平台公司的市场化融资能力，形成“财政性资金+国企融资”在保民生、促发展中的两大支撑，发挥平台公司的“以融化债、以融落项、以融促产”职能。

（三）以“平台公司＋”思维，畅通政府与社会资本连接的桥梁

在“小政府、大市场”改革趋势下，地方政府应通过“权力清单”界面设计和政策性业务导入等，依托国资平台公司建立服务于地方的投资生态圈、融资生态圈和产业经营生态圈，鼓励以“平台公司+”的创新思维，畅通社会资本投资政府项目的渠道，打造以国资平台公司改革发展带动地方城市运营和产业升级的政企合作新模式。

（四）着力长远发展，回归企业“基因”，培育国企“有机生命体”

“三十年改革探索，三十年创新发展”，国资平台公司已积累了大量的改革经验，在下步改革中，企业属性是实现可持续健康发展的重要前提。平台公司应对标国内同类优秀市场化国有企业的经验和做法，从发展定位、产业布局、项目投融资、组织效能提升、现代企业制度建设、风险管控等方面重塑企业“基因”，培育发展为“有机生命体”，以不断提升企业的核心竞争力和可持续发展能力。

（五）改革政府投融资体制机制和国资监管体系，优化国资平台公司发展政策环境

明确地方政府和平台公司在项目投融资、政策性资源运作、资金管理、人事管理等方面的权责界面，同时以实现国资平台公司“责权利效”对等为改革方向，从政府项目投融资决策机制、运营管理机制、资源统筹机制、债务及风险防控机制等方面进行重构，并对国企监管体系进行优化调整，推进实施免责和容错试错机制，为公司转型和可持续健康发展，改革培育出适配的经营发展政策环境。

从案例视角看城投公司如何转型为城市综合运营商

 云阿云智库城投项目组 

导读：本文通过对部分以“城市综合运营商”为发展定位的城投公司转型背景、重组路径、业务布局等内容进行分析，就城投公司转型为“城市综合运营商”过程中，如何进行战略定位、业务布局，如何进一步获取资源、打造产业链等问题提出建议。共6500字，由云阿云智库城投项目组提供。

引言

城投公司作为地方政府重要的投融资建设主体，一直承担着城镇化建设的主力军作用。然而，一方面，随着地方融资平台的快速发展，政府部门的监管逐步加强，2010年开始，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方投融资平台的运作管理，各地政府城建投融资平台的融资和生存压力明显加大；另一方面，随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，打造现金流、寻找盈利点，是城投公司未来可持续发展的重要基础，城投公司的转型势在必行。因此，为更好地参与新型城镇化建设、服务城市发展、增强自身造血能力，城市综合运营商成为近年来城投公司热衷的市场化转型方向之一。然而转型并非一蹴而就，需要对城市综合运营商的转型路径重新进行梳理：如何进行战略定位，如何进行业务布局，如何获取资源和能力，如何打造产业链。

本文通过对部分以“城市综合运营商”为发展定位的城投公司转型背景、重组路径、业务布局等内容进行分析，就城投公司转型为“城市综合运营商”过程中，如何进行战略定位、业务布局，如何进一步获取资源、打造产业链等问题提出建议。

一、城投公司转型城市综合运营商的案例分析

（一）泉州城建集团有限公司

1. 泉州城建集团改革转型背景

2016年12月，泉州市人民政府通过《泉州城建集团有限公司组建方案》，成立泉州城建集团有限公司（简称“城建集团”），注册资本60亿元，由泉州市国资委履行出资人职责。城建集团组建之后，市国资委将所持泉州市城建国有资产投资有限公司（城东片区开发建设主体）、泉州市东海投资管理有限公司（东海片区开发建设主体）、泉州市住宅建设开发有限公司（北峰片区开发建设主体）股权以及其他相关国有企业股权和资产等无偿划入集团，集团定位为“城市建设运营服务综合提供商”，并负责海丝新城的开发建设。自此，城建集团踏上了由片区开发建设主体向城市建设运营综合服务提供商的转型发展之路。

改革主要有几方面原因：一是原有“指挥部+平台公司”模式已无法适应新的政策环境，存在行政指令强、政企不分、平台公司难以市场化等问题。二是政府性资产资源分散，市属国有企业多、弱、散。三是平台公司发展定位不清，无法满足政府战略意图。

按照市委、市政府“组建大集团、发展大产业”战略部署，2017年7月泉州市委市政府印发《泉州市属国有企业整合重组方案》（泉委〔2017〕46号），将市属国有企业和政府性资产资源在清查盘点的基础上，按照专业分工重组为5家主业突出、竞争力强、支撑带动作用明显的市级国资集团，分别为泉州城建集团、泉州文旅集团、泉州金控集团、泉州交通集团和泉州水务集团。

2. 泉州城建集团转型城市综合运营商的具体做法

2.1业务板块重构

市属国有企业整合重组后，泉州市委市政府对城建集团重新定位，为实现打造成为资产规模超千亿的“城市建设运营服务综合提供商”的目标，2018年5月，泉州城建开展了内部的业务整合重组，通过同类企业归并、股权无偿划转、新设公司等方式将集团主业整合成为片区开发、城市建设、城市运营、地产置业四大基础板块和产业投资板块，打造“五位一体”的4+1板块业务布局，形成“分业管理、分类运营、做大做强”业务发展模式，坚持政府业务、市场业务的“双轮驱动”模式。

2. 2业务布局拓展

通过“盘活存量，谋划增量”，实现自身造血功能，提高市场化竞争能力。“双轮驱动”模式下的政府业务主要集中于片区开发和城市建设板块，以片区内土地一级开发、路网建设、棚户区改造、基础设施建设和代建为主。这一阶段在原有业务基础上拓展城建等相关业务产业链，如片区开发板块的园林绿化业务，城市建设板块的规划、设计、建设、装配式建筑和建筑垃圾处理等业务，通过打造工程建设全产业链，减少工程中间环节。市场化业务主要集中于城市运营、地产置业和产业投资板块，在原有基础上城市运营板块新增长租公寓、建材批发零售等业务；地产置业板块打造地产置业和物业管理品牌；产业投资板块以集团产业链延伸为需求，重点在绿色建筑、垃圾处理等产业投资上策划生成项目，由集团自主经营、自负盈亏，充分体现集团的经营投资权、项目选择权、融资自主权等决策自主权。在顶层设计上，泉州城建集团不仅充分扮演好城市开发建设者的角色，还进一步增强自我造血功能和自主发展能力。

（二）济南城市建设集团有限公司

1. 济南城建集团改革转型背景

2017年，济南市组建城投、城建、产发、轨交、金控、文旅六大集团，并吸纳全市28个市直部门所属的188家企业，实现市属经营性国有资产统一监管。济南城市建设集团有限公司（下称“济南城建”）成立，并整合了多家建安、市政建设、城建路桥企业，注册资本450亿元。作为济南市属国有企业，济南城建主要负责城市开发、建设与经营，主要业务范围包括城市开发建设、工程总承包、房地产、投融资、资产运营、农业康养等六大板块。

为更好地适应济南市国资国企发展新形势的需要，2020年，济南市出台了《关于进一步推动市属国资国企改革发展的意见》（下称“《意见》”）。《意见》提出，济南市国资国企改革要坚持市场化改革方向，以体制机制改革为抓手，着力解决市属国资国企不大不强不优、布局结构不合理、发展活力不足等问题，推动市属国资国企成为落实国家省市发展战略和建设现代化经济体系的重要引擎，为打造 “五个济南”（科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南）、建设“大强美富通”现代化国际大都市提供有力支撑。

