G20全球卫生治理详情报告

原创 李桂松等 云阿云智库•生物战争课题组

编者按：G20全球卫生治理的核心组织架构包括领导人峰会、卫生部长会议以及卫生工作组(HWG)三个主要层级。领导人峰会处于架构顶端，负责提供政治指引并作出高级别承诺。卫生部长会议则作为专业技术层面的高级别论坛，深入讨论具体卫生议题并形成部长级宣言和行动计划。卫生工作组是操作层面的核心机制，负责全年度的技术级讨论和文件准备工作。全文17800余字，由云阿云智库•生物战争课题组原创出品。

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

摘要与提纲

G20全球卫生治理的历史演进过程体现了这一机制在应对全球卫生挑战中的独特价值：它能够利用领导人级别的政治影响力，推动跨部门协调，整合经济与卫生议程，并通过其成员国在全球经济中的比重(占全球GDP约90%)，为全球卫生治理提供实质性的资金和资源支持。

G20全球卫生治理体系经过多年发展，已形成一套多层次、多主体的制度框架。该框架以领导人峰会为顶层指引，以卫生部长会议为专业支撑，辅以财政部长通道的资源配置功能，并通过工作组和任务组等机制进行具体实施。

值得注意的是，世界卫生组织(WHO)在G20卫生治理中扮演着关键角色，WHO总干事定期出席G20卫生部长会议并发表讲话，提供专业指导和技术建议。此外，经济合作与发展组织(OECD)等国际组织也为G20卫生治理提供分析支持和数据支撑。这种与专业国际组织的紧密合作，有效增强了G20卫生治理的科学基础和全球协调性。

《G20峰会一以贯之的全球卫生治理详情报告》报告提纲如下：

一、G20全球卫生治理的历史演进：介绍G20从金融危机应对机制到全球卫生治理核心平台的转变过程，使用表格对比不同阶段的特征和重点议题。

二、G20全球卫生治理的制度框架与核心机制：分析G20卫生治理的组织架构、运作模式和法律安排，列举不同机制类型的具体示例。

三、G20全球卫生治理的关键议题领域：详细阐述大流行病防范与应对、全民健康覆盖与卫生系统建设、抗菌素耐药性与其他卫生威胁、气候变化与健康以及健康一体方法等核心议题，使用表格总结演进历程。

四、G20全球卫生治理的主要倡议与成果分析：评估大流行基金、联合财政-卫生任务组、PABS系统等关键倡议的成效与挑战，使用表格对比不同领域的进展差异。

五、G20全球卫生治理的挑战与未来方向：分析代表性不足、融资机制缺陷、合规性差异等结构性挑战，并提出具体改革建议。

G20峰会全球卫生治理详情报告

李桂松

2025年11月24日星期一

导读：回顾其发展历程，G20一以贯之地承诺推进合作型全球卫生治理。在汉堡峰会（2017）上，各国领导人提出“持续打造具备韧性的卫生体系”，并支持各国“落实各国全民医保方案”。在大阪峰会（2019）上，他们承诺“更充分地做好卫生紧急状况准备”。在罗马峰会（2021）上，各方同意加强全球卫生架构建设，突出疫苗、诊断与治疗的公平可及。在印度担任主席国的新德里峰会（2023）上，峰会宣言进一步指出：全球安排必须“减少碎片化、强化治理并增强融资”，以提升卫生应急准备能力。

一、G20全球卫生治理的历史演进

二十国集团(G20)作为全球主要经济体组成的国际合作论坛，自1999年成立以来，其使命与职责不断扩展，从最初的国际金融与货币事务协调逐步延伸至全球卫生治理领域。G20的全球卫生治理历程体现了从危机驱动向系统性建设、从临时应对向制度性安排的转变。这一演进过程不仅反映了全球卫生挑战的日益复杂化，也彰显了G20作为全球经济合作主要论坛在应对跨界卫生威胁方面的独特优势和不可或缺的作用。

（一）从金融危机应对机制到全球卫生治理核心平台

G20的形成源于1997年亚洲金融危机，最初仅是财政部部长和中央银行行长会议机制。2008年全球金融危机的爆发，促使G20升格为领导人峰会，成为全球经济治理的首要平台。在早期阶段，G20的关注焦点主要集中在金融稳定、经济复苏和货币合作等传统经济议题上，卫生问题并未进入核心议程。然而，随着全球化深入发展和各国相互依存度提高，人们逐渐认识到卫生危机与经济发展之间存在深刻关联。大规模健康威胁可对全球经济产生毁灭性冲击，这一认知为G20介入全球卫生治理提供了理论依据。

这一转变过程在2014年埃博拉疫情爆发后变得尤为明显。当时，西非地区肆虐的埃博拉疫情不仅造成了巨大的人道主义灾难，也对区域经济和全球卫生安全构成了严重威胁。在2014年布里斯班峰会上，G20领导人首次专门就卫生议题进行深入讨论，并作出了33项关于埃博拉疫情的承诺，标志着G20正式将全球卫生治理纳入其核心议程。这一举措表明，G20领导人已认识到卫生危机不再是边缘性问题，而是关乎全球经济增长与稳定的核心挑战。

此后，G20对卫生议题的关注度持续提升，讨论范围不断扩大。2017年德国汉堡峰会期间，卫生议题取得了显著进展，达成了19项具体承诺，其中11项关于抗菌素耐药性(AMR)，7项关于卫生系统加强，1项关于脊髓灰质炎。值得注意的是，AMR问题在此次峰会中获得了前所未有的重视，这反映了G20开始从单纯的疫情应急响应向更为全面、系统的全球卫生治理体系转变。

（二）全球卫生治理架构的逐步建立与完善

G20全球卫生治理的发展不仅体现在议题关注度的提升，更反映在制度架构的逐步建立与完善。2017年德国担任G20主席国期间，召开了首届G20卫生部长会议，确立了卫生部长定期会晤机制，为G20全球卫生治理提供了重要的制度支撑。这一机制的建立，使卫生议题在G20框架内获得了独立且稳定的讨论渠道，不再仅仅依附于财长渠道或领导人峰会。

