城投转型政策指南

杨瑾  云阿云智库城投项目组

导读：城投行业作为一类生存发展严重依赖外部融资的行业，对市场政策变化极为敏感。本文通过梳理2010年以来城投融资政策的变化，以期更好地研判当前政策规范约束阶段下，本轮城投转型面临的形势和风险。共23000字，由云阿云智库城投项目组提供。

2024年3月22日国务院召开防范化解地方债务风险制止地方工作视频会议，会议提出“要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。”推动了多年未果的平台转型再一次被提上日程。

近年来伴随着地方债务化解同时开展的融资平台监管和转型不断被加强，但收效甚微，平台的整体质量没有根本性好转，极少数平台强者恒强，大多数平台弱者愈弱，平台的数量更是持续攀升，以至于监管层的监管名单不断扩张，仍无法将所有平台纳入监管视野，平台市场化转型迟迟不见进展。本文将从头梳理近年来城投融资平台的界定、分类、监管和转型历程，用以对比和分析本轮平台转型有何不同以及未来平台的发展方向。

一、城投融资平台界定

本文对城投融资平台的界定主要围绕定义、范围和分类三个维度。

（一）定义

对政府融资平台进行正式官方定义的主要是以下几个文件：

1. 2010年国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

2. 2010年财政部、发改委、人行、银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）》（已失效）和银监会下发的《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发〔2010〕110号）》：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

3. 2010年银监会发布的《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知（银监办发[2010]244号）》：综合性公司、行业性公司、政府性机构（包括政府组成部门及政府财政预算拨款的事业单位）、土储性公司（中心）四类。

4. 2010年发改委发布的《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金[2010]2881号）》：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。

5. 2011年银监会印发的《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知（银监办发[2011]191号）》和2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发〔2013〕10号）》：地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。

6. 2015年5月国务院办公厅印发的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发[2015]40号）》：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

综合以上文件的定义，地方政府融资平台有以下特点：

a.由地方政府及其部门和机构、所属事业单位设立；

b.主要由地方政府及其部门和机构、所属事业单位以财政拨款或土地、股权等出资；

c.地方政府承担连带还款责任；

d.具有政府公益性项目投融资功能；

e.拥有独立法人资格的机关、事业、企业。

（二）范围划定

地方政府为了规避化债政策对存量平台融资的限制，不断设立新的平台承接旧平台的职能和资源，因此地方政府融资平台数量随着每一轮监管收紧反而越管越多，监管则是像打地鼠一样不断追逐新生的平台，将平台名单的范围一扩再扩，迄今已先后形成三个名单：

名单一：银保监会融资平台名单

2010年国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号》，开始搭建融资平台监管框架，融资平台进入规范化阶段。随后《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知（财预〔2010〕412号）》（已失效）又对细节进行了补充。

19号文将融资平台分为三类：

第一类，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务（指偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金）的融资平台公司；

第二类，承担公益性项目融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司；

第三类，承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，主要依靠自身收益偿还债务（指偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益），以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。

根据19号文，原银监会又发布了《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知（银监办发〔2010〕338号）》（已失效）等文件，建立了融资平台公司债务管理信息系统，定期通报融资平台公司债务信息，对融资平台公司债务进行全口径管理和动态监控。在该债务管理系统登记的融资平台形成银保监会融资平台名单，该名单自2010年第三季度开始编制，3个月更新一次。

银保监会严格控制名单内平台新增贷款的条件，即使符合新增条件，也要求银行不得再接受地方政府提供的任何形式的担保和承诺，同时不得向名单外的融资平台发放贷款。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。该名单设置了高效的平台转化机制，将名单内平台划分为监管类（即仍按平台管理类）和监测类（即整改为一般公司类客户，退出类平台），加快监管类平台向退出类平台转型，这一分类方法通常也被作为融资平台发债融资的门槛，监管类平台在申请发债备案时往往很难获得通过。

2012年原银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发〔2012〕12号）》规定了名单内融资平台存量贷款分类管理及新增贷款的条件，并规定了退出名单条件和程序。2013年原银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发〔2013〕10号）》按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况，又将融资平台分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”四类进行监测，并完善了名单内融资平台新增贷款和退出名单条件的相关规定。

该名单在2021年15号文发布后不再作为金融机构融资参照依据，15号文明确要求金融机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，即通常所说的财政部隐债监测系统，意味着在财政部隐债监测平台登记有隐债的融资平台成为新的融资平台界定标准。事实上，2018年四季度开始银保监会也没有再更新名单。

名单二：财政部隐债监测系统名单

原银监会建立融资平台公司债务管理信息系统同时，财政部也根据19号文、《关于地方政府性债务管理系统推广运用的通知（财预〔2012〕378 号）》等文件着手建立地方政府性债务管理系统，该系统于2012年6月完成基本功能开发并上线，对地方政府性债务进行全口径管理和动态监控。该系统也设立了退出机制，对于不再承担政府融资职能、完成市场化转型的平台，可以选择退出统一监管。

