高梁、杨青、章毅、孙喜、简练、周建军 · 2019-03-19 · 来源：经济导刊

要突破这一“怪圈”，既要发展公平竞争的市场、促进企业奋发自强;而国家的产业政策应该在“供给”和“市场”两个方向发力：既在重点领域加强科技创新，也要鼓励国内用户采用国产装备，国家重点项目的设备采购要向国内重点企业倾斜。对不同的细分行业，可根据实际市场情况采取有区别的政策。

装备制造业是为国民经济和国防建设提供技术装备的基础产业，是工业的基础与核心。装备制造业的技术水平与综合竞争力，直接决定着一国的工业水平。随着科学技术的飞速进步，现代电子信息、通信、控制、材料、工艺、检测等新技术和传统制造业深度融合，使得当代装备制造业发生了革命性进步。大力提升装备制造业的技术水平和产业升级，是我国经济向高质量发展转型的重要支撑。

装备制造业兼有竞争性和战略性特点。发达工业国一般都是装备制造强国，主导着全球制造业技术进步的潮流和市场走向。我国装备制造业已高度开放，处于国际化竞争的市场，其中部分高技术领域(如高端机床、半导体加工设备等)与国家安全相关，这些也是西方国家对我们“卡脖子”的地方。

习近平同志指出，“装备制造业是制造业的脊梁，必须加大投入、加强研发，努力占领世界制高点、掌控技术话语权，使我国成为现代装备制造大国和强国”。[1]

由于装备制造业的重要地位，国家必须对其中具有战略意义的核心部分保持自主性和可控性：必须努力掌握具有重大战略意义的产品和技术，重要子行业须保持其完整性，重点企业(包括骨干国企和民企)应由本国资本控股，使其成为实施技术创新项目的主力、“军民融合”的主要载体、响应国家动员和承担重大任务的可靠力量。行业中的重点国有企业，应该通过深化改革，解决其面临的实际问题，促进其做优做强。

中国的巨大规模的工业体系，是在社会主义体制框架内起步的。新中国在“一穷二白”的基础上，集全国之力，建立了独立完整的工业体系，奠定了经济起飞的基础。改革开放以来，工业总产值中国企的比重从1978年的75%降至2017年的23.4%，主要分布在基础性、战略性产业中，包括装备制造业。在装备制造领域深化国企改革、增强企业的活力、竞争力和抗风险能力，将有力地推动装备制造业的技术创新和产业升级，更好地维护国家安全，更好地发挥国企的主导作用和支柱作用。

本着做强国有企业，推动产业优化升级，服务国家战略的原则，我们选择了装备制造业中具有代表性的机床工具业(属于通用设备)和重型机械制造业(基本属于专用设备)的国有企业为研究对象。

我国装备制造业简况

按照我国工业统计分类，一般把通用设备、专用设备等8个行业通称为装备制造业(广义)。[2]目前这8个行业产值(主营收入)约占全部工业产值的三分之一。我国装备制造业的规模已居世界第一位，技术进步显著。不过，与世界先进水平相比，我国装备制造业仍然“大而不强，在自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面差距明显”(《中国制造2025》)。

2001-2011年，受经济高速增长和国家投资刺激政策影响，装备制造业产值和产能急剧扩张。2012年以来，除汽车和消费电子等行业外，大部分子行业处于低迷状态，部分企业营收量绝对萎缩，或因前期高负债投资陷入困境。在全球市场低迷形势下，跨国公司更重视在中国市场的经营，加重了国内企业的竞争压力。

各门类发展并不均衡。2012年之前，汽车及交通运输设备、电气机械、电子与通信设备受消费热潮的拉动或下游产业用户的投资支持，规模扩张很快。近几年电子通信和汽车受消费市场拉动，走势较平稳，其余各子行业受经济下行的影响较大。

经过40年改革开放，装备制造业经历了大幅度调整，原来的一批国企被淘汰，“国退民进”趋势延续至今。通用设备、专用设备、电器、电子、仪器仪表等领域，国有经济占比已缩减到8%-12%，民营和外资已占主体地位。在多个子行业中，国有骨干企业仍居排头兵地位。