一方面，济南市采取横向重组、纵向联合、合并同类项等方式，把资产规模小、营利能力差、业务少的企业，根据企业功能定位，调整优化到相应企业集团，将43户市属一级企业压减至20户，把企业规模做大，把企业资产做实。另一方面，立足于聚集资源、做强企业和产业，济南市推动国有资本向优势产业和新兴产业集中，做到延链、补链、强链，打造特色优势产业。济南市整合建筑类企业组建建工集团，打造资质齐全、具有较强竞争力的综合大型建筑集团；整合生物医药等健康产业资源，组建健康集团，打造济南大健康产业品牌。

2. 济南城建集团转型城市综合运营商的具体做法

《市国资委2020年工作要点》（下称“《要点》”）提出，济南市国资委要推动国有优质资源资本向基础设施、服务民生、战略新兴产业等集中，着力打造大能源、大水务、大建筑、大交通等板块，更好地支撑省会建设发展。作为济南市城市重大基础设施开发、建设主体，为响应《意见》和《要点》规划要求，济南城建制定“八三四五”策略，具体内容为：

八大业务：城市开发与特许经营、基础设施建设工程承包、工程设计咨询、房地产、文化旅游、环保、资产经营、投融资。

三全打造：集团着力打造“全产业链、全业务链、全价值链”三全体系，实现各业务板块市场竞争力量的综合提升。

四核力量：集团着力打造“资产运营力量、低本钱大规模融资力量、政府综合效劳力量和资源整合力量”，通过四大力量的打造推动集团各业务板块更好更快的发展。

五优资源：集团通过“规模资源、人才资源、合作伙伴资源、政府资源、品牌资源”五大资源的积累，推动将来的可持续进展。

集团根据“八三四五”策略，开展产业布局，向“战略导向明确、集团管控科学、经营管理高效、风险防控有力”的现代化、市场化、规模化、专业化、品牌化的国有资本投资、建设、运营集团方向迈进。

（三）石家庄国控城市发展投资集团有限责任公司

1. 改革转型背景

2021年9月，经市委常委会研究决定，石家庄市属国企重组整合方案最终确定。方案按照“同业合并、优化布局、面向市场、清晰定位”的原则，对主业相近的市属国有企业进行合并，对产业链互补的企业进行整合，全面推进市国资委监管的77家国有企业的重组整合工作。围绕城市建设、交通发展、产业发展、水务农业、文化旅游等重大领域，最终打造形成以下5+2企业架构。进一步优化了国有资产监管体系，促进企业转型发展和城市产业发展。

2021年10月，石家庄城发投集团（前身为“石家庄国控投资集团有限责任公司”）挂牌成立，由石家庄市国控、地产、城投、住建四大集团和其他14家国有企业整合重组而成，是一家集融资、投资、建设、管理、运营等各项职能于一身的城建全链条国有企业，集中了石家庄城市建设领域最优质的资产、最专业的人才、最尖端的技术。基于“同业合并、优化布局”的原则，整合重组过程中，涉及多类别企业资产的划入和划出，同时也体现出政府层面对此次国企改革的支持与决心。

2. 石家庄城发投集团转型城市综合运营商的具体做法

重组后，城发投集团定位为石家庄市城市更新实施和土地一级开发主体，城市投资、建设、运营一体化主体。城发投集团在分析产业布局、明确自身主责主业的基础上，确定了集团发展的“2+4+N”总体格局。具体内容如下表所示：

在“2+4+N”总体格局的指引下，按照“分层运作、分类管理、分业经营”的原则，做强集团总部，做优投资平台，做专经营公司，在城发投集团旗下着力打造投融资、地产开发、城市投资建设、住房开发建设、城市更新、市政公用设施建设与管理、综合设计七大专业化的集团公司，将产业触手深入到城市建设与民生服务的各个领域。

特别值得强调的是，为了扶持新组建企业的发展，石家庄市委、市政府制定了一系列强有力的支持政策，特别是明确市财政每年将筹措15至25亿元注入拟筹建的五大投资集团，而且要持续5年以上，另外，还将在公益事业项目补贴、优质资产注入、特许经营权等方面予以支持。

二、城市综合运营商的一般业务布局和内容

通过以上案例分析可以发现，“城市综合运营商”是指“围绕城市总体发展目标和发展规划，结合城市发展需求，通过发挥企业产业优势和资源优势，以市场化运作方式为主来参与城市发展建设的运营商。”因此，以“城市综合运营商” 为发展定位，意味着城投公司从“建设城市”向“经营城市”实体转变，通常需要具备城市基础服务功能、城市公共服务功能、城市资源整合功能和城市产业发展功能，一般涉及四大业务板块：城市建设开发板块、城市公共服务板块、城市资产运营板块、产业投资发展板块。为了更好地履行“城市综合运营商”的职能，需要根据自身资源和发展状况，结合所在区域的城市能级和发展规划，进而确定相应的业务板块和产业发展。

近年来，不少城投公司陆续把“城市综合运营商”作为自身的转型定位，本文从中选择了10个AAA主体信用评级的地市级城投公司，以“城市综合运营商”所需的四大业务板块划分为依据，对各城投公司业务进行分类整合，可看出各板块所涵盖的具体业务内容，如表3所示：

三、城投公司转型城市综合运营商的路径建议

（一）以城市发展目标和总体规划为前提，明确自身定位

“城市综合运营商”定位要以城市的发展目标和城市的总体规划为前提。新的国资国企改革，都是在明确区域战略定位、发展目标和产业布局等基础之上，从顶层设计理念出发，通过打造几大集团公司，明确各集团公司发展定位，致力于解决政府资源分散、平台公司发展定位不清、布局结构不合理、活力不足等问题。如泉州城建公司按照市委、市政府“组建大集团、发展大产业”的战略部署，定位为资产规模超千亿的“城市建设运营服务综合提供商”；济南城建基于打造 “五个济南”的发展规划，定位为“城市建设与运营综合服务商”。因此，城投公司向“城市综合运营商”的转变，需要立足于城市发展需求，结合自身经营理念，通过整合城市资源，将政府的规划发展目标变为现实。

（二）聚焦主责主业，合理安排业务布局

城投公司以“城市综合运营商”为定位开展业务需明确业务布局，打造核心竞争力。“城市综合运营商”承担着区域发展的重要使命，涵盖的业务范围较为广泛，涉及到城市建设运营和服务民生等各个方面。因此，城投公司被定位为“城市综合运营商”之后，需在明确主责主业的基础上，本着“投建营一体化”原则，进行业务板块重构，确定集团发展的总体布局，进一步夯实城市建设运营核心能力。如石家庄城发投集团在明确“石家庄市城市更新实施和土地一级开发主体，城市投资、建设、运营一体化主体”定位之上，确定了集团发展的“2+4+N”总体格局，在发展壮大城市建设业务领域的同时，将产业延伸至城市发展的需要的各个领域。但由于各城市发展规划、城投公司自身发展战略和资源等方面存在差异，因此，在优化业务布局方面还要进一步结合自身传统业务、资产资源等竞争优势，制定符合自身发展需要的业务布局。

（三）积极寻求政府政策与资产资源支持，优化资产结构

以“城市综合运营商”为定位的城投公司，在业务整合过程中需积极争取政府的政策和资产资源支持，优化资产结构。根据前文分析，“城市综合运营商”的主要业务布局包括：城市建设开发板块、城市公共服务板块、城市资产运营板块、产业投资发展板块。城投公司在组建相应业务板块时，一方面，基于“同类合并”原则，通过内部的无偿化转、新设公司等方式，将主业相同或相近的公司进行合并，盘活公司经营性资产，把公司规模做大、资产坐实；另一方面，需要对政府资源进行清查，城投公司应结合转型“城市综合运营商”的需求，向政府争取优质资产与特许经营权的注入（如与民生相关的供水、供电、燃气等），优化资产结构的同时，进一步增强公司自身的造血能力。如济南城建的城市开发与特许经营板块，包含了海绵城市建设、城市综合管廊、城市停车场、汽车充电设施、城市园林、智慧城市业务内容；石家庄城发投的城市运营板块的供热、停车场服务、物业管理、租赁（商铺、住宅、办公楼等资产）等，体现了政府在推进国有企业整合重组和提升公司经营活力方面发挥的重要作用。