2018年国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27号）》，开始第二轮隐债清理工作，财政部随后下发了一系列配套工作文件，包括《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等，建立地方政府隐性债务统计监测平台。根据27号文的规定，各地方政府应在2018年10月31日之前向财政部报送截至2018年8月底的存量隐性债务，在财政部地方政府隐性债务统计监测系统逐笔进行登记，财政部进行认定，并一同上报化债计划，在5-10年内完成化债工作。由此形成财政部隐债监测系统名单。

2019年15号文明确各家金融机构不再参考银保监会的融资平台名单，而应查询财政部隐债监测系统，对承担地方政府隐性债务的企业，银行保险机构不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由本级人民政府书面审核确认。

财政部隐债监测系统名单的范围大于银保监会融资平台名单，只要是还承担隐债的主体都纳入其中，不仅包括已认定的融资平台，还有“带有平台属性的企业”，包括很多在银保监会名单外新设的融资平台，以及承担了政府建设项目的国企都可以认定，虽然不是融资平台，但其曾为政府项目垫资，所以也存在存量隐债。由于隐债系统里的主体是按每笔融资来录的，不是按融资主体来录的，最终导致隐债系统中的隐债主体范围比银保监会融资平台名单要广，而所谓的财政部隐债监测系统名单实质上并不像银保监会融资平台名单一样具有实体名单，定期下发，而是通过查询某家企业是否是承担存量隐债的实质性平台。

从银保监会融资平台到财政部隐债监测系统名单也意味着地方政府融资平台及隐性债务的监管工作由银保监会主管变为财政部主管了。

名单三：央行融资平台名单

2023年第三轮化债工作启动，提出“一揽子化债方案”，2023年6月央行和财政部分别向国务院提交了一揽子化债方案建议草案，提议对融资平台的存量债务进行展期、降息和还款计划调整，其中隐性债务仍按照2019年40号文和45号文的规定进行置换和重组，央行建议对没有登记在财政部隐债监测系统的其他非隐性债务进行一次全面排查，由各省党政负责人进行签字确认并上报，由央行对该部分非隐债建立监测系统进行监测，这就是所谓的央行融资平台名单形成的由来。最终央行和财政部的建议草案形成了35号文，化债思路是分类实施，主要针对12个高风险省份，其他地区参照实施。

35号文对融资平台的界定就是纳入央行融资平台名单平台的划定标准。指2023年6月30日经各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党政负责人签字确认报送国务院的融资平台。在报送国务院融资平台名单的同时，2023年6月各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党政负责人还签字确认并报送了各省截至2023年3月31日融资平台承担的贷款、债券、非标等金融债务清单，不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须有地方政府承担偿还责任的债务。如果某企业并没有纳入上述报送的融资平台名单，但是其承担的债务被纳入了上述报送的债务清单，则该企业也被视为融资平台从严监管。

2023年9月网传财政部向交易所、交易商协会下发了一份地方政府融资平台名单，由各省行政主官签字并上报，该名单涉密，共涉及 3899 家主体，名单内主体仅限借新还旧发债。“3899名单”的说法随即广为流传。10月35号文密发时，网传文件中提及的省级地方政府上报的融资平台名单就是“3899名单”，也即央行融资平台名单。这份名单应只限于已发债名单，与省级地方政府上报的融资平台名单并不相同，而且3899这个数量并不实，央行融资平台名单目前仍在完善中，具体数量还没有确定，即便是现在确定了，由于是动态监测，日后也会不断变动，部分媒体披露目前的上报的融资平台数量远不止3899，例如《财新周刊》的文章中披露的是约1.8万家。

这三份名单的内容有重叠也有互补，整体趋势是涉及的范围越来越大，融资平台和类融资平台的企业越来越多，体现出地方政府为了规避监管部门对债务和融资平台不断强化的监管力度，绕开动态监测系统的监管半径，不停在系统外成立新的城投或实质承担城投职责的新企业，结果就是尽管化债的力度不断升级，但债务仍然越来越多，只要依靠地方政府基建投资拉动经济增长的发展模式得不到根本改变，债务问题就不可能根治。央行融资平台名单主要是由非隐债监测系统形成，和财政部隐债监测系统名单是互补关系，两份名单中的融资平台也有可能重叠（融资平台有存量隐债但同时又被纳入到了地方政府负责人签字确认上报的融资平台名单中），央行融资平台名单以及上述的报国务院非隐债债项清单进一步扩张了融资平台的范围。本次央行建立非隐债监测系统是在原银保监会融资平台公司债务管理信息系统基础上进行的改造，根据各省2023年6月30日报送国务院的融资平台名单修订2018年已不再更新的银保监会融资平台旧名单，目前央行非隐债系统已上线，银行等金融机构在获得融资平台授权的情况下可查询融资平台的相关情况，不过名单是变动的，名单外也不一定不涉及隐债。

（三）分类

此处不同于银保监会从债务监管角度的分类（银保监会债务监管指标平台分类见上文表一），主要按平台功能和主营业务进行分类，目的是作为后期平台转型的参照基础。

1. 2010年银监会发布的《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知（银监办发[2010]244号）》将城投融资平台分为四类：综合性公司、行业性公司、政府性机构（包括政府组成部门及政府财政预算拨款的事业单位）、土储性公司（中心）。