机床工具行业及产业特征

机床是基本加工设备，是一国工业水平的集中体现。我国已经是金属加工机床第一生产大国和第一消费大国，行业门类齐全，技术水平居世界中游。中高级数控机床落后于西方。现国产机床市场占有率在65%-70%。跨国公司在高端领域占有很大优势，西门子、GE、法那科、马扎克、德玛吉森精机等国际巨头在中国经营多年，把中国看作“势在必保”的大市场。

进入新世纪，机床工业经历了10年高速增长(2001-2011)，行业产值增长10倍、利润增长22倍。2012年后调整回落，2016年全行业产值仅为2011年的75%。低端产能过剩，原材料和人力成本抬升，当年企业亏损面达45%，200家主要企业的主营收入利润率仅为0.1%，一批企业被迫退出。2017年底，大连机床(改制民企，曾进入全球机床行业前10位)破产重组。重型机床营收水平降至2010年的20%，齐二和齐重两家重点企业降至10%。

在全行业产值中，国有(及控股)企业占比从2008年的25%减少到2015年的9.5%，民营企业占比从60%增至近80%。从市场需求看，通用型产品和单机需求下降，小批量、定制型产品和自动化成套设备的需求增长;对机床的功能、性能、可靠性也提出了更高要求。由此，我国机床工业转型升级任务紧迫。

尽管机床行业普遍经营困难，但也出现了一些充满活力的国企和民企。金属切削机床以普什宁江、北京精雕和大连光洋(科德数控)等为代表，成形机床领域则以济南二机床为突出代表。这些企业服务的领域成长性较好(如汽车、能源、消费电子)，产品定位合理，质量过硬，能够提前布局研发，为客户提供个性化产品、周到服务和解决方案，适应了市场转型升级的需要。

大连光洋(民营)的五轴数控系统及配套机床已应用于航空航天等领域。济南二机床(国有)的大型数控冲压机床在国内市场占80%(包括主流轿车厂)，2011年以来先后拿下福特汽车在美国地区的九条高速冲压线，打破了德国企业的多年垄断局面，进入该领域世界一流行列。

2009年起，国家实施科技重大专项“04专项”(高档数控机床与基础制造装备专项)，推出了一批高端新产品，为航空航天、电力、轨道交通等行业提供了关键加工设备。

目前我国机床工具工业处于艰难爬坡的阶段，面临不少亟待解决的问题。需要根据行业特殊性质，实施精准产业政策，加强和改善行业管理。

机床国企规模有限，多为地方企业，但其中不少是机床各子行业的排头兵企业，处于举足轻重的地位，在国企混改中需慎重行事，不宜贸然引进外资“战略投资者”。其次，机床企业一般利润微薄，缺乏实力进行持续高强度研发活动。“04专项”取得的阶段性成果一般局限在特定企业内，需要鼓励技术成果的流动和推广，重建行业技术创新体系。目前西方国家在高端产品方面对我实行限制或封锁，在市场开放情况下，本国企业研制的高端装备不易被用户采用，更难在使用中改进提高。高端机床受制于人的局面很难被打破。

重型机械行业及骨干国有企业

重型机械行业(简称重机)包括冶金机械、矿山机械、物料搬运机械等子行业，其核心部分是大型成套(线)技术装备制造。重机的骨干企业都有大型铸锻件制造能力，以及研制专用重型加工设备的能力。

重机行业处于充分竞争市场，其“国之重器”的战略地位更引人注目。60多年来，重机行业对我国工业发展、基本建设和国防建设做出了重大贡献。目前，7个国有骨干大企业(一重、二重、北方重工、大连重工、起重、上重、太重、中信重工)在行业占有核心地位，也是行业技术创新的主力。

重机是典型的资本密集型和技术密集型行业。其产品批量小，专用性强，对投资品市场的波动十分敏感。2002-2012年，重机行业的营业收入翻了10倍，企业技术装备普遍得到更新改造。骨干企业对冶金、电力、化工、矿山、建材、造船等基础工业的设备国产化作出重要贡献。我国大型锻铸件技术能力已居世界前列。但由于产能扩张过快，在此后市场低迷期，大型企业普遍陷入困境，面临调整产能和转型升级的繁重任务。