（四）努力推动产业升级，开展多元化经营

城投公司转型为“城市综合运营商”时，应努力推动产业升级，在巩固原有优势产业基础上，积极沿产业链上下游及关联产业进行延伸，开展有限的多元化经营，为公司发展谋求新的利益增长点。如：

1.城市建设开发板块。应以基础设施的全生命周期管理为宗旨，沿城市建设产业链进行上下游拓展。在原有业务（基础设施建设、土地整理、棚户区改造、保障房建设等）基础上，通过内部整合同类型业务、收购具有高级资质的施工企业等方式，达到城市建设开发板块的规划、设计、建设、运营等一体化。如泉州城建重组阶段在原有业务基础上拓展城建等相关业务产业链——片区开发板块的园林绿化业务，城市建设板块的规划、设计、建立、装配式建筑和建筑垃圾处理等业务，通过打造工程建设全产业链，减少工程中间环节。

2.城市公用服务板块。通过内部整合和外部新的特许经营权的注入，纳入与民生相关的城市供水、供电、燃气、污水处理、垃圾处理等公共事业。一方面可以提高公司资产质量，另一方面可以增加稳定的现金流。

3.城市资产运营板块。以投资形成的资产运营为主，主要涉及物业管理、租赁（商铺、办公楼、住宅）、酒店餐饮、旅游景区等业务。另外，可根据公司实际业务经营范围，寻求户外广告、城市停车场服务等新的资产资源注入。如泉州城建城市运营板块在原有基础上新增长租公寓、建材批发零售等业务。

4.产业投资发展板块。应基于公司当前业务板块的产业链延伸为需求开展投资。在充分考虑收益、回报周期等因素前提下，以股权或并购等方式，参与公司业务相同或相近的资产经营，从而增加资产规模，达到扩充产业链上下游业务内容、多元化经营的目的。如泉州城建产业投资板块以延伸集团产业链为出发点，重点在绿色建筑、垃圾处理等产业投资上策划生成项目。

城投公司重组后集团化运作的“六大法宝”

云阿云智库城投项目组

导读：本文提出“三阶段、六措施”，以整合重组和企业治理为切入点，以集团化运作为落角点，梳理分析问题所在并提出破解之道，以期为城投公司实现集团化运作提供帮助。共5000字，由云阿云智库城投项目组提供。

 城投公司在产生、发展、转型的各个阶段，都伴随着各类资产的整合重组，随着投融资模式的转变以及政府对国有资产监管的加强，资产整合重组俨然成为城投公司追求高质量转型发展的必然趋势。每一次的资产整合都代表着城投公司的一次“新生”，而每一次“新生”都对城投公司治理水平提出了更高要求。本文提出“三阶段、六措施”，以整合重组和企业治理为切入点，以集团化运作为落角点，梳理分析问题所在并提出破解之道，以期为城投公司实现集团化运作提供帮助。

一、回顾历程：三阶段，不同治理状态表现

自城投公司成立以来，大致经历了三个阶段的整合重组，在不同阶段其表现出的企业治理问题也大有不同：

阶段一：从0到1“填充式”的初级重组，公司化运营未真正形成

面对1994年分税制改革和《预算法》《担保法》新规，地方政府不得不通过其他途径获得城市发展建设所需要的资金，城投公司应运而生。地方政府通过组建城投公司融来资金并用于地方基础设施建设，这一举措也很好应对了1997年亚洲金融危机带来的不利影响。2008年全球金融危机爆发，在“四万亿计划”和国家政策鼓励之下，城投公司全面开花。在这一时期，地方政府通过行政手段进行资产划转，对城投公司进行无序的、填充式的资产注入，其目的是为了快速做大资产规模，打造承贷主体。资产注入类型以公益性资产为主，经营性资产非常少。资产整合重组后的城投公司未实现有效运作，资产利用率不高，公司整体经营收入极低。

在这一阶段，城投公司整合重组表现为“注重形式、为整而整”，真正的公司化运营主体尚未形成，企业治理问题主要表现为：

1．企业管理行政化：城投公司与政府部门“两块牌子，一套人马”合署办公，城投公司是地方政府施政的重要部门与工具，堪称第二财政。政府对城投公司采取直接干预，行政化管理现象突出。

2．组织管控有似无：公司治理结构不完善，部门设置不齐全，专业技术和管理人员严重缺乏，一人多岗、兼岗现象十分普遍。可以说，集团公司对下属企业的管控接近丧失，管理力量、管理制度、管理思路都不清晰。

3．人员复杂身份多：在公司人员构成上，除市场招聘、退役军人转业安置外，还有组织任命、机关车改安置、退休返聘、人事代理、劳务派遣、特殊引进人才等多种形式，人员身份多样化，员工整体年龄偏高。

4．平均主义难留人：城投公司人员层级划分较多，晋升空间狭窄且渠道单一，薪酬结构与人员身份挂钩，绩效考核与薪酬无法实现直接关联。“平均主义、大锅饭”现象普遍，难以吸引优秀人才、业务骨干，也造成人才大量流失。

阶段二：为提升融资能力需求的升级重组，公司化运营体系已初建

城投公司融资模式使其陷入借旧还新的恶性循环，地方政府也存在巨大的债务风险。2010年国发19号文要求严格规范投融资平台的行为，2012年财预463号文提出地方政府不得将公益性资产作为资本注入融资城投公司，因此为达到融资政策对城投公司项目现金流的要求，地方政府开始为城投公司注入经营性资产。这一时期，城投公司不在单纯依赖政府“填充式”的直接资产划转，开始根据企业发展的需要来进行资产的整合重组，同时为提升市场化融资能力，划入的经营性资产占比不断提升。也正由于经营性和准经营性资产的注入，城投公司开始改变过去整合重组后管理重视不足的问题，着手构建企业自主经营能力。

在这一阶段，城投公司整合重组表现为“注重内容、因需而整”，公司化运营体系初步建立，企业治理问题主要表现为：

1．组织职能待发挥：由于过去多年项目建设运营、投融资经验的积累沉淀，城投公司已搭建较为完备组织架构，但也不乏个别部门虚置，未实现真正运营。法人治理体系初建，但法人治理效果未真正落实。

2．管控观念渐形成：伴随着新一轮的资产重组，城投公司开始探索集团化运作，但由于缺乏企业运营管理经验，开始对大型公司如何管控产生兴趣，甚至照搬或进行模仿，真正的集团管控观念、思维还未形成。

3．人员队伍不充足：由于经营性资产注入以及对经营能力要求提升，城投公司对人才的需求进一步增加，而薪酬、福利、培养、晋升等人力资源制度的不完善，造成其缺乏市场竞争力，难以吸引高端技术和管理人才。

4．考核机制不科学：市场化的绩效管理机制未建立，绩效考核简单粗放，甚至延续机关事业单位方式方法，对员工难以起到应有的激励和鞭策作用。

阶段三：以高质量发展为核心的进阶重组，集团化运营体系赴前行

受到2018年中发27号、46号文对政府隐性债务监管的影响，国发23号文指出可设立国有资本投资、运营公司重组整合相关国有资本，在中央政策的引导下，为促进投融资体制改革、防范债务风险以及推动高质量发展，各级政府继续将整合重组作为城投公司转型发展的重要手段，其主要模式有两种：一是吸收合并，以既有城投公司为主体，整合其他城投公司及资源，形成较大规模的投资控股集团；二是新设合并，分为“1+N”新设一家投资控股平台集团整合区域资源，以及“N+N”根据不同业务类型整合成立多家专业集团。通过高质高效的整合重组，注入与并购更多有效资产资源，健全管理架构，提高经营能力，提升企业资产管理效率和资产收益水平。