随后的几年里，G20卫生部长会议机制不断完善，议程设置日益多元化和专业化。2018年阿根廷担任主席国期间，卫生部长会议关注了抗菌素耐药性、营养不良、卫生系统加强以及卫生系统对灾害和疫情的应对能力等议题。2019年日本担任主席国期间进一步扩展了议程，将全民健康覆盖(UHC)、人口老龄化管理与卫生安全纳入讨论范围。这一演进过程显示，G20全球卫生治理正在形成全面性与专业性相结合的制度特征。

COVID-19大流行的爆发，成为检验并强化G20全球卫生治理架构的关键时刻。2020年，在沙特阿拉伯主持下，G20召开了专门的卫生部长视频会议，聚焦大流行病防范与响应，体现了在危机形势下G20的快速协调能力。更为重要的是，2021年意大利主持的G20卫生部长会议，开始深入讨论大流行后全球卫生架构的重建问题，为后续更为实质性的制度改革奠定了基础。

表：G20全球卫生治理演进过程中的关键节点

年份	主席国	主要进展	重要意义
2014	澳大利亚	首次专门讨论卫生危机(埃博拉)	卫生议题首次进入G20核心议程
2017	德国	召开首届G20卫生部长会议	建立专门的卫生治理制度机制
2020	沙特阿拉伯	召开疫情专题卫生部长会议	展现危机应对能力
2021	意大利	讨论全球卫生架构重建	推动后疫情时代制度变革
2022	印度尼西亚	推动建立大流行基金	创设实质性融资机制
2024	巴西	通过关于气候与健康的部长宣言	拓展卫生治理外延

（三）从边缘到核心：卫生议题在G20议程中的定位变化

G20全球卫生治理的历史演进，还体现在卫生议题在整体议程中的定位变化。根据G20研究机构的数据，从2008年华盛顿峰会到2018年布宜诺斯艾利斯峰会，G20共作出了61项健康相关承诺，且承诺的专业性和具体性不断增强。在早期阶段，卫生议题多在发展议程或社会政策框架下被提及，而随着时间推移，逐渐成为与宏观经济、贸易、气候等传统核心议题并列的独立议程。

这一变化在COVID-19大流行后变得更加明显。2020年的G20利雅得峰会宣言中，卫生议题占据了前所未有的重要位置，反映了各国领导人对于卫生危机与经济发展内在联系的认识深化。2022年印度尼西亚担任主席国期间，G20卫生部长会议讨论了"加强全球卫生架构"、"建设全球卫生系统韧性"、"协调全球卫生协议"以及"扩大大流行病防范、准备和应对的全球制造和研究中心"等四项关键议题，展现了G20全球卫生治理的系统性和全面性。

2023年印度担任G20主席国期间进一步推动了"健康一体化"理念的整合，在新德里领导人宣言中强调要通过"健康一体化"方法加强卫生系统并做好防范准备。2024年巴西担任主席国期间则通过《关于气候变化、健康与公平以及健康一体化的G20卫生部长宣言》，将气候与健康的关联纳入G20卫生治理框架，表明G20全球卫生治理的外延和内涵仍在不断丰富和拓展。

G20全球卫生治理的历史演进过程体现了这一机制在应对全球卫生挑战中的独特价值：它能够利用领导人级别的政治影响力，推动跨部门协调，整合经济与卫生议程，并通过其成员国在全球经济中的比重(占全球GDP约90%)，为全球卫生治理提供实质性的资金和资源支持。正如WHO总干事在2025年G20领导人峰会上的发言所指出的："强健的卫生系统和早期预警能力对于防止危机成为灾难至关重要"。G20全球卫生治理的发展历程，正是这一认识不断深化和制度化的过程。

二、G20全球卫生治理的制度框架与核心机制

G20全球卫生治理体系经过多年发展，已形成一套多层次、多主体的制度框架。该框架以领导人峰会为顶层指引，以卫生部长会议为专业支撑，辅以财政部长通道的资源配置功能，并通过工作组和任务组等机制进行具体实施。这种立体化的治理结构使G20能够兼顾卫生治理的政治领导力、专业性和资源保障，从而在全球卫生治理体系中发挥独特而重要的作用。

（一）G20卫生治理的组织架构与运作模式

G20全球卫生治理的核心组织架构包括领导人峰会、卫生部长会议以及卫生工作组(HWG)三个主要层级。领导人峰会处于架构顶端，负责提供政治指引并作出高级别承诺。卫生部长会议则作为专业技术层面的高级别论坛，深入讨论具体卫生议题并形成部长级宣言和行动计划。卫生工作组是操作层面的核心机制，负责全年度的技术级讨论和文件准备工作。

这种架构确保了G20卫生治理既具备政治驱动力，又保有专业可靠性。以2024年巴西担任G20主席国期间为例，其在卫生领域的活动安排充分体现了这一多层次架构的运行模式。巴西主持了四次卫生工作组技术会议，分别位于巴西利亚、萨尔瓦多、纳塔尔和里约热内卢，最终在里约热内卢举行了卫生部长会议。这些会议围绕"加强大流行病预防、防范和应对"、"数字健康"以及"气候变化与健康"三个优先领域展开，同时将"健康公平"作为贯穿各领域的交叉主题。

值得注意的是，G20还通过与相关国际组织的协作机制增强其卫生治理能力。世界卫生组织(WHO)在G20卫生治理中扮演着关键角色，WHO总干事定期出席G20卫生部长会议并发表讲话，提供专业指导和技术建议。此外，经济合作与发展组织(OECD)等国际组织也为G20卫生治理提供分析支持和数据支撑。这种与专业国际组织的紧密合作，有效增强了G20卫生治理的科学基础和全球协调性。

（二）领导人峰会与卫生部长会议的角色分工

在G20全球卫生治理架构中，领导人峰会与卫生部长会议有着明确的角色分工。领导人峰会主要负责确立卫生治理的战略方向和政治承诺，其产出通常是包含卫生议题的领导人宣言。例如，2023年新德里G20领导人宣言中强调了对"健康一体化"方法的承诺，并支持加强全球卫生系统防范能力。这类高级别政治承诺为全球卫生治理提供了必要的政治动力和可见性。

相比之下，卫生部长会议则更专注于技术性讨论和具体行动计划的制定。近年来，G20卫生部长会议的议程日益专业化、精细化。2022年印度尼西亚主办的G20卫生部长会议聚焦于全球卫生架构强化、全球卫生系统韧性、全球卫生协议协调以及大流行病相关产品和技术的全球制造中心扩展等四个关键领域。这些专业讨论为领导人层面的决策提供了技术基础和实施方案。