其中综合性公司和行业性公司在《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）》和《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发〔2010〕110号）》中也有所提及，综合性公司指建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，行业性公司指交通投资公司等。

2. 央行将政府投融资平台分为以下类型

a. 各类开发区、园区投融资平台；

b. 国有资产管理公司；

c. 土地储备中心类公司；

d. 城市投资建设公司；

e. 财政部门设立的税费中心；

f. 交通运输类政府投融资平台；

g. 其它类型。

3. wind将城投融资平台按行业分为以下类别

资本货物、商业和专业服务、资本货物、公用事业Ⅱ、房地产Ⅱ、运输、多元金融、耐用消费品与服装、零售业、材料Ⅱ、消费者服务Ⅱ、食品饮料与烟草、能源Ⅱ、媒体Ⅱ、电信服务Ⅱ

4. 预警通将城投融资平台按行业分为以下类别

土地开发整理、基础设施建设、棚改保障房建设、公用事业、文化旅游、交通建设运营、产投平台、综合性平台

5. 银保监会名单内平台按行业分为以下几类

a. 综合类

综合类投资公司在名单内占比最大，名称通常为“XX建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司等”，业务模式主要以城市基础设施建设，城市公共交通，供电供水供气，接受土地储备中心授权，进行土地储备的前期开发等。在2015年后业务范围有所拓展，如旅游开发，参股金融板块，养老产业，城市新型产业等。

b. 行业类

行业性投资公司主要依托特定行业为政府项目进行融资、建设，部分行业公益性职能较强，不完全依靠融资平台独立运作，以BOT，PPP等方式与政府合作。

c. 交投类

交通类融资平台名称多为XX交通投资公司。交通类融资平台公司在业务范围上以交通基础设施建设和运输服务为主，其中交通基础设施包括公路、桥梁、隧道、地铁等。公路按照技术等级还可以划分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路以及等级外公路。

d. 供水、排水、污水处理类

供水、排水、污水处理类城投融资平台名称多为XX供水公司/供水站/供水中心、XX排水公司、XX污水处理厂/污水处理有限公司。这类企业主要负责区域内的供水、排水、污水处理及相关工程建设项目，通常为市级或县级政府融资平台。部分企业以政府控股的国有企业子公司形式存在，母公司通常会有制水、售水、污水处理、排水的产业链业务，部分母公司还涵盖了城市基础设施建设、房地产开发等业务；部分以单独的供水公司、排水公司、污水处理公司形式存在。

e. 园林绿化类

园林绿化类城投平台多用XX园林绿化、园林开发、园林工程公司命名，常见以BT模式与地方政府合作。园林绿化类融资平台大部分以城市园林绿化、城市绿化及相关工程建设项目为主要业务，控制人为国资委或园林绿化部门。部分园林绿化公司还承担了城市基础设施建设、棚户区改造、保障房、公租房建设项目融资任务。

f. 房地产开发类

房地产开发类融资平台名称多为XX房地产开发有限公司、XX置业有限公司，XX公共住宅建设投资有限公司，部分地方政府控股的房地产开发公司实施多元化经营，在房地产开发主营业务外，承担城市市政基础设施建设、保障房建设等任务。房地产开发类融资平台公司多数从事棚户区、危旧房、城中村改造和保障房开发项目的建设。大部分企业经营范围还包括土地一级开发、城市综合服务设施建设与运营管理、物业管理、房屋租赁等。

归纳上述各种从业务角度对城投融资平台的分类，可以将平台分为以下几个类别：

城市基础设施建设：城市基础设施主要是指交通运输、机场、港口、水利等设施，是保证城市设施运行的保障；

土地整理与开发：土地整理开发是指按照土地规划，通过经济、法律、技术等手段对土地利用状况进行调查、改造、综合整治来提高土地集约利用率和产出率的工作；

公用事业：公用事业是指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。具体来说包括环境卫生、安全事业；交通运输事业；自来水、电力、煤气、热力；其他公共服务如文化娱乐场所、旅游场所、媒体、通信等；

国有资产运营：即国有资产的所有人或代理人为保证国有资产的优化配置、合理利用所进行的一系列筹划、决策活动；

棚改、保障房建设：即公益性住房，包括棚户区、保障房、安置房、经济适用房、廉租房等；

园区开发：即国家为促进某一产业发展为目标而创立的特殊区位建设；

综合类:指包含多个核心业务的平台公司；

其他：一些平台公司承担非公益性项目，如房屋租赁、贸易、住宿餐饮、金融、煤炭等矿产资源开采、耐用消费品与服装、零售、商业服务、食品饮料、烟草等

二、城投融资平台转型

广义的城投融资平台转型包括两个层次，第一层是平台剥离政府融资功能和政府信用，这是前提和基础；第二层才是平台主业市场化转型。

（一）剥离政府融资功能和政府信用

2010年19号文的下发宣告城投融资平台作为地方政府投资项目配套资金融资渠道的历史责任结束，从此以后政策的方向转为禁止地方政府再通过城投融资平台举债，剥离平台的政府融资功能，推动平台向市场化企业转变。剥离平台政府融资功能和政府信用大致经历了三个阶段：2010年19号文开始对城投融资平台债务和融资进行监管，初步提出城投融资平台转型的政策意图；至2014年第一轮地方债务清理行动展开，对平台的监管更为严格；2017年第二轮地方债务清理工作，政策力度大大加强，监管措施更为严厉，平台治理的要求也随之升级。