在这一阶段，由于对企业自主经营能力要求的提高，企业治理问题已经成为城投公司无法回避的问题，“大而不强、集而不团”现象普遍存在。企业治理问题主要表现为：

1．资产整合欠考虑：迫于国企改革政策倒逼压力，城投公司整合重组开展匆忙，前期对重组范围、重组方式、集团定位、业务布局等思考不深入、不全面，导致重组之后集团成员企业之间分业明显，部分过于分散但也不乏同质竞争。

2．法人治理不完善：一方面是总部治理能力薄弱，体现在党组织领导缺位、董事会职权未落实、治理主体职权边界不清、党组织前置研究未开展等。另一方面是集团下属企业法人治理规则不统一，集团总部治理手段简单，缺乏有效控制。

3．集团管控待构建：由于集团公司与下属企业之间的功能定位不明晰，集团管控模式无法确定，集团总部与下属企业职责分工不清，导致总部无法发挥战略统筹、资源配置的协同作用，集团难以发挥“1+1>2”的效果。

4．组织架构不匹配：城投公司尚未站在集团化运作视角考虑集团公司与下属企业组织架构设计。在纵向上，母子公司之间存在职能空白、职责重叠；在横向上，内设各部门之间权责边界分工不清，存在推诿扯皮现象。

二、绝其本根:六项措施,多维手段有效改善

如果说整合重组使城投公司生出了新的躯干，那么完善的企业治理体系则是企业的筋脉，二者兼备才可使城投公司熠熠生辉、稳健经营。我们认为，需从六项核心措施上下功夫，具体如下：

1.构建一体化战略体系，实现战略统筹

战略规划是企业发展的航向标，决定了下一阶段企业目标定位和发展方向，只有方向正确了，努力才有意义。首先是集团总体战略，运用科学的方法对集团现有资源、财务状况、业务经营、内部管理等方面进行诊断，分析企业内外部发展环境，在明确上位政策规划、宏观经济发展趋势、区域产业发展态势、国资国企改革要求等的基础上，对集团总体发展规划、业务发展规划、职能发展规划等进行分析论证，为集团整体发展提供顶层设计。其次是下属企业战略，相承集团总体战略，结合下属企业实际编制下一层级战略规划，实现与母公司的协同发展。同时，通过构建一体化战略体系，避免集团内部产生无序、同质竞争。

2.完善法人治理机制，牢筑企业根基

法人治理机制是集团决策中枢和处理各种关系的基石，城投公司需根据企业不同发展阶段，不断加以完善。一方面是集团公司层面，以“三会一层”为抓手，建立“党委核心领导、董事会战略决策、经营层执行落实、监事会依法监督”的法人治理机制，人员充分落位，厘清职责边界，建立议事规则，提升“三会一层”履职的专业性和有效性。另外，董事会可按需设立战略投资、审计风控、人力资源等专门委员会，加强董事会决策能力。另一方面是下属企业层面，依据股权比重及章程约定，对下属企业分类实施法人治理设计，在明确各下属企业治理逻辑前提下，灵活运用法律、政策的强制性和授权条款，合理安排“三会一层”职能分工，保障集团公司作为股东的最大权益。

3.建立集团管控体系，构建重要抓手

第一，基于集团一体化协同发展的原则，明确母子公司功能定位，理顺母子关系，确定管控层级。第二，科学分类，差异管理，按照下属企业战略定位、股权结构、管理成熟度等实际情况，建立差异化的管控模式。比如针对经营时间长、决策体系相对完善的下属企业，应考虑充分授权，同时加强下属企业行权能力建设。而针对新成立、管理体系尚不健全的下属企业，在成立之初可考虑适当收权，待公司发展成熟后相机动态调整。第三，建立统一规范的管控制度体系，一方面是向上理清与国资监管机构的权责，明晰城投公司自身职责；另一方面是向下划分与下属企业权责界面，集权有度，授权有章，积极释放下属企业经营活力。

4.重构组织管理体系，夯实管控基础

首先，根据集团整体战略要求、集团管控模式、企业发展规模、业务分布特征等因素，设计符合集团运作需求的组织形式。基于集团总部功能定位，优化部门设置与职能分工，明确岗位设置和核定人员编制。其次，推动集团总部职能建设，以价值管理为导向、以功能定位为基础、以母子管控为手段，全方位打造价值型集团总部，不断优化集团总部职能。最后，在集团总部组织架构与职能职责明确的基础上，梳理各下属企业部门设置与职责划分，使下属企业职能与集团总部职能形成有机联系和协作，最终促进集团整体组织管理体系更加完善、契合、高效。

5.选优配强核心队伍，搭建人才堡垒

千帆竞发靠人才，人才是推动企业发展的第一资源。首先，集团层面需根据战略规划制定人力资源规划，识别关键岗位核心人才，梳理岗位需求，并盘点自家人才，明确人才缺口。其次，通过“内部选拔+外部招聘”渠道、“内部轮岗+外部职业经理人引进”方式来配置和储备各类人才，搭建多层次人才梯队。再次，建立人才培养与发展机制，一方面，对基层员工进行有计划地培训和开发，提高员工整体专业技术水平；另一方面，选拔素质高、有潜力员工给予重点培养，储备后备人才队伍。最后，配套相应岗位轮岗、职务晋升、绩效考核和价值分配等机制，吸引和保留专业、高端、创新人才，打造公司人才资源优势，最终为集团化运作与融合发展提供有力的人才支撑。

6.打造企业文化引领，促进观念融合

通过价值观念、制度机制、品牌形象、行为准则等方面重塑企业文化，逐渐引导员工对企业文化的认同和遵从，让企业文化变成“润滑剂”，缓和整合融合过程中发生的各项矛盾。企业文化可以分为三个层次：第一是内层的精神文化，主要指企业的愿景、使命、价值观。对此，城投公司应在发展过程中总结凝练企业发展核心理念，向全体员工公布并要求其理解、记忆。第二是幔层的制度文化，包括领导体制、人际关系以及各项规章制度和纪律等。城投公司应以“精神文化”为导向，修订完善集团各项规章制度，通过制度建设反映集团的精神文化内涵。第三是表层的物质文化，主要指企业的外部形象建设。针对物质文化，城投公司以企业精神文化为核心，开展多种形式的文化活动以及发布行为规范准则。

结语

城投公司经历了20多年的砥砺前行，已不仅仅是城市建设运营的主力军，更是推动地方产业升级、化解地方政府债务、促进地方经济发展的重要担当者。地方政府通过资产重新整合为城投公司铸造出坚实的身体躯干，而只有真实地面对、分析经重组后的企业治理体制机制问题，全面完善企业管理体系，城投公司才能称为拥有一个“强健的体魄”，才能源源不断的造血，扛起地方经济社会发展大梁。过往问题积弊已久，改革也并非一蹴而就，心有信念则无畏前行！

城投公司集团化整合后如何优化集团财务管控

 云阿云智库城投项目组

导读：本文通过总结城投企业集团化发展过程中财务管控存在的问题，以问题为导向，提出集团财务管控搭建思路，就城投公司集团化整合后如何优化财务管控提出建议。共7200字，由云阿云智库城投项目组提供。