特别值得关注的是，G20还开始尝试跨部长级会议的协调模式。日本在2019年席职务期间，首次尝试将卫生部长与财政部长召集在一起，在领导人峰会期间举行联合会议。这种创新模式有助于破解卫生治理中长期存在的"资金孤岛"问题，促进卫生政策与财政政策的协同，为全球卫生治理提供更可持续的融资方案。

（三）财政轨道与卫生轨道的协同机制

G20全球卫生治理的一个重要制度创新是推动财政轨道与卫生轨道的协同。这一协同机制最典型的代表是"联合财政-卫生任务组"的建立。该任务组旨在促进财政部门与卫生部门间的深度协调，加强大流行病预防、防范和应对方面的跨界合作。

联合财政-卫生任务组的设立反映了G20对卫生危机与经济稳定内在关联的深刻认识。大规模卫生危机不仅会导致人类健康损失，还会通过多种渠道冲击经济运行，包括劳动力损失、生产率下降、医疗支出增加、贸易与供应链中断等。因此，对大流行病的防范和应对不再仅仅是卫生部门的责任，也需要财政部门的积极参与和资源保障。

另一项财政-卫生协同的重要实践是"大流行基金"的设立。该基金在2022年印度尼西亚担任G20主席国期间获得支持，旨在为中低收入国家提供专门的大流行病预防、防范和应对资金。大流行基金的设立标志着G20在全球卫生融资领域取得了实质性突破，为全球卫生安全提供了更加可持续的资金机制。

（四）相关工作组与倡议平台的运作模式

G20全球卫生治理还依靠一系列专门工作组和倡议平台来推进具体领域的合作。这些机制通常围绕特定卫生议题建立，汇集成员国专业资源和国际组织技术支持，形成有针对性的解决方案。

1.抗菌素耐药性(AMR)合作框架

AMR是G20卫生治理中最早关注且持续性最强的议题之一。自2017年汉堡峰会以来，AMR几乎出现在每一次G20卫生部长会议的议程中。2024年巴西G20卫生部长会议重申了对AMR的重视，并欢迎联合国大会关于AMR的高级别会议政治宣言。G20在AMR领域的合作包括促进抗菌药物的负责任使用、支持新型抗菌药物研发、加强AMR监测网络等多个维度。

2.全球数字健康倡议

数字健康是G20卫生治理中的新兴领域。巴西担任G20主席国期间发布的《里约热内卢宣言》中明确表示支持"全球数字健康倡议"，并呼吁未来的G20主席国维持对这些倡议的关注势头。数字健康合作旨在利用大数据、人工智能等数字技术改善卫生服务可及性、加强卫生系统监控能力、提高卫生资源分配效率。

3.健康一体化高级别专家小组

作为健康一体化方法的核心机制，该专家小组由世卫组织、联合国粮农组织(FAO)、联合国环境规划署(UNEP)和世界动物卫生组织(WOAH)共同支持，为G20提供将人类健康、动物健康和环境健康相结合的政策建议。这一机制体现了G20卫生治理从单一人类健康向多维度健康概念的转变。

（五）治理模式的特点与法律安排

G20全球卫生治理采用了一种独特的软法治理模式。与传统的国际条约或具有法律约束力的国际协议不同，G20的治理主要依靠政治承诺、同行压力和公开监督来推动实施。这种治理模式既有灵活性高的优势，也面临执行力度不足的挑战。

G20卫生治理的产出通常是宣言、公报或行动计划，而非正式国际条约。例如，2024年巴西G20主席国期间产生的《关于气候变化、健康与公平以及健康一体化的G20卫生部长宣言》和《里约热内卢G20卫生部长宣言》都属于政治承诺而非法律文件。这些文件虽然不具备严格法律约束力，但通过公开宣布和后续跟进机制，仍能对成员国行为产生重要影响。

为增强治理效果，G20还逐步建立了后续评估和合规性审查机制。G20研究集团等独立机构会对成员国落实承诺的情况进行定期评估和排名。研究发现，G20成员国对卫生承诺的平均合规率达到71%，与G20在所有议题上的平均合规率相当。这种公开评估机制为G20卫生治理提供了一定的问责功能，促进了承诺的落实。

表：G20全球卫生治理的主要机制类型与示例

机制类型	主要功能	具体示例	特点与优势
部长级会议机制	提供专业决策和技术指导	G20卫生部长会议	专业性、技术性、前期准备充分
财政-卫生协同机制	促进卫生与财政资源协调	联合财政-卫生任务组	打破政策孤岛、整合资源
专项工作组与倡议	推进特定领域合作	全球AMR研发中心、全球数字健康倡议	针对性、专业性、深度合作
专家咨询机制	提供科学建议和技术指导	健康一体化高级别专家小组	科学性、证据导向、多学科整合
后续评估机制	监督承诺落实情况	G20研究集团的合规性评估	问责功能、透明度、同行压力

G20全球卫生治理的制度框架仍在不断演进和完善中。随着全球卫生挑战的日益复杂化和多元化，G20需要继续调整和优化其治理结构，增强不同机制间的协同效应，提升治理效率和包容性。正如WHO总干事在G20卫生部长会议上所指出的："COVID-19大流行表明，我们只有一个星球和一种健康，除了共同的未来之外，我们没有其他未来"。这一认识将继续指引G20全球卫生治理制度的未来发展方向。

三、G20全球卫生治理的关键议题领域

G20全球卫生治理的议题范围随着全球卫生挑战的演变而不断扩展和深化。从最初的危机应对到系统构建，从传统传染病控制到全民健康覆盖，G20的卫生议程已发展成为一个多层次、多维度的综合性治理体系。这些议题领域既反映了当前全球卫生面临的迫切挑战，也体现了G20作为全球经济治理核心平台对健康与发展问题的全面把握。

（一）大流行病防范、准备与应对

大流行病的防范、准备与应对是G20全球卫生治理中最为紧迫且政治关注度最高的议题领域。COVID-19大流行的惨痛教训使G20领导人深刻认识到，全球大流行病防范体系存在严重缺陷，必须通过集体行动加强全球卫生安全架构。