行业技术水平还存在短板：如电控等关键核心零部件技术和质量不过关，成套设备的工艺流程控制技术和设计技术薄弱，导致多数企业缺少对大型工业装置的总体设计和工程总包能力，不得不依靠外企。一些重要装备产品的性能质量未得到用户充分认可。

国企经营管理方面的主要问题是市场规划和风险控制不成熟，和用户沟通不够、市场反应不灵敏，管理制度相对粗放。

重机重点企业需要接单生产(有些属于国家任务)，需要专门的产品设计及研制购置特殊装备，故前期投资大、关键设备利用率低(如大飞机关键部件加工所需超大设备)，影响企业绩效。不应该按一般市场标准要求这类企业。当然企业也需要改变发展思路，扩展业务范围。

尽管在此轮经济下行中，多数行业经营困难，但也有值得重视的亮点，这就是地方国企大连重工·起重和中信重工。

大连重工·起重：拥有风电和船用柴油机曲轴两个新的拳头产品，集团形成了“核心部件-关键设备-成套装备”格局，部分核心部件得到了用户认可。在主营领域具备成套装备研发和总承包能力。集团成功研制了大型船用柴油机曲轴，打破了对进口的依赖。

中信重工：本世纪初并入中信集团。主要产品是矿山和建材成套生产装备。通过改革激发了内生活力，企业大力投资研发，建设了工程-产品-工艺技术研发中心，掌握了成套装备系列核心技术，产品实现由传统机械向机械-电力电子结合的升级换代。企业已形成了系统研发设计-先进产能-全球营销服务体系。

装备制造业国企改革的基本经验

从现实案例看国企做优做强的基本经验

课题组对上述两个行业的若干先进国企进行了调研。一重和用户单位紧密合作、成功研发高性能冷热轧机组，打破国外垄断;济南二机床在成型机床领域、中信重工在矿山、建材等领域中，其产品性能质量和服务水平均有长足进步，不仅在国内市场已占绝对优势，在国际市场和西方企业比肩竞争。

济南二机床是一家市属国有独资公司，在成套自动化锻压设备领域已经进入世界前三位。多年来，济南二机床的几届领导班子始终坚持既定方针，不盲目跟风，心无旁骛、一以贯之，紧贴顾客需求、埋头技术创新、落实科学管理，把产品和服务做优做精，在不断提高效益的同时，实现创新能力增强提高—效益提高—员工待遇改善的良性循环。

纵观这些优秀国企的成长历程，它们之所以能取得优异成绩，主要是做了到以下几点：

第一，在开放合作的同时坚持独立自主。积极寻求国际合作、努力学习国外先进技术，同时坚持中国法人对企业股权和企业经营管理关键环节的控制。保持经营管理自主权是企业自主创新和长远发展的基础，也是国家对战略性企业保持可控性的前提。济二的经验是“合作好、合资不好”。中信重工与外国企业合作研发先进电机变频技术时谢绝对方的合资建议，因为要“掌握自己的未来”。这也是日本、韩国从二流工业国跻身世界前列的一个基本经验。我们一些企业在对外合作中没有长远战略考量，只有短期目标，导致在合资谈判中不能把握方向，失去独立经营权，教训是深刻的。

第二，具有成熟的市场意识和清晰的企业发展战略。把握市场趋势和行业技术发展方向，坚持技术研发和产品更新，在长期坚持中形成特有的技术能力和高素质技术队伍，方能在竞争中最终脱颖而出。而且，工业装备制造不像汽车那样大批量生产，其市场趋势是“个性化，专用化，定制化”，要求企业充分了解用户的工艺特点，有技术积累、有能力响应客户的个性化需求并提供解决方案，按时提供质量性能过硬的产品和周到的售后服务。不能达到这样的境界，就只能做批量化大路货，逐渐被边缘化或被淘汰。

第三，贯彻科学管理和与时俱进的管理创新。全面落实科学管理各方面制度，特别是落实人事薪酬管理“三项制度”，对特定企业的既有传统和人事关系照顾而不迁就，这是对企业领导人很高的要求。业内一位资深人士认为，济二的成功没有什么诀窍，就是把企业管理的基本原则一丝不苟、常年不懈地落实到每一个细节，在没有“显示度”的地方苦练内功。