引言

在国资国企改革的浪潮下，作为地方城市建设运营的主抓手，城投公司在地方政府的统筹安排下，纷纷成为“集团”，开启了集团化发展之路，通过做大做强集团资产和经营规模，改善财务指标，短期内可快速提升融资能力，有效缓解地方债务问题。

然而，行政手段整合的集团往往是拼凑式集团，虽然看起来企业多，资产多、业务多，但是“大而不强”、“集而不团”，集团内各个公司还是独立发展，未能发挥整个集团的协同优势。本文通过总结城投企业集团化发展过程中财务管控存在的问题，以问题为导向，提出集团财务管控搭建思路，就城投公司集团化整合后如何优化财务管控提出建议。

一、整合后集团在财务管控方面出现的主要问题

（一）国资监管权责界面不清晰，管理交叉和多头管理影响经营效率。

集团内多个公司整合前隶属于当地政府各个部门，由相关部门履行国资国企监管职责。集团化运作之后，由于政企之间国资监管权责界面不明晰，集团下属公司面对集团总部和政府部门多个管理主体，汇报工作压力陡增，决策机制不明确，审批流程过长，最终导致集团运行效率低下。

（二）集团母子公司定位不明确，集团财务资源整合效果不及预期。

城投公司集团化整合初衷是通过资产、业务和人力的整合，优化集团财务表现，提升投融资能力，培育壮大造血机制，这就需要一个功能定位清晰的总部全面负责集团战略规划、资本运营、人力资源管理、财务控制和各子公司之间的业务协调等工作，高效统筹集团资产资源分配、投融资安排和资金调拨管理。如果没有根据集团实际情况建立总部职能明确、母子权责清晰的总体管控体系和对子公司具体的管控模式，会导致集团总部在财务资源整合管理中往往陷入集权和放权两难的困境，管控过于集权造成官僚主义，限制子公司的市场活力，过度放权无法发挥集团整体财务资源协同效应。

（三）集团财务管控机制不完善，集团整体财务目标实现难度较大。

一是城投集团在预算管理、资金使用、财务人员管理和会计工作等方面，缺乏统一完善的管理制度，导致子公司财务管理工作不规范，子公司资金实际运用与预算偏差较大，不利于集团整体财务目标的实现。

二是集团下属企业财务信息化建设程度不同，各公司提供的财务信息缺乏统一标准，决策者不能及时、准确获得下属企业财务管理信息。

三是财务权力分配问题，财务决策权力过于集中在总部，虽然在规范子公司的经营活动、贯彻集团目标上有一定的积极作用，但压抑子公司经营积极性，损害子公司创造力；而将权力完全下放到各子公司，会导致财权分散，不便于管理。财务权力分配不当最终不利于集团战略目标的实现。

二、城投公司集团财务管控开展的建议

（一）集团财务管控的内容

集团财务管控包括预算管理、投资管理、融资管理、资金管理、会计与审计工作管理等内容，涉及下属企业业绩管理、财务人员的管理、权限管理、审计管理等方面。集团财务管控的到位与否，对实现集团战略有重要的意义。

（二）集团财务管控的优化举措

1.理清政企权责界面，建立健全以管资本为主的国资监管体系。

集团化整合后的城投公司应摆脱“政府部门的下级单位”身份，坚持“以放为主，放管结合”、“分类监管”作为管理原则，以有利于市场化转型发展为目的，合理确定地方政府对城投公司的管理权限。充分尊重集团公司法人主体地位，通过明确授权方式，让集团公司在授权范围内自主开展经营管理与财务决策活动。集团下属子公司的管理权应完全交由集团母公司行使，避免形成多头管理局面影响集团运营效率。对于并表管理的子公司，应明确赋予集团母公司投融资统筹决策权，避免出现财务风险。地方政府应重点管理城投公司的国有资本布局，规范城投公司的资本运作，关注城投公司的资本投资回报，最大限度地实现城投公司国有资产的保值增值。

2.明确集团发展战略，根据下属公司的发展定位灵活应用不同的财务管控模式。

整合重组后的城投集团往往兼具城投属性和市场属性，即围绕城市资产建设运营，以产业链延伸为手段，在地方政府支持下培育并拓展市场化竞争业务。双重属性决定了城投集团未来发展战略定位是城市投资建设运营商。为了保持集团战略发展定力，集团需要明确下属公司的功能定位，根据下属公司发展定位、资源相关度和自身发展阶段等维度选择不同类型的财务管控模式，充分发挥集团企业的母合优势，确保下属公司的发展方向与集团战略目标保持一致。

集团化公司对成员企业的管控模式分为以下3种：集权型财务管理模式、分权型财务管理模式、分权和集权相结合型财务管理模式。

2.1.集权型财务管理模式

集权型财务管理模式是一种财权高度集中的组织形式，集团公司对成员公司的筹资、投资、利润分配等财务事项拥有绝对决策权。会计核算、资金调度、资产管理、投资决策、内部控制、人事任免等重大财务事项都由集团公司统一管理。集团公司对成员公司财务负责人实现垂直领导，其工资福利待遇由总部决定。

采用这种模式的优点是有利于集团公司决策的贯彻和实施，在实现集团公司规模效应、协同效应的同时，最大限度地降低代理成本，提高资金使用效率，降低经营和财务风险，达到优势互补，保证集团战略目标的实现。缺点是成员公司没有财务决策权，抑制了成员公司的灵活性和创造性。

从战略协同和资源相关的角度看，集权型财务管控模式适用于功能定位为以公益性业务为主国企的下属公司。这类下属公司以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，这方面与集团的城投属性天然一致，且所拥有的政府资源、技术资源、人力资源与集团高度相关。集权型的管控模式有利于提高集团资金使用效率，降低财务成本的同时确保地方公益类项目建设与服务按时按质按量地完成。

2.2.分权型财务管理模式

分权型财务管理模式是一种财权相对分散的组织形式，集团公司主要以股权关系为纽带，以管资本为主要管控手段。集团公司总部只保留对重大财务事项的决策权或审批权，其他管理权限下放给下属公司。

采用这种模式的优点是下属公司对市场行为反应快速，容易捕捉盈利机会，减少集团公司总部决策的压力，缺点是下属公司有时可能从利己角度出发，追求局部利益而忽视整体利益，不利于集团公司资源的整合和利用，导致集团内部资源配置上的重复浪费，影响规模经济效益。

集团公司可应用分权型财务管控模式对以充分市场化经营的国有下属公司和参股公司实施管理。这类下属公司主业处于充分竞争行业和领域，以营利为主要目标，与集团公司城投属性和业务资源的相关度不大，面对瞬息万变的市场，需要充分的自主经营和决策权，即时高效抓住市场机遇，实现盈利。对于参股公司，主要关注的是参股公司的盈利情况和集团公司自身投资回报，通过派驻董事，实现对参股公司的经营决策的监督，确保国有股权的保值增值。

2.3.集权与分权结合型财务管理模式

集权与分权相结合的模式是将财权在集团公司总部与成员公司之间适度分配，形成适度分权或适度集权的组织结构。在实际工作中，集团公司对部分重大财务事项决议权实施集权管控，而把其他决议下放给下属企业。集权与分权相结合的模式有利于将重大财务决策权集中与一般管理决策权适度分权相结合。

从战略协同和资源相关的角度看，集权与分权结合型财务管控模式适用于从事综合类业务的国有下属公司。这类下属公司从事的与国计民生和重大专项任务建设相关的业务领域，与集团城投属性定位存在协同关系，宜实施相对集权的财务管控模式，充分发挥国企在保民生、稳增长方面压舱石的作用。从事的市场化竞争业务领域则实施相对分权的财务管控模式，调动成员公司的主动性和创新意识，培育造血机制。