在2022年印度尼西亚担任G20主席国期间，大流行病防范成为核心议题。各国领导人支持建立"大流行基金"，旨在为中低收入国家提供专门的大流行病预防、防范和应对资金。这一基金被视为填补全球卫生安全融资缺口的重要机制。此外，G20还支持"联合财政-卫生任务组"的工作，促进财政部门与卫生部门在大流行病防范方面的协同合作。这一创新机制认识到，有效的大流行病防范不仅需要卫生专业知识，还需要财政资源和宏观经济政策的支持。

G20在大流行病防范方面的另一个关键贡献是推动"病原体获取和利益分享系统"(PABS)的谈判。正如WHO总干事在2025年G20领导人峰会上的发言所指出的："成员国正在就病原体获取和利益分享系统(PABS附件)进行谈判，这对于确保疫苗和其他医疗对策的公平获取至关重要"。PABS系统旨在平衡病原体样本共享与医疗产品公平获取之间的关系，这是COVID-19大流行期间暴露出的关键矛盾之一。

大流行病防范的第三个关键领域是早期预警系统的加强。WHO已成立了"大流行和流行病情报中心"，旨在利用新技术的力量，促进全球信息共享。该中心依赖于各国，特别是G20成员国的数据共享承诺。正如WHO总干事所强调的："全球情报的好坏永远取决于本地情报。如果我们要真正加强全球卫生安全，所有国家都可以而且必须改进与WHO共享数据的数量和质量，包括G20国家"。

（二）全民健康覆盖与卫生系统建设

全民健康覆盖(UHC)是G20全球卫生治理的基础性议题，也是实现可持续发展目标中健康相关目标的关键路径。UHC的核心目标是确保所有人都能获得高质量的卫生服务，而不会遭受经济困难。G20对UHC的承诺体现了其对健康作为基本人权和发展基石的认识。

2025年南非担任G20主席国将"加速健康公平、团结和全民健康覆盖"作为其核心主题，特别强调通过初级卫生保健(PHC)方法加强卫生系统。在第二次G20卫生工作组会议上，南非卫生部长呼吁加速非传染性疾病预防和控制努力，关注多部门合作方法。这反映了G20对UHC的理解正在从单纯的医疗服务覆盖向全面、高质量的健康保障转变。

UHC议题下的具体讨论包括卫生服务提供模式优化、财务保障机制以及卫生筹资体系加强等方面。特别是在经济挑战日益增加的背景下，如何确保卫生筹资的可持续性和效率成为G20关注的重点。这些讨论认识到，强大的卫生系统不仅是应对危机的基础，也是日常健康保障和公平发展的前提。

（三）抗菌素耐药性与其他卫生威胁

抗菌素耐药性(AMR)是G20卫生议程中持续性最强的议题之一，被视为对现代医学体系的长期威胁。AMR问题的复杂性和跨界性使其成为G20理想的合作领域，因为它需要人类卫生、动物卫生、农业和环境部门之间的协调行动。

G20对AMR的关注可以追溯到2015年安塔利亚峰会，当时AMR首次出现在G20领导人宣言中。此后，AMR几乎出现在每一次G20卫生部长会议的议程中。2017年汉堡峰会专门关注了AMR问题，在19项健康承诺中，有11项是关于AMR的。这种高度关注反映了G20领导人对AMR可能导致的健康和经济后果的深刻认识。

2024年巴西担任G20主席国期间，AMR继续受到重视。在《里约热内卢宣言》中，G20卫生部长重申了对AMR的重视，并欢迎2024年9月联合国大会关于AMR的高级别会议政治宣言。此外，G20部长们还期待在沙特阿拉伯吉达举办的第四届AMR问题全球高级别部长级会议，为未来几年应对AMR的全球威胁和发展挑战铺平道路。

除了AMR，G20还关注其他卫生威胁，包括艾滋病、结核病、疟疾等传统传染病，以及脊髓灰质炎的根除。这些努力体现了G20对全球疾病负担的全面关注，不仅限于新兴威胁，也包括长期存在的卫生挑战。

（四）气候变化与健康

气候变化与健康是G20全球卫生治理中新兴但日益重要的议题领域。随着气候变化的健康影响日益明显，G20开始系统性地关注气候与健康之间的关联，并将其纳入卫生治理框架。

2024年巴西G20主席国期间，通过了《关于气候变化、健康与公平以及健康一体化的G20卫生部长宣言》，这是G20首次专门就气候与健康议题发表部长级宣言。该宣言承认"气候变化对健康造成多重影响"，并强调需要"以平衡的方式解决健康的环境、社会和经济效益决定因素，以实现更好的健康结果"。

气候与健康议题的具体内容涵盖多个方面：认识到气候危害和极端天气事件（如热浪、洪水、野火和干旱）以及空气污染直接和间接影响人类健康，增加传染性和非传染性疾病风险，包括心理健康问题、过早死亡和其他不良健康结果。这些气候因素还提高了卫生紧急情况、流行病和大流行病的可能性，影响安全水、环境卫生和个人卫生，对粮食系统、营养和食品安全产生负面影响，并阻碍获得卫生产品和服务。

针对这些挑战，G20承诺"加强所有卫生系统的气候适应性，作为我们对气候变化不利影响（包括气候相关疾病预防、治疗和控制）的跨部门和多部门应对的基础"，并促进"雄心勃勃的适应和减缓努力"，以改善健康结果。这些承诺旨在建立低碳/低温室气体排放的卫生系统和医疗保健供应链，在提供高质量卫生服务的同时，加强卫生系统的减缓和适应能力。

（五）健康一体化方法的推广与应用

健康一体化方法是G20全球卫生治理中跨领域且综合性最强的议题。健康一体化强调人类健康、动物健康和环境健康之间的内在联系，要求通过跨部门、跨学科的合作应对复杂的健康挑战。

G20对健康一体化方法的支持可以追溯到更早时期，但近年来其重要性显著提升。2023年印度和印度尼西亚在各自的G20主席国任期内都提升了健康一体化的地位，强调其在连接全球健康和可持续性方面的重要性。同年9月，G20新德里领导人宣言强调全球承诺加强卫生系统和防范，其中健康一体化方法是关键焦点。

健康一体化方法在G20议程中的具体应用包括多个方面：正如WHO总干事在G20卫生部长会议上所指出的："真正的一体健康方法必须超越人畜共患病，包括毁林、集约农业、污染、气候变化等问题的健康影响"。这反映了一体健康方法的广泛适用性和综合性特征。