需要指出的是，市场经济中的国有企业，更要为员工着想、依靠广大员工团结奋斗、努力向上，共享发展成果;更要发扬党组织的先锋作用。如中信重工制定“班子守则”端正党风、正己服众，建立“大工匠”制度，激励员工钻研技术和革新、全面发展。济二发动全厂员工乃至职工家属，同心协力为重大项目会战做贡献。职工对企业的归属感和主人翁意识，以及企业的社会责任意识，正是社会主义国有企业的政治优势。

优秀国企经验推广的必需条件

上述基本经验，对任何类型的企业都可借鉴。讨论国企改革和发展则要明确：需要提供哪些基本的体制机制条件，才能让国有企业充分发挥能动性，达到上述经营管理水平，为创建国际一流企业创造可能。以下几条是必须具备的：(1)企业领导班子的任用，(2)充分的经营自主权，(3)有效的激励机制，(4)合理的监督考评和风险管控。

有不少人认为，只有私营企业才有充分自主权，经营灵活、风险自担且有长期打算;国有企业受行政管理束缚，不具备私营企业这些体制条件，必然搞不好。以济二和中信重工等为代表的优秀国企，颠覆了“产权万能论”。他们的经验说明：在生产装备制造这一充分竞争领域，国有企业在适宜的体制机制条件下，一定能够经受市场考验，不断增强活力和竞争力。

我国的国企改革历程近40年。从党的十四届三中全会(1994)至今已进行了多轮产权制度改革。“至2016年年中，全国国有及国有控股企业(不含金融类企业)改制面超过80%，国资委监管的央企及子企业改制面超过90%”。[3]目前国企管理体制的大框架，和国内市场经济环境是大体适应的。发展混合所有制经济要求各类资本交叉持股，从而有利于国有资本放大功能。就国有企业来说，应该按照现代企业制度的要求，完善政企关系和监督机制，督促企业健全治理机制、提高经营管理水平，针对不同类型国企的实际问题确定改革举措。

优秀国企的经验说明，企业竞争力要长期培养，外部政策环境需要相对稳定。如果产权或管理权归属的变动过于频繁，企业领导人地位不定，员工人心不稳，必然干扰企业正常工作，好企业也会被拖坏。

从生产力的角度看也是这样。现代装备制造业的特点是前沿科技(控制、通讯、检测、材料)和机械加工技艺(加工、装配、调试)紧密结合。一个企业的技术优势来自企业内技术团队持久的努力和经验资料的长年积累，只有外部环境相对稳定，技术人员和技工队伍才能安心搞专业。一位机械工业资深领导说：“国外机床厂的关键工种及装配调试技师都是50岁以上、怀有绝技的老技师，机床行业没有几十年的经验教训是培养不出一个合格的工程师与技师的。”[4]

目前束缚国企活力的主要体制机制问题

党的十八大以来，国资国企深化改革不断推出新举措，在进一步简政放权、强化资产监管、推进国有资产投资(运营)公司试点、国企“混改”上市、企业重组和结构调整等方面有很大进展。

近几年的实地调研和座谈，普遍反映国企机制“不活”的问题仍大量存在，在政企关系方面尤为突出。目前，国有企业的财务、分配、人事等再现“九龙治水”状态，企业在用人、分配、经营决策方面自主权越来越小，心有余力不足。[5]

第一，企业领导任用问题。国有企业干部的任期规定过死，调动频繁，不利于企业竞争力的形成。经验说明，一个企业核心领导团队的形成、企业经营管理机制的完善，一般需要5年以上。选准了领导班子就要给他们时间，让他们有责任心和长期打算。企业干部硬性退休的规定值得研究。人才是企业竞争力的基础，尤其是企业管理和技术骨干。一般而言，一些企业家和专家在60-66岁时经验和能力处于巅峰期，几十年培养起来的高级技术人才(如精密机床制造、关键零部件制造的技师)到点退休，往往被私企或外企挖走，为竞争对手效力。优秀的企业领导人过早离职，更可能导致“人存事兴，人亡事废”。

第二，企业的工资决定权上收。现国企分配制度简单对照行政系列，和全国各行业平衡，企业激励机制无法按市场规律实施。激励机制不到位，能干的、贡献大的员工的积极性调动不起来，人才流失现象突出。