从下属公司自身发展的角度来看，下属公司越处于发展的早期阶段，其自身组织架构稳定性和抗风险能力越弱，因此倾向于采用集权的财务管理模式。

（三）健全集团财务管控职能，加强对下属公司全过程财务管控。

集团财务管控的主要问题在于保障集团财务运作灵活性的同时，又要求可控性。这就要求处理集权与分权问题要做到每个部门/单位、岗位责权界定清晰，围绕预算、资金、会计工作、财务人员和审计等管控职能的完善，形成对下属公司事前、事中和事后全过程的财务管控机制。

1.事前管理

开展集团财务管控需要明确管控的执行操作主体、管理制度以及管控手段等。

1.1统一设立财务机构

集团公司统一建立财务机构，集团公司财务部为整个集团公司财务机构的管理中心，保证各财务机构正常运行并实施有效的财务管理与核算，负责管理下属公司财务主要负责人的任免、会计人员的业务培训、业绩考核等事项。

集权型财务管控模式下，可实施财务主办人员派驻工作机制和财务人员集中办公机制，下属公司财务部门接受集团财务部的统一管理和业务指导，接受集团财务部检查与考核。

1.2制定统一的财务管理制度

为便于集团公司内部会计核算和财务管理，集团公司财务部根据国家有关规定和集团实际情况制定内部统一的会计政策和管理办法，对财务核算与管理、投融资管理和资金管理等内容作统一要求，下属公司遵照实施。在不违背集团整体财务管理思路和体系的前提下，下属公司可依据自身行业性质和生产经营特点制定对应的实施细则。

1.3实施全面预算管理。

预算管理是在集团战略目标的指导下，对企业的生产、销售和财务等各个环节进行统筹安排，便于集团公司全面了解下属公司实现经营和发展目标的过程，从而保证集团公司总体战略目标的实现，并在一定程度上防范集团在发展过程可能遇到的经营风险和财务风险。

全面预算管理作为集团财务事前管控手段主要体现在预算编制，集团财务部按照集团整体发展规划，提出年度计划，将各项指标分解下达给下属公司。下属公司根据分配的指标和自身具体情况编制本单位下一年度整体资金预算，上报集团公司审批。集团公司依据批准后的各下属公司的预算汇总编制集团总体预算，据以指导下属公司的经营活动，确保集团年度经营目标达成，进而有助力集团战略目标实现。

预算执行工作中，根据不同的业务类别、结合公司功能定位和财务管控模式，灵活设置不同维度的执行审批权限，在保障集团经营目标实现的前提下，对下属公司充分授权，减轻集团总部的审批工作压力，提高下属公司的工作积极性。

2.事中控制

在具体业务开展过程中实施财务管控工作。

2.1投资管理

下属公司投资应纳入集团财务战略规划，并通过预算管理对各类投资活动的现金流量进行控制。集团公司应掌握对集团发展战略和经营目标产生重要影响的决策管理权以及例外投资事项的处置权。

集权型财务管控模式下，集团公司应建立健全下属公司投资管理与评价机制，从投前立项与审批、投中检查与监督，到投后管理与评价全过程全方位开展对下属公司的投资活动的管控。

分权型财务管控模式下，集团公司仅保留对重大投资事项的决策审批权，纳入全年投资计划的投资活动由下属公司自行审批决策和执行。

2.2融资管理

集权型财务管控模式下，集团公司对下属公司实行高度集中对外融资管理权，通过统筹管理下属公司的融资事项，确保集团总体债务风险和资本结构达到预期。分权型财务管控模式下，集团公司仅在重大融资事项方面保留决策审批权。对于参股公司的融资管理主要通过派驻董事在董事会行使提议权和表决权来监督参股公司的融资活动。

2.3资金管理

资金管理作为集团全面预算管理的重要组成部分，下属公司应根据自身的投资经营情况编制年度资金预算，同时还应逐月/季编列资金计划表上报集团公司。集团总部根据资金计划表的执行情况，区分预算内与预算外的资金活动，实现对下属公司的资金活动管理。

集权型财务管控模式下，可以实行资金集中管理，形成集团公司所有资金收支两条线，使集团公司能够随时掌握现金存量，从源头上控制所有资金流向、减少沉淀的闲散资金。

2.4会计工作管理

为统一规范集团会计工作，提高财务工作效率，由集团公司根据国家及行业相关法律法规，统筹制定重要会计科目处理、财务审批流程、财务信息报送和会计档案等重要工作领域的规章制度。下属公司原则上需全面贯彻执行上述制度安排，在集团财务工作统一要求下，可制定并执行适用于自身特殊经营领域的会计管理办法。

3.事后监督与评价

为确保财务管控机制在集团经营目标达成和财务风险控制方面发挥有效作用，评价集团财务管控工作执行的效果，集团需完善事后监管与评价措施。

3.1预算考核与评价

预算考评是对集团内部各责任单位/公司预算执行情况和绩效的考核与评价。通过预算实际执行情况与预算目标的比较，找出差异并查明差异产生的原因，据此评价各责任单位/公司和个人的工作业绩并与相应的奖惩制度挂钩，充分调动各级责任单位/公司和个人的工作积极性，保障集团经营目标和战略目标实现。

3.2.审计与检查

一是开展集团财务检查工作，充分发挥集团公司对下属公司财务监督与检查机制。加大对总部派驻财务人员与下属公司财务部门的工作考核，并将考核结果纳入绩效管理。二是完善集团内部审计制度，有计划开展财务/预算审计、离任审计工作，并将审计结果和集团下属公司绩效考核挂钩。三是集团财务和内审部门配合外部审计，确保年度财务报告准确反映集团年度经营成果，提高集团业绩考核的效率和效果。

三、关于集团财务管控具体措施的提示

（一）对集团财务人员管控的安排

1.基于集团运营效率提升的角度，灵活运用财务人员集中办公机制

为加强对下属公司财务管控，部分城投公司在集团化整合初期会安排下属公司的财务人员与集团财务部合并办公。此举有利于集团财务统筹管理，但却降低下属公司的运营效率，尤其对于距离总部较远的下属公司，财务人员分身乏术。

为兼顾下属公司财务工作正常开展，对集权型财务管控模式下的下属公司和财务力量薄弱的下属公司财务主办人员实施集中办公制。具体做法上，每月可抽出一到两周的时间安排上述财务人员到集团财务部集中办公，办公内容主要包括工作统筹协调与汇报、工作表现考评与绩效管理、财务及管理制度的贯宣与技能培训。剩余时间回到原工作单位正常开展下属公司的财务管理工作。

2.基于集团财务风险管控的角度，定期实行财务人员轮岗制

安排财务主办人员派驻到集团下属公司是很多城投集团加强财务人员管控的主要手段之一，但是在同一下属公司工作多年，派驻的财务主办人员有可能会因为与下属公司管理层过于熟悉而影响自身工作的独立性，失去了集团实行财务人员派驻制的初衷。

为防范此类风险，对集团派驻的财务主办人员实行定期轮岗，即派驻到某一下属公司工作不超过一定年限（如3年），之后轮岗到其他下属公司。为有效解决不同经营性质的下属公司财务工作的专业技术壁垒，快速融入新的工作环境，集团需充分利用集中办公时间，提前对拟轮岗的财务主办人员进行相关业务知识和实操工作的培训。

（二）对集团财务管理系统的统一

建立集团统一的办公系统管理软件、财务管理软件，以在统一管控公司财务的基础上，提高工作效率。集团财务管理信息一体化有助力不同下属公司财务人员在集中办公期间可以在线上开展下属公司的日常账务处理、授权审批和汇报工作。有助于集团总部加强对下属公司的财务监督管理。