在机构设置方面，WHO与联合国粮食及农业组织(FAO)和世界动物卫生组织(WOAH)早些年就组成了三方合作，制定和推广"一体健康"概念。近期，WHO又成立了高级别专家小组，邀请联合国环境规划署(UNEP)作为重要新合作伙伴。这一机构发展为一体健康方法提供了组织基础和专业知识支持。

表：G20全球卫生治理关键议题领域的演进历程

议题领域	首次出现在G20议程	演进特点	当前优先重点
大流行病防范与应对	2014年(埃博拉危机)	从临时应急到系统构建	大流行基金、PABS系统、早期预警
全民健康覆盖	2017年(德国G20)	从医疗服务到系统强化	初级卫生保健、财务保护、公平性
抗菌素耐药性	2015年(安塔利亚峰会)	持续关注且不断深化	负责任使用、新药研发、监测网络
气候变化与健康	2024年(巴西G20)	新兴议题快速发展	气候韧性卫生系统、低碳卫生设施
健康一体化方法	2017年(德国G20)	从概念到全面实施	跨部门合作、机构协调、政策整合

（六）非传染性疾病与健康促进

非传染性疾病是全球疾病负担的主要贡献者，也是G20全球卫生治理的重要议题。随着全球化、城市化和人口老龄化进程加速，非传染性疾病的疾病负担持续加重，特别是在中低收入国家。

2025年南非G20主席国将非传染性疾病预防和控制作为优先议题，强调需要通过多部门方法加速应对非传染性疾病。在G20卫生工作组会议上，南非卫生部副部长指出："我们需要停止像人们只患有一种疾病那样对待他们"。这一评论反映了应对非传染性疾病需要综合性、以人为本的卫生服务方法。

肥胖作为非传染性疾病的关键风险因素，在G20议程中受到特别关注。世界肥胖联盟政策与倡导负责人在G20侧事件上强调："除非解决肥胖问题，否则在非传染性疾病方面不会取得进展"。这一观点强调了将肥胖预防和管理作为非传染性疾病控制核心要素的重要性。

G20在非传染性疾病领域的讨论特别关注数字营销对儿童饮食行为的影响。专家们强调数字广告对儿童饮食习惯日益增长的影响，以及需要更强的监管框架和多部门合作。这反映了G20对非传染性疾病预防的重视，特别是保护年轻一代免受不健康食品营销影响的承诺。

（七）卫生人力资源与数字健康创新

卫生人力资源和数字健康创新是G20全球卫生治理的赋能领域，为其他议题提供基础支持和创新动力。强大的卫生人力是任何卫生系统的基石，而数字健康技术则为卫生服务提供和质量改进开辟了新途径。

在2024年巴西G20卫生工作组会议上，卫生人力短缺、培训和工作流动性被作为技术级侧事件的关键议题之一。这反映了G20对全球卫生人力危机的认识，特别是在COVID-19大流行暴露并加剧了卫生工作者短缺和工作压力之后。

数字健康是另一个快速发展的赋能领域。巴西G20主席国在《里约热内卢宣言》中明确表示支持"全球数字健康倡议"，并呼吁未来的G20主席国维持对这些倡议的关注势头。数字健康技术有潜力改善偏远地区的卫生服务可及性，加强疾病监测系统，提高卫生资源分配效率，并为个人参与自身健康管理提供新工具。

G20全球卫生治理的议题领域广泛且相互关联，体现了健康问题的复杂性和系统性。从危机防范到日常卫生系统加强，从传统传染病到非传染性疾病，从专业卫生服务到跨部门合作，G20的卫生议程已发展成为一个全面、综合的治理框架。这一框架将继续随着全球健康挑战的演变和科学认识的深化而不断调整和完善。

四、G20全球卫生治理的主要倡议与成果分析

G20全球卫生治理的发展不仅体现在议程设置和制度构建上，更反映在具体倡议的推出和实质成果的达成上。这些倡议与成果涵盖了从大流行病防范到卫生系统强化，从融资机制到技术合作的多个维度，形成了较为完整的全球卫生治理工具箱。通过对这些倡议与成果的系统分析，可以评估G20全球卫生治理的实效与局限，为未来改革方向提供参考。

（一）大流行基金与全球卫生安全融资

大流行基金是G20在全球卫生安全融资领域的标志性成果，代表了从政治承诺向实质融资机制迈进的重要一步。该基金在2022年印度尼西亚G20主席国期间获得支持，旨在为中低收入国家提供专门的大流行病预防、防范和应对资金。

大流行基金的设立背景是COVID-19大流行暴露的全球卫生安全融资缺口。尽管已有大量关于大流行病防范的政治声明和承诺，但专门用于防范阶段的资金仍然不足且分散。大流行基金的创立旨在解决这一结构性缺陷，通过提供专门、可持续和可预测的资金，帮助各国加强卫生系统，提高对大流行病的防范能力。

大流行基金的运作模式基于多边合作和共同融资原则。它汇集了G20成员国、国际组织和私人部门的资源，通过透明和高效的分配机制，支持最脆弱国家的大流行病防范活动。基金的优先资助领域包括疾病监测系统加强、实验室能力建设、卫生工作者培训以及供应链管理系统优化等。

然而，大流行基金也面临资金规模不足和分配效率挑战。目前募集的资金量与实际需求相比仍有较大差距，且资金审批和发放流程可能过于繁琐，无法满足紧急需求。此外，如何确保资金真正流向最脆弱国家和最优先领域，避免政治因素干扰技术决策，也是基金面临的操作性挑战。

（二）联合财政-卫生任务组与政策协同

联合财政-卫生任务组(JFHTF)是G20推动跨部门政策协同的重要创新机制。该任务组由财政部门和卫生部门代表共同组成，旨在促进两大政策领域在大流行病预防、防范和应对方面的深度合作。

联合财政-卫生任务组的建立反映了对卫生危机与经济稳定内在联系的深刻认识。大规模卫生危机不仅会导致人类健康损失，还会通过多种渠道冲击宏观经济，包括劳动力减少、生产率下降、医疗支出增加、贸易与供应链中断等。因此，有效的大流行病防范不再仅仅是卫生部门的责任，也需要财政部门的积极参与和资源保障。