第三，投资自主权受限。重大投资决策须层层上报请示批复，但商机稍纵即逝。如无锡某民营企业为学习航空发动机关键部件的制造技术，出高价从国外聘请技术团队。“这种事国有企业机制不允许做，谁能说清楚花这笔钱干什么用”。

第四，国企税费负担偏重，承担更多的社会责任。国企占经济总量约20%，上交税金占全部税金的38%;就企业上交税费占企业毛利的比重看，国企为60%，私营和外资企业在30%-35%;2014年规模以上工业企业每100元主营收入纳税率，国有工业企业为8.53元，私人企业3.02元，外资企业为3.03元，国有工业企业税负为其他企业的2.6倍。[6]

第五，多头监管。政府各监管部门互不协调，各部门规定常不一致，企业无所适从。加强监督是为防止国有资产流失，但也要尊重市场规律，分清企业开支合理与不合理的界限;企业技术创新投资要冒风险，对企业经营合规的要求和做大做强国企的目标应该是一致的。严格监管如果导致企业缩手缩脚、失去进取精神，就违背了监管的初衷。国企领导感慨“做对100件事，错了一件就是功不抵过”。需要形成协调一致的企业纪律检查办法，包括企业创新的容错机制。建议管理部门对国有企业的管理，注重对企业关键事务的指导，特别是对领导班子和“一把手”的指导。

领导班子是决定企业成败的第一位因素

在完善企业治理结构和改进体制机制中，对国企领导班子的建设应给予高度重视。企业领导班子，特别是企业“一把手”的素质和能力，决定了企业经营管理的水平和发展潜力。

好的机制、体制给人们提供了一个规则平台，企业的运作和发展，兴盛或衰落，是企业的领导和职工在这个平台上发挥主观能动性的结果。在同样的体制下，企业的经营绩效往往很不相同。业内资深人士早就指出：

“成也领导，败也领导，一个企业的兴衰，内因是起主要作用的，外因仅仅是条件”。[7] “一个成功的企业背后必然有一位优秀的企业家，一个蹩脚的经理人很容易就会搞垮一家企业”。[8]

现代大企业的所有权和经营权是分立的，企业管理的核心在于把合适的管理人才放在合适的位置上。高素质的企业领导人是稀缺资源。国有骨干企业承担产业技术升级或国家战略任务，对企业领导者的选择使用正确与否，不仅关系企业的命运，更可能牵动全局。这是深化国企改革的一个重要问题，值得高度重视。按现行体制，国有企业的主要领导人由组织部门任命。组织部门对国企干部的选任，标准掌握是否准确，任免、考评体制是否合理，用人是否得当，关系到国有经济事业的成败。

业内有人指出，济南二机床的经验难复制，难在选人，难在给优秀的企业领导人充分施展的空间。国企领导人要忠于国家和人民的托付，要懂得市场、懂得专业知识、具有领导能力。“有德无才难成事，有才无德办坏事”。领导能力是在长期实践中锻炼出来的。十九大报告要求“注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部”，企业干部的选拔应注重工作业绩和实际能力，不应过分强调学历或招聘考试。

发现“千里马”不易，当“伯乐”更不易。管理国企干部的部门和人员要懂得企业、行业和市场，最好有企业工作经验。监督考核要正确掌握政治标准和专业标准，不徇私情、一碗水端平。干部管理机关的工作水平，直接决定着企业的命运。中央有关文件要求充分发挥国企党组织的政治核心作用，抓好党建工作。习近平同志说过，要“深入整治选人用人不正之风，坚持正确用人导向”。[9]在加强国企党建的同时，也应该加强管理部门的作风建设。

关于产业政策的若干思考

中观管理机制亟待健全

我国国企在工业中的分布主要存在两种情况：在能源资源、冶金、化工、电力、军工等部门，大型国企占主导或绝对优势地位;在机械电子等高度竞争行业，行业集中度低，国企比重小。

在40年改革进程中，工业管理机构经历了多次变革。自2003年国家经贸委撤销后，国有工业企业按照资产的归属，由国资管理部门行使出资人职权，各行业协会协调行业内各种所有制企业。就机械行业来说，各细分子行业的行业协会职责，主要是统计、调研、监测、协调、建议，对企业的指导或约束作用十分有限。