结语

城投公司集团化改革过程中，完善财务管控工作，对于提升集团运作效率，促进地方城市建设发展意义重大。为了避免出现政企权责不清、集团内部财务权力分配不合理、财务管控制度不完善等问题，城投公司需在地方政府的指导下，理顺国资监管权责体系，分类实施不同的财务管控模式，充分应用好预算管理、资金管理和审计等管控手段，在扩大集团经营规模的同时，促进城投公司持续高质量发展。

县区级平台公司转型发展的十条对策建议

云阿云智库城投项目组

导读：针对县区级平台公司的转型发展，我们从构建四大关键能力——市场化融资、可持续发展、规范化管理、资本化运作能力角度出发，提出十条对策建议，共6000字，由云阿云智库城投项目组提供。

众所周知，我国有2800多个县区级行政单位，是我国经济社会全面发展的重要组成单元。改革开放以来，各个县区的基础设施建设水平落后，经济社会发展滞后，而分税制改革又削弱了地方政府的财权。为了积极推动县区的基础设施建设和经济社会发展，县区级平台公司应运而生。

陆续成立的县区城投，有效的缓解了县区财力有限、资金不足的困境，推动了县区经济的发展和城镇化的进程。与此同时，县区级平台公司因地方资源禀赋较差、经济发展水平滞后、行政管理方式制约等影响，普遍存在着资产规模较小、有效资产不足、评级水平较低、融资能力较弱、业务发展失衡、经营收入较少、政企关系不清、管理水平滞后等多方面的问题。

一旦县区级平台公司的转型问题得不到有效解决，不仅关系到县区级平台公司自身的生存发展，还关系到县域经济、城乡融合、乡村振兴等地方上的全面发展，甚至关系到我国整体的经济结构转型、产业振兴、系统性风险防范、共同富裕等。所以说，县区级城投的转型问题牵一发而动全身。为此，针对县区级平台公司的转型发展，我们从构建四大关键能力——市场化融资能力（基础能力）、可持续发展能力（核心能力）、规范化管理能力（保障能力）、资本化运作能力（跃升能力）角度出发，提出十条对策建议：

一、理顺政企关系，明确平台企业功能定位

平台企业一般由地方政府注资成立，地方政府通常以行政化的方式对平台企业进行管理。2014年，随着国发43号文的出台，明确要求平台企业与地方政府脱钩，平台企业需要按照市场化的方式谋求转型发展，不能再被当作地方政府的一个职能部门。就县区平台企业的现状来看，一直以来大多作为地方政府一个部门，甚至是“第二财政”的角色，迫切需要重新明确公司的功能定位，理顺平台企业与政府、财政、国资等的关系。

为此，建议县区应尽快厘清政府与地方平台企业的关系，让平台企业作为市场化主体进行作用，给予平台企业自主经营权和决策权。各地平台企业不能再被动接受政府的行政命令，而应该根据企业实际情况主动谋划发展。双方建立关系明确、权责分明的政企关系。地方政府可通过出资人职责、人事安排、纪检监察、行业管理等方面对平台企业进行监管，同时也要加大对平台企业的支持力度，为其发展创造良好的营商环境。

地方政府应转变对各地平台企业的监管模式，将平台企业看作是市场主体，按市场规律办事，从无所不能的股东转变成积极股东。平台企业要在政府或国资部门的授权下，明确自身的功能定位，如国有资本投资运营公司、城市综合运营服务商、产业投资主体、金融控股平台等。在企业的发展战略上，各地平台企业应主动作为，敢于为自身发展超前谋划，向地方政府争取机制、争取政策，不仅能够为自身释放活力，还能更好地完成政府交办任务。

二、加快整合重组，优化平台企业顶层架构

从全国各地投融资工作的实践来看，投融资平台企业运作得好的一个重要原因是，地方进行了科学、合理的投融资平台顶层运作方案设计。基于该顶层方案，能够明晰地方需要什么样的投融资平台运作架构和运作模式。目前，全国多数县区采用“1+N”、“2+N”甚至“N+N”的平台企业顶层运作架构。但在整合实施过程中，部分县区仅是形整，而非实整。同时，部分县区单纯为了缩减平台企业数量进行整合，而非从市场化融资能力提升和可持续经营能力打造等多个方面统筹考虑整合运作思路。

为此，建议县区在推进地方平台企业优化升级和整合重组工作过程中，按照当前政策要求（尤其是银保监发【2021】15号文等政策文件），要充分调研、充分论证，基于地方实际和发展需要，从平台企业长远发展考虑整合重组的顶层运作架构，确定需要重点打造和发展的核心投融资主体及其功能定位、发展目标，同时也要明确其他非重点打造投融资主体的功能定位、发展目标。在整合重组过程中，要按照“分类管理、专业运营”的理念，做大做强母（集团）公司，做实做专相应子公司。基于科学、合理和高质量的顶层运作架构，满足各县区经济社会发展的需要。

三、持续注入资产，不断提升市场化融资能力

剥离政府信用背书后，平台企业需要依托自身的市场化融资能力进行投融资工作，这也是平台企业的一项基础核心能力。为了不断提升和强化县区平台企业的融资能力，建议县区进一步深化国有资产资源的清查盘点工作，全面、深入和详实的摸清全部家底，并持续进行资产划转注入工作，壮大平台企业的资产规模，不断提升其市场化融资能力。资产资源清查盘点注入和评级提升工作相辅相成，涉及政策法规较多，需要外部专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构在资产评估、合规性评估等方面外脑支持，以保障合法合规性。

县区在进行政府性资产资源清查盘点注入工作中，可涉及自然资源、社会资源、行政资源、国有企业、国有股权、自收自支事业单位和全民所有制企业等，同时也要对政策性业务和特许经营权（如城市收费权、优质国企股权、矿产开采权、水面经营权等）进行梳理，包装现金流。这需要在合法合规的原则和底线下，在满足保障债权人利益、税费成本最少、业务协同效果最优、不产生人事动荡等条件下，根据实际情况选择适合的资产注入方式。

在提升市场化融资能力方面，重点是提升主体信用评级，实现AA-到AA、AA到AA+甚至AAA的提升。通过主体信用评级提升，便于县区平台企业获得资本市场的认可、拓宽融资渠道和降低融资成本等。此外，平台企业可通过资产证券化、项目收益债等方式盘活存量资产，做大收入和现金流，打造市场化融资能力，实现融资增量。

四、完善业务布局，提升平台企业经营效益

地方投融资平台转型的关键就是要有业务支撑。目前，县区平台企业除了融资这一主要功能外，就是承担了大量的公益性项目建设任务，缺少必要的经营性项目，故而造血能力不足，不利于各平台企业长期、可持续运作。从某种意义上来说，一旦投融资平台缺乏自我造血机制，影响了未来还款来源，甚至带来潜在的地方政府隐性债务风险。

为了切实推动融资平台公司转型发展，同时也是将融资平台与地方政府进行有效的切割，建议各地在完成国有资产资源和平台公司整合重组后，重点进行核心投融资主体的中长期业务发展规划工作，结合各个县区的产业结构状况、产业发展规划、资产资源状况、区域发展条件和现有平台企业的资源能力等，从“建链、补链、增链、强链”的角度思考各个平台企业的业务布局和业务运作方式。

结合县区级平台企业的业务发展经验，业务一般分为政府性业务和市场化业务两大类，业务板块涉及基础设施建设、土地整理、地产开发、城市物业、资产运营、公共事业、交通、文化旅游、商贸物流、片区开发、现代农业（乡村振兴）、生态环保、（类）金融、产业投资等多个领域，不同的业务板块又根据实际情况涵盖多个具体业务，每个具体业务的运作模式和发展思路不尽相同，需要因企施策、因业施策。

