城投产业转型案例剖析（一）

云阿云智库城投项目组

编者按：本文由新乡国资集团和河源国资两个城投转型案例组成，均通过整合区域优势资源+钱途稳定业务+增信信用主体组成转型路径，共7500字，由云阿云智库城投项目组提供。

城投产业转型案例一：新乡国资集团

新乡国有资本运营集团有限公司（以下简称：新乡国资集团）自整合成立以来积极探索产业化转型，初现转型效应。10月20日，新乡国资集团首只20亿元私募公司债券在上海证券交易所成功簿记发行，本次首期发行金额为5亿元，发行期限2+1年，发行利率为3.66%，全场认购倍数3.2，本期债券发行受到投资者高度关注，创近5年来河南省地市级同品种同期限发行利率最低、2023年以来华中地区地市级同品种同期限发行利率最低。本次成功发行充分体现了市场投资人对新乡国资集团深化转型发展思路、布局的认可，以及新乡市未来发展前景的信心。

新乡国资集团于2021年11月10日注册成立，是新乡市委、市政府积极推动落实国企改革三年行动，整合市县资源，着力打造的与金融市场高效对接的千亿级国有资本运营主体。

截至2023年6月底，新乡国资集团资产规模达1273亿元，实缴注册资本200亿元，年收入突破155亿元，缴纳税款4亿元。初步破解了项目建设“钱从哪里来”的难题，为新乡高质量发展起到了支撑作用。

一、小、散、弱，城投转型迫在眉睫

新乡市位于河南省北部，毗邻省会。2021年，新乡国资集团整合成立前，全市GDP合计3232亿元，GDP增速6.6%，居全省第六位。然而，与经济逆势而上、晋位升级的良好态势相比，全市国企小而散、评级低、盈利能力差、抗风险能力弱等滞后性问题凸显，市管国企、县级国企、局属企业及其他各类参控股国有企业总数多达1500余家。

在经营定位上，市县国企功能定位重叠、资产管理低效，承接公益类项目较多，局属企业包袱较重、运营效益不佳、人才储备不足、人岗不匹配情况严重，企业行政化管理现象突出，遗留问题复杂；

在项目投融资上，全市主体信用AA+级国企仅有1家、AA级仅有3家。

低层级县区国企融资成本高、融资渠道窄、投资能力弱，几乎不具备产业转型的条件。

市县国企间频繁采用增信、转贷、过桥等方式，债务风险极易相互传导。

这些问题导致国有企业同质化高、互补性差、经济联系少、要素资源流动性低，无法与有实力的央企、国企合作，不能有效聚集资源保障高品质项目落地，难以承担引领全市发展的重点工作、重大项目，转型迫在眉睫。

二、强整合、强治理、强信用，转型目标明确

针对上述问题，新乡国资集团在新乡市委、市政府的正确领导下，在新乡市财政局的具体指导下，成立伊始便按照国资国企战略性重组、专业化整合要求，强化资产整合管理、优化公司治理体系，加强信用体系建设，提升专业化、市场化、资本化、精细化、规范化、高效化管理能力。

（一）是资源整合方面，对全域600余家国资国企进行筛选，通过合并重组整合成为一级子公司36家，二级子公司近400家，全领域、多行业、产业特点突出的国有资本运营集团。

全市形成了两大市属国企（新乡国资集团、新乡投资集团）、多个专业化子公司的“2+N”模式。

根据《新乡市“十四五”国资国企发展规划》，对新乡国资集团、新乡投资集团的业务发展进行了较为明确的划分，新乡国资集团作为支持产业发展的重要载体，主要围绕新乡市“542”产业布局，对注入各类资产资源进行分类整合，按照产业属性区分业务板块，从融资端向投资端、产业端转型发力，利用自身资本优势，引导新乡全域重点产业项目落地投产；新乡投资集团则更多承担新乡市域内城市综合服务商的角色，重点在城市更新、老旧小区改造、土地储备、保障房建设、城市市政管网等城市基础设施建设板块发挥更大作用，推进了差异化、互补化发展，促进了资源共建、共享、共用，实现了“1+1＞2”资源效益最大化。