联合财政-卫生任务组的具体职能包括：评估大流行病防范的经济理由，为防范投资提供经济依据；开发财政-卫生协同工具和方法，帮助各国评估防范需求和融资缺口；促进国际融资机构更有效地支持大流行病防范活动；加强全球卫生安全融资架构的协调性和效率。

该任务组的工作基于一个重要认识：预防远比应对更经济。研究显示，大流行病防范每投资1美元，可避免数美元至数十美元的应对成本。联合财政-卫生任务组通过经济分析和财政论证，试图改变"重应对、轻防范"的现有倾向，推动更多资源向防范阶段倾斜。

（三）病原体获取与利益分享(PABS)系统

病原体获取与利益分享(PABS)系统是G20在全球卫生公平性领域的关键倡议，旨在解决COVID-19大流行期间暴露的疫苗和医疗对策获取不平等问题。正如WHO总干事在2025年G20领导人峰会上所指出的："成员国正在就病原体获取和利益分享系统(PABS附件)进行谈判，这对于确保疫苗和其他医疗对策的公平获取至关重要"。

病原体获取与利益分享(PABS)系统的核心目标是平衡两类需求：一是科学研究和疫苗开发需要快速获取病原体样本和基因序列数据；二是病原体原产国和弱势国家需要公平分享基于这些病原体开发的医疗产品和技术。COVID-19大流行期间，某些国家快速分享了病毒样本和序列，却在后续疫苗分配中处于不利地位，这种不公平现象催生了PABS系统的谈判。

病原体获取与利益分享(PABS)系统的设计基于公平互利原则，旨在创建一个可预测的框架，规范病原体样本和数据的共享流程，并确保由此产生的医疗产品能够公平分配。系统可能包括以下要素：标准化的材料转让协议，明确后续利益分享安排；多边利益分享池，收集部分医疗产品供弱势国家使用；技术转让机制，帮助提升全球疫苗和生产能力。

然而，病原体获取与利益分享(PABS)谈判面临技术复杂性和政治敏感性挑战。如何界定利益分享的范围和比例，如何平衡商业利益与公共健康需求，如何确保系统不过度阻碍科学研究，都是谈判中的难点。G20领导人的政治支持对于在2025年5月世界卫生大会前完成谈判至关重要。

（四）全球AMR研发中心与抗菌素耐药性应对

全球抗菌素耐药性(AMR)研发中心是G20在特定卫生威胁领域持续投入的典范。全球抗菌素耐药性(AMR)几乎出现在每一次G20卫生部长会议的议程中，体现了G20对这一长期健康威胁的重视。在《里约热内卢宣言》中，G20卫生部长重申了对AMR的承诺，并支持全球AMR研发中心的工作。

全球抗菌素耐药性(AMR)研发中心的核心使命是协调和加速新型抗菌药物、诊断工具和疫苗的研发。全球抗菌素耐药性(AMR)领域的研发市场存在多重失效：新型抗菌药物的商业回报有限，因为需要谨慎使用以延缓耐药性产生；同时，公共卫生需求迫切，需要不断有新药替代失效的旧药。这种市场与公共健康的矛盾需要多边协调和公共部门干预。

该中心的具体职能包括：确定全球抗菌素耐药性(AMR)研发优先领域，引导资源投向最紧迫需求；协调全球研发努力，避免重复和资源浪费；推动新型商业模式，使抗菌药物研发可持续；促进负责任的使用和管理，延缓耐药性发展。

G20对全球抗菌素耐药性(AMR)的关注不仅限于研发，还包括监测、监管和使用管理等多个维度。G20成员国承诺加强全球抗菌素耐药性(AMR)监测网络，提高数据共享质量和时效；优化抗菌药物注册和审批流程，兼顾安全性和可及性；推广抗菌药物负责任使用指南，减少不必要使用。

（五）WHO大流行和流行病情报中心与早期预警

WHO大流行和流行病情报中心是G20支持下的全球卫生情报基础设施，代表在早期预警和风险评估领域的重大进步。该中心在德国柏林成立，旨在利用新技术的力量，促进全球信息共享。

该中心的成立背景是COVID-19大流行暴露的全球健康威胁评估和预警系统不足。尽管存在多个疾病监测和预警平台，但它们的覆盖范围、数据质量和分析能力有限，且缺乏有效的协调机制。新成立的WHO中心试图通过整合多源数据、应用先进分析技术和加强国际合作来解决这些缺陷。

该中心的工作方法基于数据集成、高级分析和多学科合作。它汇集流行病学、数据科学、微生物学、社会科学等多个领域的专家，开发新的分析工具和模型，提高疫情探测和评估能力。中心还致力于建立数据共享标准和协议，促进不同平台和系统间的互操作性。

该中心的有效运作高度依赖于各国的数据共享意愿和能力。正如WHO总干事所强调的："全球情报的好坏永远取决于本地情报"。这意味着各国，特别是G20成员国，需要加强本国数据收集和分析能力，并按照协议与国际社会分享相关数据。

（六）气候韧性卫生系统与健康一体化实施平台

气候韧性卫生系统建设是G20全球卫生治理的新兴前沿，反映了对气候变化与健康关联的日益认识。2024年巴西G20通过的《关于气候变化、健康与公平以及健康一体化的G20卫生部长宣言》是这一领域的重要成果。

气候韧性卫生系统的核心目标是确保卫生系统能够预见、应对和适应气候变化带来的健康影响，同时维持高质量卫生服务的提供。具体措施包括：评估卫生设施对极端天气事件的脆弱性，加强基础设施韧性；确保能源和水资源可持续供应，减少卫生系统碳足迹；培训卫生工作者识别和处理气候相关健康问题；集成气候信息进入卫生决策系统。

与气候韧性卫生系统紧密相关的是健康一体化实施平台的建立。健康一体化方法强调人类健康、动物健康和环境健康之间的内在联系，要求通过跨部门合作应对复杂的健康挑战。G20支持下的健康一体化实施平台包括四方（世界卫生组织、粮农组织、环境规划署、世界卫生组织）合作和健康一体化高级别专家小组。

这些平台致力于开发健康一体化操作指南和工具，帮助各国实施一体化健康方法；加强动物和人类疾病监测系统的协同，提高对人畜共患疾病的探测能力；评估和减少农业、环境和城市发展对健康的负面影响；促进跨部门政策和立法协调。