1. 各个阶段主要政策文件梳理

1.1. 2010年19号文下发至2014年

a. 2010年19号文

2009年政策鼓励地方政府组建融资平台，随后融资平台出现井喷式增长，为抵御金融危机保持经济增长发挥了重要作用，19号文是在平台大发展后第一次提出对过快发展引发的失序问题进行清理、规范和限制，当时的目标仅仅是规范平台融资、政府担保和金融机构信贷风险管理，并没有将禁止政府通过平台举债及严控政府债务作为主要政策目标，政策力度并不强，但是已对禁止公益性项目融资和平台剥离融资功能商业化转型提出初步构想。

对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。

对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定实现商业运作，通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

b. 2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预〔2012〕463号）》（已失效）

2012年的463号文是在19号文基础上，针对实践中存在的各种平台违规融资问题提出的具体禁止措施：

严禁地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体直接或间接吸收公众资金违规集资进行公益性项目建设或参与融资平台公司项目融资。

严禁地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。

严禁地方政府将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司，-严禁将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

严禁地方各级政府授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

严禁融资平台公司因公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

严禁地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保。

1.2  2014年43号文下发至2017年

新一届政府在2013年上任之初就开展了对地方政府存量债务的大清理，于2013年进行了政府性债务全面审计工作，在审计结果的基础上于2014年发布了著名的43号文，这是第一轮地方政府债务全面清理和化解行动。一方面为政府融资开放明渠——地方政府适度举债以及PPP模式，与此相应，2014年修订了预算法，允许地方政府发行债券；另一方面严厉禁止地方政府通过平台举债，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

43号文要求对2014年12月31日之前的存量债务进行甄别，分为政府承担的债务、政府担保债务、政府救助债务（即Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类债务），随后发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预〔2014〕351号）》对存量债务清理甄别具体方式进行了规定，2015年发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见（财预〔2015〕225号）》对甄别分类后的债务处置进行了规定。2016年针对第一轮地方政府债务清理工作提出的建立地方政府债务风险应急处置工作机制要求，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案（国办函〔2016〕88号）》及《地方政府性债务风险分类处置指南（财预〔2016〕152号）》，当第一轮债务清理确认的债务发生地方政府已经或者可能无法按期政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任违约风险时，根据不同类型的债务采取应急处置措施防范财政金融风险。

225号在规定政府承担的债务处置方式时再次强调“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。”

1.3   2017年50号文下发至2023年

a. 2017年50号文

2014年43号文后地方政府债务清理整顿工作取得了重大成果，但在2015年后依然有很多变相举债的行为，包括未如实申报债务；第Ⅱ、Ⅲ类债务违规置换；政府产业基金违规操作；购买服务违规操作；棚改违规操作；PPP违规操作等。

针对以上新问题，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）》，拉开了第二轮地方政府债务大清理的序幕。2017年7月14日全国金融工作会议提出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，体现出决策层治理地方债务的坚定决心，第二轮债务清理明显比第一轮力度更大，更为严格。50号文在43号文基础上进一步细化了剥离融资平台政府融资功能及融资平台融资时剥离政府信用的相关规定：

进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

b. 2017年87号文

2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）》，防止部分地方政府假借政府购买服务名义违法违规通过平台及平台负责实施的项目变相举债，或通过违规购买服务帮助平台融资，87号文明确规定：

政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。政府购买服务内容应当严格限制在有预算安排的基本公共服务项目，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

87号文豁免了中共中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项。其中棚户区改造豁免是一个大的漏洞，导致后期实施棚改任务的平台负担了巨额政府隐性债务。

c. 发改委2017年1358号文和2018年194号文、706号文

2017年发改委发布《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知（发改办财金〔2017〕1358号）》，对债券发行工作进行企业与政府信用隔离。规定“企业新申报发行企业债券时，应明确发债企业和政府之间的权利责任关系，实现发债企业与政府信用严格隔离，严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况。”

2018年发改委发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（ 发改办财金〔2018〕194号）》进一步细化规定：

严禁党政机关公务人员未经批准在企业债券申报企业兼职（任职），严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。

严禁将申报企业信用与地方政府信用挂钩，相关企业申报债券时应主动公开声明不承担政府融资职能，发行本期债券不涉及新增地方政府债务。

严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。

纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。

募投项目若有取得投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持的，程序和内容必须依法合规，必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件。

规范PPP项目发行债券融资，严格PPP模式适用范围，审慎评估政府付费类PPP项目、可行性缺口补助PPP项目发债风险，严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。

外债发行方面，2018年4月19日国家外管局新闻发言人王春英称，“要强化对重点领域、重点行业借用外债的管理，例如，除有特殊规定外，房地产企业、地方政府融资平台不得借用外债”，发改委2018年发布《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知（发改外资〔2018〕706号）》规定：