（二）公司治理方面，构建企业现代法人治理体系，搭建“总部控全局、二级板块管资产、三级单元管经营”的管理架构，制定核心子公司、县区子公司、协同子公司3类管控清单，形成“一级强、二级专、三级活”的梯次治理体系。

对核心子公司进行全面实质控制，对区县子公司的投资、融资、对外担保权限统一上收，通过上线统一财务软件实行财务监督及全面预算管理，切实把控好投资、融资、财务三条红线，同时定期对子公司开展经营业绩考核。

新乡国资集团构建完善的市场化选人用人机制，将人才管理作为企业管理的核心工作，经理层市场化选聘占比达70%以上，中层干部岗位流动比例超30%。公开招录、选聘职业经理人、专业人才近140人，建立了干部能上能下、人员能进能出、薪酬能多能少的市场化机制。

（三）市县联动方面，按照“市级统筹、市县联动、平台支撑、资源聚集、项目引导”的原则，坚持“引领、推动、协同、共赢”的工作思路，在项目联动及产业发展上，通过市县合作、区域联动实现发展要素资源高效配置，打造“整合县域资源—做大市级平台—反哺县域发展”的闭环模式，全力推动县域经济高质量发展。

案例1.“四方两园”模式：“四方两园”中的“四方”分别是新乡国资集团、中国农业科学院农田灌溉研究所、北大荒集团、辉县市。

这“四方”集中力量与资源在辉县市打造“两园”，即中原智慧灌溉装备制造产业园、中原农谷智慧农业示范园。打造规模化、集约化、机械化、数字化的现代农业。这种合作模式全面激发了农村资源要素活力，实现农民、集体、大户、央企四方共赢。

案例2.“长封飞地产业园”模式：

即“长垣总部+封丘基地+新乡国资集团建设”“长垣研发+封丘制造”的产业合作模式。调动长垣市卫材、机械制造等民营经济动能，结合封丘县人力、土地等方面优势，打破地域关系，实现资源的跨区域、跨主体配置，促进“两地三方”合作共赢。该模式通过跨行政区域统筹产业协同发展，充分挖掘产业聚集、人口聚集的红利，实现产业融合、资本融合、要素融合、人口融合、文化融合，是产业带动下县域新型城镇化发展模式的尝试，是新乡市县两级落实省委“两个确保”的有益探索。

（四）是信用体系方面，搭建“1+2+6”“雁阵”信用体系，建立债务偿还管控机制。

集团本部成立不到1年即获得主体信用AAA评级，实现5家子公司AA评级。持续对下属二级公司进行培育、辅导，推动信用初评和级别提升，逐步实现2—3家AA+、5—6家AA评级突破，形成多点支撑、多元渠道、风险可控的多层次融资结构，匹配不同发展阶段企业融资需求。

（五）是产业发展方面，按照现代化产业体系发展要求，针对业务同质、资源分散问题进行战略性重组和专业化整合，根据企业属性及发展方向下设城市发展、金融控股、乡村振兴、交通水利、数智科技、医药化工、文化旅游、矿产建材等8大业务板块，在项目推动上坚持闭环管理、自求平衡原则，为新乡国资集团可持续发展提供稳定收益来源。

截至2023年6月末，新乡国资集团收入主要来自医药化工产业板块，占比近半，其次为区县国企的存量基建业务，占比约1/5，未来各产业板块逐步成熟，将进一步优化整体收入结构，多元化均衡发展各业务板块。

三、金融+资本，转型效应初显

2022年，新乡市GDP合计3464亿元，增速5.3%，居全省第一。新乡国资集团的成立，有效扭转了本地国企信用评级低、融资能力差、抗风险能力弱的问题，丰富融资渠道，有效连接资本市场，推动国有资本向特色优势产业、公共基础性产业集中，实现国有资本在更大范围、更大平台上重组整合和优化配置。

一是丰富多元融资渠道，通过建立“雁阵”信用体系，形成多点支持、多种产品、风险可控的多层次融资结构。新乡国资集团在上海证券交易所成功注册20亿元私募债券，并实现首期债券圆满发行，融资成本相比整合前降低约40%；先后与17家银行省级分行达成战略合作，获批集团授信520亿元；获批政策性开发性金融工具授信10亿元，规模全省第一。