五、优化管理机制，建立完善现代企业制度

就融资平台企业转型发展而言，融资是基础，业务是关键，管理则是保障。虽然县区平台企业基本搭建了符合自身发展需要的运作架构，制定了符合自身发展需要的制度。然而，随着平台企业市场化、实体化、集团化转型发展，现有的组织运行架构和管理机制难以满足转型要求，如缺少战略、投资、风控等相关职能；党建职能薄弱；缺少对子公司的管控职能等，需要进行管理机制优化。

为保障县区平台公司持续、稳定和健康的发展，建议县区平台公司均需要按照现代企业制度和国资国企改革的要求，提升公司管理能力，打造内生发展机制。

具体而言，从集团化运作、战略性协同的角度，根据精干、高效的原则，加强党的领导，完善现代法人治理体系，设计组织架构并明确部门职责，梳理“三重一大”决策事项，明确母子公司管控关系与功能定位，为市场化转型发展提供效率支撑与风险控制双重保障。

六、招揽专业人才，建立市场化薪酬激励机制

县区平台企业成立之初，人员一般来自于各个政府职能单位，兼有公务员、事业单位等公职身份。随着平台企业的逐步发展，陆续通过市场化方式也招聘了一些专业人才。不过，因为平台企业的特殊情况，人员结构、人员层次、人员素质依然参差不齐。同时，各地平台企业或多或少掌握着数百亿地方国有资产，管辖着数十家地方国有企业，而集团母公司层面的人员较少，难以承担集团公司管控的重任。平台公司专业人才队伍不足除了上述历史原因外，还有一个现实的原因，就是市场化激励机制未能建立。

为支持县区平台公司真正实现转型发展，需要充分发挥专业人才的积极性和创造性，以达成总体战略目标。这就需要对公司现有的人力资源进行优化配置，对人力资源管理体系进行优化设计，以公司治理为核心，大力推动市场化选人用人机制、激励约束机制的建立，形成“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，真正激发内生动力。

同时，通过内部竞聘、内部培养、社会招聘、校园招聘等多种渠道引入新的专业力量，系统性打造专业人才队伍，为公司后续发展源源不断注入新的人才动能。

此外，还可在工资总额控制的机制下，确立业绩考核导向的思路，形成有效的激励约束机制，最终促进企业经营目标的实现。针对部分县区依然存在的公职人员兼职现象，需要各地尽快明确脱钩政策。同时，建议县区还应建立健全尽责免责机制和容错纠错机制，为平台企业任职人员营造一个良好的履职环境。

七、加强债务管控，防范化解隐性债务风险

近年来，中央三令五申加强地方政府隐性债务管理，杜绝地方政府违法违规融资行为，尤其是剥离政府融资平台的政府融资职能。

为保障县区平台企业转型发展的有序推进，促进县区经济社会持续、稳定和健康的发展，建议各地在推进平台企业整合重组和优化升级过程中，要时刻坚守“不新增政府隐性债务”底线，并同步推进存量债务化解。

一是对到期债务及偿债资金来源认真梳理和分析，提前谋划偿债资金的筹集和调度，做到提前研判预警、提前筹集资金和提前制订预案，确保按期偿还债务。

二是建立政府性债务管理“借、用、管、还”制度体系和流程，明确债务管控机制。

三是加大与金融机构对接力度，及时制定合作项目方案和债务化解方案，积极主动获取金融机构的支持。

四是加快推进平台企业市场化转型，不断提升平台企业经营能力和市场化融资能力，通过平台企业带动产业发展和税收增加，用时间换空间，逐步化解地方政府债务风险。

五是加大监督和问责处罚力度，严肃处理违法违规举债行为。

八、优化投融资体制，明确政府项目运作机制

县区平台公司运作过程中，存在着体制不顺的重要症结，表现在投融资决策管理机制不健全，投融资分工机制不合理，投融资决策流程不完善等。为进一步提升县区投融资管理能力，推进平台企业转型发展，支持政府性项目运作，建议县区尽快优化投融资体制，提升项目决策能力。

首先是成立县区投融资决策管理委员会，是辖区内投融资工作的领导决策机构，代表地方政府统筹推动城市建设和城市发展，研究部署、协调指导全区投融资工作与重大事项。该委员会可下设办公室，负责推进落实委员会审定的各项决议及事项。

其次是健全项目统筹运作机制，包括健全完善的项目库梳理、资金管理机制、土地管理机制等，需要联动自然资源、财政、金融、审计等多个职能部门共同参与。

在健全完善的投融资决策机制和项目管理机制下，构建一体化的投融资管理模式。

一方面，明确划清政府与平台企业的界限，保障政府（公益）性项目的资金来源为地方财力与地方政府债券，政府与平台关系演变为服务购买关系，平台直接进行项目建设，向政府提供有偿服务。

另一方面，平台公司以购买合同或付费协议等形式确定与政府的关系，进一步完善平台企业的“立、融、用、管、还”一体化经营模式。

作为政府投资项目业主，以资产盘活为基础开展项目融资，从事项目建设与项目管理，依据与政府签订的合同，通过政府付费和向使用者收费，进行资金偿还，实现平台企业的一体化经营。

九、完善国资管理体制，提高国资管理水平

平台企业作为县区的核心国有企业，掌握着当地大量的国有资产，对地方经济社会发展起到举足轻重的作用。平台企业利用的好，能够给地方起到事半功倍的效果，平台企业利用的不好，则截然相反。平台企业发挥好坏，一方面受到地方投融资体制机制影响，另外一方面也受到国资管理体制的影响。

目前，县区国资管理体制还不健全，部分地方未独立设立国资管理部门，依然作为财政局下设股级部门，国资管理制度亦不健全。随着平台企业作为市场化的国企进行运作，需要地方配套健全、完善的国资管理体制，保障平台企业建立完善现代企业制度，优化国有资本布局，提高国有资产运营效率。

基于上述现状，从支持平台企业转型发展，成为地方经济社会发展重要抓手的角度，需要各县区从“管资产”向“管资本”的角度转变职能，打造“国资管理部门-集团公司（国有资本投资运营主体）-各专业类子公司”的三级国资监管架构，完善科学合理的国资管理体制。

其中，视情况单独设立能够切实履行国资监管职能的机构，如国资局、国资中心等，组建国资管理团队，专门服务地方国资。

同时，制定完善国资管理制度，尤其是按照国资国企改革和三年行动计划的要求，改革国有资本授权经营体制，制定并严格执行监管权力清单和责任清单，有效提升监管效能。

十、加强外部合作，助力平台企业转型发展

县区平台企业因地方经济财力状况的影响，平台企业运作存在一定的难度。为了加快推动各平台企业尽快走上转型发展的快车道，除了各地政府优化完善体制机制、加大资产资源支持、招揽专业人才外，县区平台企业还应积极加强外部合作，借力发展。

可引进的合作机构包括引进金融机构、社会资本或专业机构等，也可以引进省属平台企业、市属平台企业等，实现“省带县”“市带县”模式。也可引入央企、地方国企等国有资本，推动县区平台企业从国有独资公司转变为国有全资公司。

另外，平台企业可通过业务合作、子公司股权合作等方式引入优质的民营企业，推进混合所有制改革，充分发挥非公有制企业的市场化经营机制优势，加快业务发展，提高经营管理水平。此外，建议县区平台企业走出去，向国内优秀县区平台企业学习借鉴，如安东控股、吴桥建投等。

当前，县区平台企业目前正处于转型关键期，其转型成功与否事关县域经济健康持续发展的大局。同时，县区平台企业也面临多方面机遇，希望广大县区级平台企业在各级政府的关注和推动下，在平台企业主要操盘者的积极作为下，大家群策群力，朝着实质化的成功转型迈进，在新时代背景下，继续担负起助力城市化进程、推动内循环发展的重任。