严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。

严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。

如募投项目取得投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持，有关决策程序必须依法合规，必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件，坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持。

债券募集说明书等文件严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并在相关文件中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担责任，相关举借债务由发债企业作为独立法人负责偿还。有关信用评级机构不得将企业信用与地方政府信用挂钩。

d. 财政部2017年92号文

PPP领域财政部2017年发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》（已失效）， 对PPP制度各方面都进行了收紧，防止PPP异化为新的融资平台，其中禁止未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方。

e. 2018年23号文

2018年财政部就规范金融机构向政府及国有企业（包括平台）提供融资发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金〔2018〕23号）》，文件规定了金融机构政信业务四不得：

除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；

不得违规新增地方政府融资平台公司贷款；

不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任；

不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。

涉及剥离政府融资功能和政府信用的规定主要有：

国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，禁止以公益性资产、储备土地等方式违规出资。

国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。

项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。

国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的，应当认真核实财政资金安排的合规性和真实性。在债券募集说明书等文件中，不得披露政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。

f. 2019年《政府投资条例》

2019年发布的《政府投资条例》意义重大，从底层逻辑上理清了政府投资项目和企业投资项目的界限，为剥离平台政府融资功能和政府信用提供了基础法律依据，规定了一系列基本原则：

政府投资是以预算内资金进行固定资产投资建设。

政府投资应以非经营性项目为主。

政府投资非经营性项目以直接投资为主，对经营性项目是确需支持且采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式。

政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

g. 2021年15号文

2021年银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（银保监发[2021]15号）》，政策目标主要是严控平台流动资金贷款，防止通过流动资金贷款违规新增政府隐性债务，提高了平台新增融资的审核门槛，金融机构必须先查询财政部隐债监测平台，对负担有政府隐债的平台不得新增流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资，确因经营需要且符合项目融资要求的项目贷款必须由客户报本级人民政府书面审核确认。 

对于剥离平台政府融资功能和政府信用部分的规定基本上是对以往政策的汇总，包括：

不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资；

不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等；

不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押；

不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。

2023年第三轮地方政府债务清理采取了最终极的做法，政策重点是一揽子全面化解地方政府存量债务问题，并同时严控新增债务，债务负担重的地方政府和负担有政府债务的平台几乎被剥夺了再融资的权利。政府新建投资项目尽量缩减范围，仅保证重大项目建设，项目资金供给尽量在中央层面加杠杆，转移支付给地方使用，因此剥离政府融资功能和政府信用不是本轮清理行动的主要政策目标，并未再提出更新的措施。

2.判断平台完成剥离政府信用的标准。

目前实践中判断平台是否已完成剥离政府融资功能和政府信用的标准主要有两个依据：

2.1.《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）关于平台退出银保监会名单条件的相关规定。

鉴于监管机构对名单内平台融资的限制，使得平台一直有着退出名单的动力，每一次地方债务政策收紧都会引发一轮退平台的热潮。银保监会界定“退出类”平台，是指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台，即平台已完成了剥离政府融资功能和政府信用工作。

根据2013年银保监会10号文的规定，融资平台退出需满足五个条件：一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

融资平台退出继续按照以下程序进行：一是牵头行发起。由牵头行发起，各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。二是各总行审批。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。四是退出承诺。在三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为“退出类”平台新增贷款提供任何担保；各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地监管机构报备，监管机构在融资平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。

实践中另一种操作比较便捷的模式是通过地方政府公告声明城投将退出融资平台，不再承担政府融资职能。

但近两年来，对于平台退出的条件执行口径大大收紧，承诺或声明的模式已不足以认定平台已完成剥离政府信用成为市场化的公司，参照交易所审核企业债发行的标准，目前平台退出须满足335原则：

城建类资产（非经营性资产，包括由地方政府注入的有收益的公益性资产，从事公益性和准公益性项目形成的政府类交易对手应收资产）占总资产比重不超过30%；

城建类收入（非经营性收入，包括市政基础设施、公共交通、水电燃气、污水垃圾处理等；其他还有土地整理、政府代建等。但具有“跨城市特征”的不被纳入城建类收入，比如异地扶贫搬迁、保障房、棚改、PPP项目）占总收入比重不超过30%；

财政补贴（指计入城投营业外收入的政府补贴，属于纳入政府预算的转移性支出）占净利润比重不得超过50%。其中城建类资产和收入也被称为资产和收入。

2.2  2018年财政部非公开发布的隐性债务认定标准文件相关规定。

此外从另一个角度来看，根据2018年第二轮地方债务大清理期间财政部密发的隐债认定规则文件规定，融资主体满足以下条件的其债务可视为隐债，也即是说满足这些条件的平台应为尚未完成剥离政府信用的平台：