二是积极开拓投融资模式，以BOT+EPC模式引入央、国企合作，带动项目投资超千亿元，实施“四大片区”城市更新改造项目；推进“两路一桥”的高速项目落地；打造智慧农服“河南样板”，建设中原农谷“数智大脑”创新高标准农田“投融建运管”经营模式，推动灌排产品的市场化应用和社会化推广。

三是坚持基金撬动，布局产业发展，变LP为GP，完成首只基金备案，参设基金12只，规模85亿元，投资项目44个，放大社会资本超3倍。联合省豫资集团、新乡经开区投资集团，省市区三级联动，发起成立郑洛新自主创新基金新乡子基金，主要投资于生物医药、数字经济、纺织服装、智能制造、轻型装备、精细化工、新能源电池等河南省十大新兴产业等方向，全面支持全市和新乡经开区260家专精特新小巨人企业做大做强，实现地方的产业转型升级和经济高质量发展；联合新乡高新区设立总规模25亿元的河南省战新氢能产业基金，布局燃料电池等氢能产业重点环节。

四、挖渠引水，实现转型升级

新乡国资集团坚持毫不动摇地落实中央、省、市关于产业发展的重要部署，坚持把企业发展的着力点放在实体经济上。本期债券募集的大部分资金将投入产业板块中补充业务营运资金，因时因地制宜，优先支持现代农业发展，保障粮食安全；重点投入医药化工领域，提升核心动能；不断扩大矿产建材产业投资，筑牢收入基本盘；提前布局数智科技方向，培育全新增长极；持续聚焦文旅消费事业，打造品牌输出模式。新乡国资集团将以产业发展为根基，依托规模集群效应，筑巢引凤，放大区域资源禀赋及产业优势，加速升级转型。

五、打造十个百亿级产业集群，产、城、融全域经营

未来，新乡国资集团将充分利用境内债券市场，持续保持与各监管部门的良好沟通，探索多元渠道、丰富发行品种，不断推动综合融资成本压降，为新乡区域经济健康稳定发展贡献国企力量。力争到“十四五”末，新乡国资集团总资产规模达到2000亿元、净资产规模达到1000亿元，进入河南省地市级国有主体前列，培育上市公司2至3家，打造10个百亿级产业集群，形成资产充实、管控有序、业务布局清晰的全域国资经营发展格局。在省委、市委的坚强领导下，新乡国资集团紧盯全年目标，勠力同心、勇毅前行，开创新乡国有企业改革实践新局面，为高质量建设现代化河南、高水平实现现代化河南助力新乡做出更大贡献。

城投企业转型案例二：河源国资

摘要

近年来，城投公司开始逐步探索适合自身发展的转型模式，常见的转型模式包括改组或新建国有资本投资或运营公司、转型为城市综合运营服务商、转型为产业类国有企业等。本文以河源市国有资产经营有限公司（以下简称“河源国资”）作为案例进行分析研究，详尽阐述其转型的背景、路径及效果，为更多的城投平台企业转型提供参考。

正文

一、河源国资情况简介

河源国资成立于2000年12月，注册资本为1.00亿元，由河源市人民政府出资设立，初期是传统的城投公司。2019年，河源国资开始重组整合，通过认真梳理河源市属各类有效资源，先后划转多家公司股权以及并入多个优质资产，在股权及业务经营层面双重整合，如通过合并增加保安业务、重点投入农批中心和医疗废物处置设施项目，同时做大做强原有资产的租赁业务等，推进公司市场化转型，整合成为目前的产业类国有企业（wind分类为非城投）。河源国资定位为河源市国有资产经营和管理主体，经过市场化转型，目前公司主要从事物业租赁、房产销售、保安服务、生态环保以及医疗废物处置等业务。2023年，公司实现营业收入0.97亿元，其中物业租赁收入占比较高。截至2023年末，公司注册资本和实收资本均为1.00亿元，控股股东为河源市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“河源市国资委”），资产总额77.85亿元，净资产32.46亿元。P2·PART-TWO·