表：G20全球卫生治理主要倡议的成效与挑战

倡议领域	主要成果	实施进展	面临挑战
大流行基金	建立专门的大流行病防范融资机制	已完成机构设立和初步募资	资金规模不足，分配机制待优化
联合财政-卫生任务组	创建财政-卫生协同机制	已开始运作并发布初步报告	部门文化差异，协调成本高
PABS系统	启动病原体获取和利益分享谈判	谈判进行中，预计2025年完成	利益平衡难题，技术复杂性高
全球AMR研发中心	协调抗菌药物研发努力	已建立网络并确定优先领域	研发投入不足，市场激励有限
WHO疫情情报中心	加强全球疫情监测和评估	已开始运作并发布分析报告	数据共享障碍，分析能力差异
气候韧性卫生系统	将气候因素集成入卫生政策	刚启动概念框架和方法开发	资金缺口大，技术指南不足

（七）全球数字健康倡议与卫生创新

全球数字健康倡议是G20在卫生创新领域的重要贡献，旨在利用数字技术改善卫生服务可及性、质量和效率。巴西G20主席国在《里约热内卢宣言》中明确表示支持这一倡议，并呼吁未来的G20主席国维持对这一领域的关注。

全球数字健康倡议的核心领域包括：电子健康记录系统的标准化和互操作性，确保健康信息跨机构、跨边界共享；远程医疗服务扩展，解决偏远地区和专业服务可及性问题；移动健康应用规范，确保其安全性、有效性和隐私保护；人工智能在健康领域的应用伦理框架，平衡创新与风险。

数字健康倡议面临互操作性、隐私保护和公平访问等挑战。不同系统的技术标准和数据格式差异阻碍了信息共享；健康数据的敏感性和隐私要求需要强有力的保护措施；数字鸿沟可能加剧现有健康不平等，特别是对老年人、低收入群体和数字文盲。

G20在数字健康领域的价值在于推动国际标准和协议的协调，减少市场碎片化；分享最佳实践和经验教训，加速全球学习曲线；投资全球公共产品，如开源数字健康平台和工具；确保数字健康创新惠及所有人群，不落下任何人。

G20全球卫生治理的倡议和成果体现了这一平台的独特价值：利用领导人级政治影响力推动变革，整合经济与卫生议程，通过成员国集体行动产生规模效应。然而，这些倡议的实施效果仍有待观察，需要持续的政治承诺、专业支持和资源投入。正如疫情所警示的："下一场大流行不是是否会发生的问题，而是何时发生的问题"。这一紧迫感将继续驱动G20全球卫生治理倡议的深化和扩展。

五、G20全球卫生治理的挑战与未来方向

G20全球卫生治理在取得显著进展的同时，也面临诸多结构性、政治性和操作性的挑战。这些挑战既反映了全球卫生领域的固有复杂性，也暴露了G20作为非正式治理机制的局限性。系统分析这些挑战并规划未来方向，对于增强G20全球卫生治理的有效性、包容性和可持续性具有重要意义。本节将深入探讨G20全球卫生治理面临的关键挑战，并提出有针对性的改革路径和未来展望。

（一）全球卫生治理中的代表性不足与包容性缺陷

G20全球卫生治理面临的一个根本性挑战是代表性不足和包容性有限。尽管G20包含了全球主要经济体和人口大国，覆盖了全球GDP的约90%和贸易额的约80%，但它仍然排除了130多个国家，特别是最不发达国家和小岛国家。这些被排除在外的国家往往也是卫生系统最脆弱、面对健康威胁最无助的国家。

代表性不足问题在COVID-19疫苗分配不平等中表现得尤为明显。G20成员国作为疫苗主要生产国和消费国，控制了全球疫苗供应，而许多非G20国家则面临疫苗严重短缺。这种"疫苗民族主义"不仅导致了可预防的死亡和痛苦，也延长了全球大流行，最终甚至对G20国家自身的经济复苏产生了负面影响。

解决代表性不足的潜在方案包括：建立更广泛的磋商机制，让非G20国家，特别是最脆弱国家，能够表达其关切和需求；增强区域组织代表权，通过非洲联盟等区域组织为更广泛的国家提供间接代表；改革G20成员资格，适当扩大成员范围，确保各区域都有充分代表。

同时，G20全球卫生治理还面临民间社会参与有限的问题。目前G20的讨论主要发生在政府官员和国际组织专家之间，民间社会组织、受影响社区和基层卫生工作者的参与有限。加强多元利益相关方的参与，可以增强G20决策的民主合法性和实际有效性。

（二）融资机制缺陷与全球卫生公共产品供应不足

全球卫生治理的一个持久挑战是融资不足和融资机制缺陷。尽管G20推动建立了大流行基金，但其资金规模与实际需求相比仍有巨大差距。而且，现有全球卫生融资往往偏向短期应对，而非长期系统建设和能力提升。

全球卫生公共产品供应不足的问题在多个领域都有体现：新型抗菌药物研发投入不足，因为商业回报有限；大流行病防范投资不够，因为其回报是"看不见的危机避免"；全球卫生安全防护存在缺口，因为其收益由全人类共享，但成本由个别国家承担。

针对融资机制缺陷，未来改革方向包括：扩大融资规模，通过更公平的全球税收协调或国际财务交易税为全球卫生提供可持续资金；改善融资分配效率，基于需求和绩效而非政治考量分配资源；创新融资工具，如疫苗债券、大流行病保险等，将市场机制与公共目标相结合。

另一项重要改革是增强融资协调，减少碎片化和重复。目前全球卫生领域存在大量双边和多边融资渠道，彼此间协调不足，增加了交易成本，降低了整体效率。G20可以通过推动"全球卫生融资契约"或"卫生融资协调平台"，优化全球卫生融资架构。

（三）合规性与执行力度不足的困境

G20全球卫生治理面临合规性不均衡和执行力度不足的挑战。根据G20研究集团的评估，G20成员国对卫生承诺的平均合规率为71%，与G20在所有议题上的平均合规率相当。然而，这一平均水平掩盖了成员国间的显著差异和不同承诺领域的执行差距。这种合规性差异反映了各国政治承诺强度、行政能力和资源水平的差距。