股东、出资人非市场化、商业化主体，无国资外其他出资人或其他出资人股权占比极小；

未建立现代公司经营构架，政府对其经营决策影响程度较高；

经营收入构成比较单一，市场化、自主可定价收入占比小于50%；

无法靠自身经营收入偿还对外融资本息，扣除政府补贴后的收入不足以兑付对外债务；

无法自主决策利润分配，利润需上交财政。

3.平台转型的实施步骤

3.1.整体转型工作思路

只有完成剥离政府信用，平台才从本质上转变为真正的市场经营主体，这是能够进一步谋求产业转型和发展壮大的基础，平台转型即是按这个顺序将处于不同阶段的平台分为只承担公益性融资任务的平台、除了公益性融资外还承担公益性项目建设运营任务的平台、承担有稳定经营收入公益性项目和非公益性项目建设运营任务的平台三类，分别推进转型，从开启平台监管的19号文就建立了这一基本原则。

2022年《财政部关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00272号（财税金融017号）提案答复的函（财预函〔2022〕83号）》提出“对承担政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，推动各地通过兼并重组等方式整合归并同类业务，剥离其政府融资职能，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业；对只承担政府融资任务且主要依靠财政资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要求各地一律按法定程序撤销；对承担一定政府融资职能的其他国有企业，取消其政府融资职能“也体现了这一思路。

2023年一揽子化债方案提出将地方国企划分为融资平台（2023年6月30日经各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党政负责人签字确认报送国务院的融资平台）、参照平台管理的地方国企（虽未纳入融资平台名单但实际起到融资平台作用的国企）、普通地方国企三类进行差异化管理，沿用的仍然是这一思路。

3.2.具体实施步骤

关于具体平台转型工作部署，部分地方政府出台了政策加以规范，例如2018年《衢州市人民政府办公室关于市级政府融资平台公司市场化转型的实施意见（衢政办发[2018]88号）》，具体规定了以下工作流程：

全面清查资产、项目、收益和负债。对国有企业或事业单位国有房产、土地、隐性债务、投资项目、有效净资产、经营性业务、项目收益和负债等情况进行全面摸底。对收储土地、存量建设用地、国有农用地和国有未利用地进行全面清查。

综合评估政府土地等资源要素和平台公司资产负债情况。对政府土地、矿山、林地、水资源、水电气、排污权等要素进行全面梳理，重新评估。对平台公司资产、负债、收益等进行综合评估。

制定政府性建设资源封闭运行方案。确定未来5年每年的政府性项目建设资金需求，以及现融资平台公司未来5年隐性债务清理要求归还的债务本息，锁定政府性项目建设总资金需求，制定政府性建设资源封闭运行方案。

推进经营性资产转性注入。经营性资产确权、转性、注入，国有企业或事业单位自建、购置、划拨房屋土地资产，通过办理权证或补缴土地出让金等方式转性为商住用途分步注入，矿产、砂土、林地等自然资源资产确权给国有企业。

拟转型融资平台公司制定具体实施方案。平台制定切实可行的市场化转型实施方案，提交市政府融资平台公司市场化转型工作领导小组审定后，由市国资委批复。

发布公司转型公告。聘请第三方中介机构对完成战略性重组的融资平台公司进行财务审计评估，出具市场化主体地位的咨询报告。转型后的国有企业在官方媒体发布转型公告，公开申明不再为政府承担融资职能。

分步推进国有企业兼并重组。分类分步推进重组金控集团、交投集团、城投集团资源整合，规模小、经营项目单一的纯项目平台公司，按照“管理相关、业务相同”的原则，实行兼并重组，整体打包划入相关转型国有企业。

（二）主业市场化转型

完成了剥离政府信用的平台，需要进一步更具自身禀赋选择主营业务，谋求生存和发展。从宏观方面来看，城投市场化转型与国企改革密不可分，需要放在国企改革的大背景下，根据国企改革政策文件的精神筹划自身的转型之路。

1. 主要政策文件梳理

1.1  2015年深化国有企业改革与平台转型。

2015年中共中央、国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见（中发〔2015〕22号）》，提出分类推进国企改革，将国企分为商业和公益两个类型，之后国资委、财政部、发改委根据22号文精神又发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见（国资发〔2015〕170号）》规定具体分类实施的细则，国企分类改革主要包括以下内容：

a. 商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动。

主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。

对这些国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。

对这些国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

b. 公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

以上分类转型的思路对于城投也适用。

1.2.  2018发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》明确提出了平台分类转型的思路，“分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目”。

1.3 关于平台市场化转型的地方政策

陕西、贵州、安徽、山东、浙江、江苏、湖南等很多地方省市级政府出台了平台转型的文件，在此举例比较有代表性的陕西省2018年《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》，对于平台分类转型和支持公益类平台发展主要规定：

a. 分类推进融资平台公司市场化转型。

对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，按照法定程序予以清理撤销；对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设；对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，鼓励其继续为地方经济发挥积极主动作用，但不得再替政府或受政府委托融资。

b. 鼓励转型后的融资平台公司加大对公益行业投入。

鼓励转型后的融资平台公司积极承接棚户区改造、移民搬迁、脱贫攻坚等公共基础设施以及环境保护、节能节水、市政公用事业、土地开发等公益性项目建设业务。各级政府通过依法公开招标，以项目代建、工程总承包、委托经营等方式，在同等条件下优先选择专业化的公益类国有企业参与地方社会公共事业和公益性项目建设，支持转型后融资平台公司不断壮大自身实力。