二、转型背景

2021年之前，河源国资的营业收入主要依赖传统的土地转让业务和河砂销售业务，公司超过50%的营业利润来自土地转让业务。2021年，公司土地转让业务收入及毛利润占公司营业收入及毛利润的比重分别为35.18%和52.57%，仍然是公司第一大收入和利润来源。这种运作模式的主要弊端是可持续性较差，企业盈利易受当地土地出让计划及政策、房地产市场行情等因素的影响，盈利能力不强，存在一定的经营隐患。同时，因公司融资渠道受限，公司维持业务运营及重点项目建设资金较为紧张，主要依赖于当地国企间的资金拆借。

三、转型路径

在转型之路上，河源国资坚持走“市场化”转型路径，引入河源市其他国资公司股权及优质资产，并进行专业化整合，重点拓展产业类业务，在产业项目选择上，立足于自身优势。

（一）引入河源其他国资公司股权根据河源市政府统一安排，河源国资先后并入河源华嘉实业有限公司（以下简称“华嘉实业”）、河源金叶发展有限公司（以下简称“金叶发展”）、河源市保安服务有限公司（以下简称“保安公司”）等国资公司，整合了市属优质经营资产，积极发挥业务协同效应，大力开展物业租赁、保安服务业务和医疗废物处置业务。经专业化整合后，截至2024年11月末，河源国资下设22家一级子公司，主营业务覆盖物业租赁、房产销售、保安服务、医疗废物处置、河砂销售等多个业务板块。

（二）产业项目选择上立足于自身优势

1、租赁业务河源国资先后并入华嘉实业、金叶发展等企业，整合了市属优质租赁资产，同时布局建设优质民生类租赁项目农批中心。农批中心项目为河源市国资委系统自主投资、资产规模较大的优质民生项目，也是粤东北地区目前已建成的规模最大、配套最齐全的农批市场。农批中心项目总投资8.50亿元，规划用地面积为40万平方米，其中批发市场建设用地为30万平方米，其余约10万平方米用地为批发市场业态升级拓展和配套开发用地。河源国资主要经营的物业包括专业市场、厂房及门店、土地、商铺等。目前，农批中心已实现整体出租，给公司带来了稳定的租金收入。2021-2023年，公司分别实现租赁业务收入0.15亿元、0.25亿元和0.35亿元，收入逐年增长，为公司市场化转型奠定了较好的基础。另外，公司子公司河源市盛源资产经营有限公司（以下简称“盛源公司”）作为业主承担了盛源大厦（市民服务中心）项目建设工作，盛源大厦总建筑面积78,280.19平方米，建成后将为公司带来一定的租金收入。

2、保安服务业务保安服务业务主要由2021年划入的子公司保安公司运营，保安公司成立于1994年2月，服务对象涉及政府部门、企事业单位、银行、学校、大型文艺汇演等各部门、各行业。作为唯一市级保安服务公司，保安公司区域竞争优势较强。目前，保安公司为河源市多家国企、银行等单位提供保安服务，与主要客户合作较为稳定，通常与服务客户签订年度服务合同。2021-2023年，保安服务收入占营业收入的比重分别为19.38%、22.91%和20.44%，自保安公司2021年纳入公司合并范围后，保安服务收入已成为河源国资持续、稳定的收入来源之一。

3、医疗废物处置业务河源国资投资的市级各类医疗废物处置设施项目总投资8,646.98万元，在2021年陆续建成，2021年10月份试运行，主要由子公司河源市康源环保技术有限公司负责运营。2022年正式投入运营后，采用“特许经营权+使用者付费”方式，向全市医疗机构收取医疗废物收运、处置费用。2022年，河源国资实现医疗废物处置收入1,240.45万元，对公司营业收入提供了有效补充。目前，河源国资医疗废物收运、处置业务已覆盖市内多家医疗机构，是河源国资市场化转型又一重要的业务板块。