我国国情决定，政府的职责除宏观调控、市场监管、提供公共产品之外，必须具备中观经济管理的职能，如指导行业发展规划的制定与贯彻，推动产业技术进步，以及具备一定的资源调配能力。我国很多重大技术装备创新工程，从立项、研制、投产到进入实际运行，没有权威机构的指导和协调是做不到的。产业政策的落实总要涉及具体企业，如何把握选择的原则(国籍、所有制、规模、技术能力等)是绕不开的问题。

要重视改革开放中的产业安全问题

我国的对外开放，有效地促进了国内企业竞争力的提升，同时也加剧了对弱势企业的淘汰。

世纪之交，一些地方政府曾通过引进外资“战略投资者”推进国企改制。一批装备制造排头兵企业被跨国公司并购，使得企业多年积累的技术能力顷刻散失，或为国际竞争对手借机利用。国家设立了产业安全审查机制后，情况有所好转。

就机床和重机行业看，两个行业利润率偏低，但不少企业是行业的骨干，有的承担着国家战略任务。如果这些企业在改革中被当作包袱“甩”掉，我国产业安全将受到严重威胁。实际上，这类令人痛心的案例反复上演。

客观地看，我国制造业各子行业目前的竞争实力和国际巨头相比还有很大差距。要全面推进产业升级战略，必须确保本国产业的自主性，其前提是必须保有本国资本的控股地位，如此方能确保可控性和可动员性，自主创新才有可靠的平台。从执政基础、产业安全和国防安全的角度看，装备制造业的核心部分，不能放弃国有企业的主导地位。

我们切不可“为改而改”，在改革中将行业精英、国之重器丢弃。国家只要放弃骨干企业的绝对控股权，企业就不再具有承担政治责任或社会责任的义务。要按照(2015)22号文件规定，“坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表”。

对承担国家战略任务的装备类国企的实际困难给予关注

装备制造本身是资本密集型低利润行业，其中国有企业的人员费用和税费负担高于私营企业;重机行业的国企因承担重大加工任务，需投巨资配齐加工设备，其资产效益必然低;一些自行研制的、具有战略意义的重大加工设备(如重型锻压机)，因加工对象是国家重点战略产品，任务不饱满，研制成本和运营成本很难收回。对承担这类国家任务的大型国有企业，应该给以一定的政策支持。

要重视创新体系的建设

“十一五”以来，国家提出实施创新驱动战略、提高自主创新能力，在推动装备制造业优化重组、项目支持和推动科技进步方面给予许多政策支持。

《2006-2020国家科技发展纲要》的“04专项”是专门支持高端机床及关键零部件的科技专项。“04专项”取得了可喜的成果，不过在实施中还存在一些问题。例如专项承研企业实现局部技术突破之后未能有效推广。其根本原因是行业共性技术研究机制缺失，产学研合作效果不理想。在科技体制改革中，原各工业部属几百家科研院所改制为企业，其初衷是将其推向市场、消除科研经济“两张皮”现象、推进技术成果的产业化应用。但这一改革的负面效果是，原有工业行业科技服务体系(应用基础研究的研发推广、共用设施、科技情报、标准、认证、行业经济研究)被打散，原有科研成果积累中断，产学研联合研发和新技术推广失去依托平台，一些薄弱环节久攻不克。

当代装备制造业的科技创新，需要多学科的联合(先进设计、智能仪器仪表、加工工艺、控制等)，单个企业很难全部覆盖。机械行业企业普遍偏小，研发实力不足，迫切需要科技支持，特别是应用型科技的支撑。企业和院校或科研院所的合作多不理想。一些企业投巨资自建科研机构，但规模和知识有限。如产品设计的数字建模仿真系统技术、经验参数、数据库等短板无法解决;材料、仪器仪表等基础条件的科研水平差距甚大，需要企业投入巨资、多年坚持。这也是装备制造业“重整机、轻零部件，重有形产品、轻软件、轻共性技术基础研究”这一老大难问题的原因之一。

总之，重视对共性技术的支持和推广，是提高工业整体素质、提高自主创新能力的基础。许多国家都建立基础共性制造技术研发机构。例如德国弗劳恩霍夫协会，是欧洲最大的非盈利性工业应用研究机构，职责是做共性技术研究，开发新技术或系统解决方案。它介于大学和大企业之间，是推进应用技术研究成果向企业(特别是中小企业)转移的平台，研究范围涵盖几乎所有工业部门。德国对工业共性技术研究的重视，是保持其工业强国地位的重要因素，非常值得我们借鉴。