c. 加大对转型后融资平台公司的优质资产注入。

各级政府要整合国有资源、国有资产、国有资金、国有资本，通过安排预算资金、划拨矿产资源等非公益性政府资产、归并整合等多种方式，增强转型后融资平台公司的资信和融资能力，提升公益类国有企业投融资水平。将园区配建公租房、县城乡镇公租房、长期停建的公租房，采用分类处置和盘活等方式注入公益类企业转化为建设资本。

d. 建立促进融资平台公司转型后参与公益行业的政策机制。

制定公益性国有企业的投融资负面清单，推动融资平台公司转型为公益类国有企业后，更多地参与到关系国计民生的公益性行业和领域。对转型后的公益类国有企业全面实施绩效考核管理，依据公益性行业特点，对不同主业的公益类国有企业开展成本控制、产品服务质量、营运效率、保障能力和债务风险控制等方面的绩效考核，引入第三方评价，提升融资平台公司市场化转型后主动参与公益性行业的积极性和主动性。

1.4  2023年国企改革深化提升行动五年规划与平台转型。

2023年新一轮国企改革启动，2023年6月中共中央、国务院联合非公开发布《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，为新一轮国企改革的纲领文件，笔者根据网上公开的资料进行整理，不完全归纳了以下要点：

a. 理顺国资监管体制。

健全县级国资监管机构。有条件的县市区可单独设立国资监管机构，暂不具备条件的应明确国资监管职责机构。

加强集中统一监管。依法依规推进本级党政机关和事业单位经营性国有资产有偿转让给本级平台。

妥善处理产权关系和监管关系。将产业集团部分出资人职责委托行业主管部门、国资监管部门，本级优质企业兼并入平台，优化资产结构，助力平台转型做大。

b. 优化国有资本布局和结构。

推进战略性重组和专业化整合。按照“突出实业、聚焦主业、做精一业”要求，大力实施内部专业化整合，加快形成“一业一企、一企一业”新格局。

规模化开发城市资源，通过市场化方式将一类资源授权一家专业化公司开发运作，合理平衡资源集中开发利用。

建设现代化产业体系。推动国有企业新增投资加快布局“三主三新三现”产业。

推进高水平开放合作。国有企业混合所有制改革，以“混”促“改”深度转换经营机制。

剥离平台政府融资职能和政府信用，化解平台债务风险。

c. 推动国有企业提质增效。

聚焦主责主业，推行投资项目负面清单制。原则上平台公司主业不超过3个，其他企业不超过2个。

压减法人层级户数。平台公司管理层级原则上控制在3级以内，其他企业2级以内。

规范参股企业管理，防止低效无效投资。

盘活闲置低效资产资源资金。全面清查企业国有资产、资源、资金，精准识别闲置低效“三资”，一企一策”制定盘活方案，切实提高国有“三资”使用效益。

开展对标一流管理提升行动。

d. 落实市场化经营机制。

完善新型经营责任制。国有企业负责人绩效考核办法与经理层任期制和契约化制度的有效衔接，推行职业经理人制度。

健全市场化劳动用工机制。坚持公开、公正、竞争、择优原则，严把入口关，做实全员绩效考核，畅通业绩不达标人员的流动和退出渠道。

深化薪酬分配机制改革。合理确定员工薪酬，提高与绩效挂钩的浮动薪酬比重。推行一岗一薪、易岗易薪，合理拉开同一层级不同岗位管理人员和员工的收入分配差距，破除平均主义。

e. 以管资本为主强化国资监管。

健全国有资产监管制度体系。

优化监管方式。打造以管资本为主，事前、事中、事后全覆盖的闭环监管体系。

强化业绩考核。

构建协同高效的监督体系。加快构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的出资人监督工作闭环，各监督主体协同联动组成“大监管”体系。

严格责任追究。

f. 全面加强党的领导和党的建设。

坚持以党的政治建设为统领。完善基层党建工作体制机制。推进党建与生产经营深度融合。加强企业领导班子和人才队伍建设。推进清廉国企建设。

平台公司改制转型应贯彻行动纲领的政策方针和指导精神，遵守以上国企改革行动纲领的规定和要求。

2. 平台市场化转型方向

平台应在梳理自身资产与主营业务等基础上，结合自身的资源与禀赋，明确自己的角色定位，实践中平台通常有“城市基础设施建设者、城市运营服务商、城市产业投资与经营者、国有资本经营者”等转型方向：

2.1城市基础设施建设者

以往承担当地政府基础建设任务的平台，随着今后基建投融资模式的转变也应做出相应的改变。一方面未来基建类平台仍将是政府新型城镇化、城市更新、三大工程等重点项目的主要实施者，但职能仅为代建施工或项目管理，不再承担项目融资职能，成为政府公益性项目授权建设管理者；另一方面基建类平台也可以自主参加经营性项目的投建和运营工作，成为按市场化规则经营的专业施工企业，其中有条件的还可以转变为地产开发商，从事保障房和商品房的开发。

2.2城市运营服务商

对于承担供水、供电、供气、供热等公共服务职责的城投平台可以向“城市运营服务商”方向转型发展，一些特许经营权（如采矿权等）也可以注入该类平台。未来这类企业与通过特许经营进入公共服务领域的其他市场主体将进行平等市场竞争，自主经营、自负盈亏。