4、大数据业务2023年11月，公司出资设立河源市粤河大数据有限公司（以下简称“大数据公司”），注册资本1,000万元，主要为政府部门、企事业单位等提供大数据处理服务。2024年8月，河源市政务服务和数据管理局发布河源市首批数据服务商名单，大数据公司入选该名单。

5、现代金融服务根据河源市政府战略部署，子公司盛源公司的业务定位为现代金融服务板块，发挥市属国有企业、国有资本引领作用，形成手段先进、立体多样、融合发展的国有金融投资平台。2019年，盛源公司联合广东粤财投资控股有限公司发起设立粤和股权投资基金，主要投资于辖区内具有较好发展前景的高科技企业，基金注册资本4亿元。2023年3月，盛源公司联合中财融商（北京）资本管理有限公司发起设立河源市兴源产业投资基金（有限合伙），该基金为河源市产业母基金，规模为20亿元。结合河源市当地产业布局的总体规划，基金将重点聚焦于矿业矿产资源开发、电子信息技术、水产业、先进材料、高端装备制造、数字经济、生态旅游及生物医药大健康等产业，促进河源市新兴产业聚集，加速河源市特色产业发展。

四、转型效果

2019年重组整合以来，河源国资坚持走“市场化”转型路径，从单一业务模式到多元产业格局，收入结构得到优化，融资能力大幅增强。

（一）收入结构得到优化

2019年重组整合以来，河源国资市场化收入占营业收入的比重由2019年35.90%提升至2022年的100.00%，达成了传统城建类收入占比小于30.00%的目标，初步实现了物业租赁、房产销售、保安服务以及医疗废物处置等多元市场化收入为主的收入结构优化调整，盈利可持续性明显增强。

（二）融资能力大幅增强

融资能力大幅增强主要体现在两个方面：

1.获得主体AA评级并成功发行债券。2022年，河源国资获得AA级主体信用评级。2023年12月22日，河源市国有资产经营有限公司2023年面向专业投资者非公开发行公司债券（第一期）（债券简称：23河源01）在上交所成功发行，发行规模6亿元，发行期限3年，发行利率4.00%，全场认购倍数10.08倍，全场有效申购单超过60亿元。本次债券募集资金扣除发行费用后，拟全部用于偿还有息债务。本次债券发行是河源国资首次登录资本市场，标志着河源国资实现新发债券的突破，拓展了公司的融资渠道，也体现了市场投资者对河源国资市场化转型的广泛认可。

2.是突破了早年间公司面临的融资约束，可进一步通过银行贷款等间接融资方式推进经营性项目建设，加速市场化转型进程。

五、转型经验

城投企业在推动市场化转型时，需明确其转型方向与定位。城投企业应结合区域资源优势和自身特点，转变经营模式，吸收合并优势产业公司，推动专业化发展。

首先，不同于省内其他经济发达的城市，河源市第一产业较为发达，占GDP的比重较高，但之前河源市本地没有大型的农业批发中心，农副产品流通不太顺畅。河源国资抓住河源市政府建设农批中心的契机，将农批中心打造成为粤东北地区目前已建成的规模最大、配套最齐全的农批市场。农批中心不仅为河源国资带来了稳定的收入，而且作为农业产业链重要环节，也将拉动物流、冷链等相关产业提档升级，拉动地方经济增长。

其次，对已有的市场化项目，进行优质资源整合，同步整合其他优质市管资产。比如河源国资整合之前就从事租赁业务，后来整合了市属优质租赁资产，同时布局建设农批中心和盛源大厦项目，近年来租赁收入得到稳步提升。

再次，转变经营模式，降低自身经营风险。河源国资的医疗废物处置设施采用了“特许经营权+使用者付费”方式，通过特许经营权降低自身经营风险，同时面向医疗机构收费，明确“谁污染，谁治理”的原则，开展医疗废物收运及处置业务。这种运营模式不仅补齐当地医疗废物处置短板，也带来了良好的经济效益。

最后，吸收合并优势产业公司，扩大市场化收入来源。比如河源国资合并划入唯一市级保安服务公司，保安公司区域竞争优势较强，保安服务收入已成为河源国资持续、稳定的收入来源之一。