产业优化升级政策应该是一个体系

国家出台了很多振兴装备制造业的政策。目前，业内的意见集中反映在市场问题上，例如对进口设备(含零部件)多年实行免税政策，放任外资竞争对手在华投资。我国装备制造业已经进入世界“第二方阵”，不过在多数高端领域，产品质量、性能和服务水平还有相当差距。而同时，国内市场对西方装备产品的信赖(包含盲目崇拜的成分)一时难以扭转。

这种情况在重大工业设备方面尤其突出。国内用户不愿用国产设备，国家支持研发的新产品拿不到订单，高端市场被国外产品垄断。用户对国产新产品的性能和可靠性缺乏信任，而没有使用方的检验，设备制造企业就得不到改进完善的机会，进而形成“怪圈”。市场信任的障碍冲不破，产业升级就举步维艰。

当前国内装备行业产能过剩，导致国内企业处于不利地位。设备购置招标歧视国产装备，导致竞相低价竞标;甚至对技术相当成熟的国产设备也设定苛刻招标条件。舆论方面，对外国产品的缺陷有意隐瞒，对本国产品则百般挑剔。业内专家呼吁：对于装备制造业的支持，给钱不如给政策，给政策不如给市场，说到根子是给订单。在设备进口优惠政策下，国内高端设备的订单很难拿到，再说要做大做强也是无米之炊。这是现实工作中的切肤之痛。培育持续稳定的、公平规范的市场，是当前的迫切问题。

要突破这一“怪圈”，既要发展公平竞争的市场、促进企业奋发自强;而国家的产业政策应该在“供给”和“市场”两个方向发力：既在重点领域加强科技创新，也要鼓励国内用户采用国产装备，国家重点项目的设备采购要向国内重点企业倾斜。对不同的细分行业，可根据实际市场情况采取有区别的政策。

一般来说，后进国家的产业升级必须克服两个根本障碍：技术差距以及先进国的强势竞争和垄断。后进国家在贯彻发展战略的各方面，需要有内在逻辑一致的政策思路，关键是处理好开放性和自主性的关系、政府干预和微观活力的关系。

发展模式转型和产业升级，国内企业必须作长期艰苦的努力。改革要服从发展大局、要兼顾社会公平(正确处理改革-发展-稳定的关系)，开放也要服从发展大局，服从国家安全利益(正确处理开放-发展-安全的关系)。要在科技政策、产业政策和市场政策方面进行通盘统筹和配套。

注：该课题由中信改革发展研究基金会委托，完成于2018年3月。本文摘自主报告。课题组成员：高梁、杨青、章毅、孙喜、简练、周建军。机床行业和重型机械行业的分析文章，见本刊2018年第5期、第7期。

[1]新华社徐州2017.12.13电。

[2]我国现行工业行业统计中，一般把金属制品、通用设备制造、专用设备制造、汽车、交通运输设备、电气机械及器材、电子通信计算机设备、仪器仪表与文化设备等制造业，称为装备制造业。除通用、专用设备外，其余行业都包括消费资料和生产资料产品，习惯认为其中80%产值是装备类产品。

[3]肖亚庆：国务院关于国有资产管理与体制改革情况的报告，2016年6月30日在第十二届全国人大常务委员会第二十一次会议上。

[4]沈烈初：《从现实与历史剖析机床工具行业如何走出困境的思考》，中国工业报，2014年5月4日。

[5]中信改革发展研究基金会装备工业问题座谈会，2015年04月22日，见《经济导刊》2015.06期。

[6]国务院国资委研究中心主任楚序平：《新常态、新改革、新任务——在广东国有企业改革论坛上的发言》，2014年12月27日，经济导刊2015.02期。

[7]沈烈初：《从现实与历史剖析机床工具行业如何走出困境的思考》，中国工业报，2014年5月4日。

[8]邵宁，全国人大财经关于国有资产管理与体制改革工作情况的调研报告，2016年6月2日。

[9]2017年“两会”期间，习近平在辽宁代表团的讲话。