2.3城市产业投资与经营者

除了地产行业，部分有相关实体产业优势的平台可以向专业产业经营者转型，如能源资源的开发、建设、运营等；此外也可以协助当地政府进行产业突破，做好产业“引领”。比如通过直接股权投资或基金投资的方式吸引与导入产业。

鉴于平台设立的初衷就是为地方政府基建投资提供投融资及施工服务，有实体产业经验的平台数量很少，实践中平台转型实业的成功案例也很少，由于缺乏实体产业基因，面对市场竞争往往难以立足。

以往平台热衷向实业转型往往是为了增加市场化收入、增加市场化资产，目的是退出平台名单，例如开展贸易等门槛低，但效率和利润也低的业务，或者并购民营上市公司等，但这些都并未真正提高公司盈利能力和公司治理能力，实现有效的转型。近期地方政府对平台布局新质生产力相关业务的热情开始高涨，许多地方政府希望借平台转型之机，以平台为抓手抢先布局战略性新兴产业和未来产业。平台一般通过盘活存量资产，培育增量资产，提升转型质量等工作新建或投资新产业板块企业，在新兴产业开拓市场，抢先占领新的行业赛道。

2.4国有资本经营者

对于部分资本实力强大的平台，可以更突出其国有资本经营主业，剥离其他平台实体业务例如基建、公共服务等，回归主业，专注国有资产投资运营，这也是对国企深化改革中加强国资监管要求的贯彻。一般做法是先剥离现有城投业务再注入相关国有资本，或直接新设公司注入相关国有资本。这类平台在经济发达地区比较多，而且普遍层级较高，当地金融、产业等经济资源丰富，国有资本规模较大，确有成立专职运营主体进行国有资产运作必要，以保证国有资产的高效投资，保值增值。

还有一类比较典型的平台，以往许多承担园区开发、土地整理、厂房建设类的平台，可以借由园区改造新建、产业升级、盘活存量资产等契机转型为专业的园区及产业投资平台，一方面招商引资为园区引入优质企业，另一方面也可以参投入园企业，为国有资本找到好的投资方向，提高国有资本的经营效益。例如许多经济开发区城投平台，可以将已经开发成熟的工业园区改造盘活或新扩建，自身也从以往基础设施建设者转型为国有资本投资运营者。

3. 平台转型要求聚焦主业

根据新一轮国企改革行动方案对平台转型聚焦主业提出了明确要求，国有企业提质增效应聚焦主责主业，推行投资项目负面清单制，原则上平台公司主业不超过3个。

2024年4月山东省根据行动方案政策精神制定的《山东省省属企业主责主业管理办法》，对国企聚焦主业的要求进一步具体量化，并明确规定了负面清单，很有借鉴价值：

3.1省属企业主业数量一般为1-3个，承担省委、省政府重大任务，或产业带动力强、资产规模大、公司治理和管理水平高的企业可增加1个。

申请核定为主业的业务，营业收入利润率原则上不低于行业平均水平，并符合以下标准：

a. 申请核定1个主业的，该业务的资产总额、营业收入或利润总额占企业全部业务总量的比重，近三年平均不低于70%；

b. 申请核定2个及以上主业的，合并计算的资产总额、营业收入或利润总额占企业全部业务总量的比重，近三年平均不低于80%；单个业务的资产总额、营业收入或利润总额占企业全部业务总量的比重，近三年平均不低于30%。

3.2可以选取具备相应资源优势和产业链培育基础的1个业务作为拟培育主业，并在发展规划中明确培育期（一般为5年）和任务目标。拟培育主业主要包括：结合主业发展能力确定的战略性新兴产业，结合主责确定的“十强”产业，以及助力推动绿色低碳高质量发展、构建我省现代化产业体系的优势产业。

3.3主业、拟培育主业之外业务投资金额占年度投资计划总额的比例，商业一类、商业二类、公益类企业应分别不超过5%、3%、2%。

按下列情形对主业、拟培育主业之外的业务进行分类管理：

a. 净资产收益率连续三年低于5年期国债利率的，应明确清理目标，限期清理整合退出；

b. 盈利水平较高，有人才、技术等资源优势，对主业有辅助作用的，应转型升级、融入主业产业链，助力主业强链、补链、延链；

c. 因历史原因形成的、短期无法退出的，应加强对标挖潜、实行独立核算，实现自我造血、自我生存；

d. 符合专业化整合要求、与其他省属企业业务能够产生协同效应的，应统筹优化整合到其他优势企业。

3.4不得盲目选择无技术能力、人才储备和管理经验的业务作为拟培育主业；不得将持牌金融机构的业务、地方金融组织的业务、商业性房地产业务作为拟培育主业；不得开展与主业产品、原材料无关的大宗贸易业务；不得在集团业务范围外开展地方金融组织的相关业务。

平台转型可以借鉴上述规定认真分析自身禀赋和市场需求，正确判断转型方向，谨慎选择主业，专注培育和发展主业，注重经营绩效，防止无效投资和盲目跟风。