提高合规性和执行力的策略包括：强化监测和评估机制，建立更系统的承诺跟踪框架；增强同行压力，通过公开排名和评估促进竞争；提供执行支持，帮助能力有限国家履行承诺；链接激励与绩效，将承诺履行与融资或其他利益联系。

另一个相关挑战是承诺特异性不足。部分G20承诺表述模糊，缺乏明确目标、时间表和责任分配，使得后续监测和评估困难。未来G20承诺应当更加具体、可衡量、可实现、相关和有时限(SMART)，增强其可执行性和可问责性。

（四）全球卫生安全与公平获取之间的矛盾

G20全球卫生治理中存在安全议程与公平议程之间的矛盾。全球卫生安全强调保护世界免受健康威胁，特别是那些可能跨国传播并影响经济稳定的威胁；而健康公平则关注减少国家内部和国家间的健康不平等，确保所有人都能实现其健康潜能。

这两种议程虽然长期目标一致，但短期优先事项和资源分配存在竞争关系。安全议程往往关注特定病原体和高收入国家关心的威胁，而公平议程则强调基本卫生服务覆盖和弱势群体需求。COVID-19大流行期间，这种矛盾表现为疫苗民族主义与疫苗全球公平分配之间的冲突。

平衡安全与公平议程需要：采用综合方法，将安全措施嵌入更广泛的卫生系统加强努力中；确保防范投资的公平分配，不忽视最脆弱国家和人群；开发包容性预警和响应系统，保护而非惩罚数据共享国家；将公平作为全球卫生安全的核心原则，而非事后补充。

G20在推动"病原体获取和利益分享系统"(PABS)的谈判中，正试图平衡这两种议程。PABS系统旨在同时促进快速病原体共享（安全关切）和公平利益分享（公平关切），是调和这两种议程的重要尝试。

（五）全球卫生治理碎片化与协调不足

全球卫生治理格局高度碎片化，存在大量重叠且协调不足的行为体、规范和机制。这种碎片化降低了全球卫生治理的整体效率，增加了交易成本，并为各国特别是资源有限国家带来了沉重的协调负担。

G20自身作为全球卫生治理行为体，也面临着与其他国际组织和倡议的协调挑战。如何与WHO、世界银行、全球基金、Gavi等组织有效分工合作，避免重复和冲突，是G20全球卫生治理效果的关键决定因素。

解决碎片化问题的可能路径包括：明确G20的比较优势，专注于需要高层政治承诺和跨部门协调的议题；强化WHO的领导和协调作用，承认其作为联合国专门机构的法定职责；建立更有效的分工机制，让各组织专注于其具有核心竞争力的领域；推动治理整合，将相关倡议和平台纳入统一框架。

G20在全球卫生治理中的独特价值在于其政治级别高、经济权重强和跨部门整合能力。这些比较优势应当指引G20的议程设置和资源分配，而非试图复制或取代其他组织的专业职能。

（六）知识差距与技术不对称的挑战

全球卫生治理还面临知识差距和技术不对称的挑战。各国在卫生数据收集、科学研究和技术创新能力方面存在巨大差异，这影响了全球卫生决策的证据基础和各国的政策执行能力。

知识差距表现在多个方面：部分国家的生命登记和卫生信息系统薄弱，导致健康趋势监测和疫情探测困难；科研能力分布不均，大多数卫生研究资源集中在高收入国家；数据共享障碍阻碍了全球知识生成和决策。

应对知识差距的策略包括：投资全球卫生数据基础设施，帮助各国加强数据收集和分析能力；促进科研能力建设，在中低收入国家发展研究机构和人才；推动开放科学和数据共享，减少知识产权障碍；加强科学建议机制，确保G20决策基于最佳可用证据。

技术不对称问题在COVID-19大流行期间尤为明显，表现在疫苗生产技术高度集中在少数国家和公司。解决技术不对称需要：推动技术转让，通过自愿许可和专利池扩大生产技术获取；建设全球和区域生产中心，分散生产能力，降低供应链脆弱性；投资本地研发和生产能力，确保长期技术自主。

（七）未来发展方向与改革路径

面对上述挑战，G20全球卫生治理需要沿着多个维度进行深化改革。这些改革旨在增强G20全球卫生治理的有效性、包容性和可持续性，使其能够更好地应对当前和未来的全球健康挑战。

未来发展的关键方向包括：制度化改革，将临时性倡议转化为持久性机构，如将大流行基金发展为常设融资机制；议程扩展，涵盖新兴健康威胁，如气候变化健康影响、抗微生物药物耐药性和非传染性疾病；治理创新，探索新的政策工具和合作模式，如基于结果的融资、多利益相关方伙伴关系等。

具体的改革路径可能包括：

1.增强G20卫生治理的机构记忆和连续性。目前G20主席国轮换制导致议程连续性和机构记忆有限。建立常设秘书处或加强troika机制（前任、现任和候任主席国）可以缓解这一问题。

2.平衡全球卫生安全与全民健康覆盖。将大流行病防范投资与加强日常卫生系统更紧密地结合，避免并行系统，确保防范努力也能改善基本卫生服务。

3.整合气候与健康议程。系统性将气候变化因素纳入所有卫生决策，同时通过卫生部门减碳贡献于气候缓解目标。

4.创新融资机制。探索新的全球卫生融资来源，如金融交易税、塑料污染税、大流行病债券等，增强全球卫生公共产品供应的可持续性。

5.加强全球卫生法治。支持通过具有法律约束力的国际文书，如WHO大流行协议，为全球卫生治理提供更坚实的法律基础。

6.推动公平导向的创新。确保卫生技术创新从设计阶段就考虑公平获取，通过自愿许可、技术转让池等机制防止技术垄断。

G20全球卫生治理的未来发展将深刻影响全球健康前景和可持续发展目标的实现。正如疫情所警示的："下一场大流行不是是否会发生的问题，而是何时发生的问题"。这一认识应当驱动G20成员国拿出更强的政治意愿和更坚定的集体行动，投资于更加公平、韧性和可持续的全球卫生未来。

通过系统应对上述挑战并沿着改革路径坚定前进，G20全球卫生治理可以更好地履行其使命，保护人类健康，促进经济稳定，并为更加健康、公平和可持续的全球未来作出贡献。这不仅是对G20领导力的考验，也是对其对人类共同命运承诺的检验。

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