来源：21世纪经济报道

近年来，我国金融控股公司发展较快，有利于满足各类企业和消费者对多元化金融服务的需求，提升服务经济高质量发展的能力。但实践中有一些金融控股公司，主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张，将金融机构作为“提款机”，存在监管真空，风险不断累积和暴露。

为推动金融控股公司规范发展，有效防控金融风险，更好地服务实体经济，中国人民银行会同相关部门起草了《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。日前，正式向社会公开征求意见。

从指导思想来看，《办法》根据党中央、国务院决策部署，按照问题导向，补齐监管制度短板，遵循宏观审慎管理理念，以并表监管为基础，对金融控股公司的资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管，同时有序整顿和约束事实上已形成的金融控股集团的风险，同时有效规范增量，防范金融风险跨行业、跨市场传递。

从监管原则来看《办法》确立了宏观审慎管理、穿透监管、协调监管的原则。即要将将金融控股集团视为一个整体实施监管，实行并表监管，并识别金控公司实际控制人和最终受益人，穿透核查资金来源真实性，防止虚假注资、循环注资。

实际上，近年监管部门和相关负责人都屡次提及金融控股公司存在的风险问题，如原中国人民银行行长周小川在2018年的两会记者会上表示，目前出现的一些金融控股的行为，使得有一些他们所控制的金融机构的资本并不真实完整，社会上存在着有一些虚假注资、循环注资的问题。

而在2018年的两会上，央行系统的人大代表、政协委员等也就对规范金融控股公司发展问题密集提出提案、表示希望尽快出台有关金融控股公司的监管法规，清理规范金融控股公司发展。如全国人大代表，原任央行西安分行行长白鹤祥（现任央行广州分行行长）建议，随着金融创新、混业经营风险的增加和金融领域的信用规模不断扩张，《金融控股公司法》和《金融机构破产法》的出台已刻不容缓。

而从本次出台的《办法》来看，主要内容包括七点：

一是明确监管范围，即符合一定条件且实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司，由中国人民银行实施监管。对于金融机构跨业投资其他类型金融机构形成的综合化金融集团，由相关金融监管部门根据《办法》实施监管，并负责制定具体实施细则。

二是将市场准入作为防控风险的第一道门槛，明确董事、监事、高管人员的任职条件，对金融控股公司实施事中、事后的持续监管。其中涉及的行政许可事项，将依法由国务院作出决定。

三是严格股东资质监管，通过正面清单和负面清单的方式，规定成为金融控股公司股东的条件及禁止行为。金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人应当核心主业突出、公司治理规范、股权结构清晰、财务状况良好。

四是强化资本来源真实性和资金运用合规性监管。资金来源应真实可靠，不得以委托资金等非自有资金投资金融控股公司。金融控股公司对金融机构不得虚假注资、循环注资。

五是强化公司治理和关联交易监管。金融控股公司应具有简明、清晰、可穿透的股权结构，依法参与所控股金融机构的公司治理，不得滥用实质控制权。不得隐匿关联交易和资金真实去向。

六是完善风险“防火墙”制度。金融控股公司应建立统一的全面风险管理体系，对内部的交叉任职、信息共享等进行合理隔离。

七是合理设置过渡期。允许已存在的、尚不符合《办法》要求的企业集团在一定期限内进行整改，以促进平稳过渡。

公开征求意见结束后，中国人民银行将会同有关部门根据各界反馈意见进一步修改完善《办法》。

附：中国人民银行有关部门负责人就《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》答记者问

日前，中国人民银行发布了《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），中国人民银行有关负责人就《办法》有关问题回答了记者提问。

一、为什么要制定《办法》？

我国金融控股公司发展较快，有利于满足各类企业和消费者对多元化金融服务的需求，提升服务经济高质量发展的能力。但实践中有一些金融控股公司，主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张，存在监管真空，风险不断累积和暴露。主要表现为：一是风险隔离机制缺失，金融业风险和实业风险交叉传递。二是部分企业控制关系或受益关系复杂，风险隐蔽性强。三是缺少整体资本约束，部分集团整体缺乏能够抵御风险的真实资本。四是部分企业不当干预金融机构经营，利用关联交易隐蔽输送利益，损害金融机构和投资者的权益。

根据党中央、国务院关于尽快将金融控股公司纳入监管、补齐监管短板的决策部署，人民银行牵头起草了《办法》，加强对非金融企业投资形成的金融控股公司的监督管理。

二、金融控股公司监管的原则是什么？

针对金融控股集团所涉及业务种类多、股权结构复杂、关联交易风险高等特点，《办法》确立了宏观审慎管理、穿透监管、协调监管的原则。一是宏观审慎管理。遵循宏观审慎管理理念，将金融控股集团视为一个整体实施监管，对并表范围内的公司治理结构、整体资本和杠杆水平、关联交易、整体风险敞口等方面进行全面持续管控，有效识别、计量、监测和控制金融控股集团的总体风险状况。二是穿透监管。针对金融控股公司结构复杂的特点，强调对股权和资金等的穿透监管，准确识别实际控制人和最终受益人，防止隐匿真实的控制关系；穿透核查资金来源真实性，包括投资金融控股公司的资金来源，以及投资金融机构的资金来源，防止虚假注资、循环注资。三是协调监管。人民银行对符合《办法》设立条件的金融控股公司实施监管，金融监管部门对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。金融监管部门对金融机构跨业投资控股形成的金融集团实施监管。在风险发生时，按照“谁监管、谁负责”原则，由相应的监管主体牵头开展风险处置工作。各部门之间加强监管合作和信息共享，共同防范好金融控股集团和金融集团的风险。

三、《办法》的适用范围是什么？

《办法》借鉴国际经验，立足我国实际，将金融控股公司定义为依法设立，对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权，自身仅开展股权投资管理，不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。《办法》适用于实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司，对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，由金融监管部门根据《办法》实施监管，并制定具体实施细则。

《办法》从规模、风险外溢程度等系统重要性角度考虑，要求投资控股两类或两类以上金融机构且达到一定规模的企业集团，应当向人民银行申请设立金融控股公司，由人民银行依法对金融控股公司实施监管。其中，按照业务功能属性划分，金融机构包括以下六种类型：商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司，信托公司，金融资产管理公司，证券公司、基金管理公司、期货公司，人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司，金融管理部门认定的其他金融机构。对于非金融企业控股的由地方政府依法批设或监管的从事金融活动的机构，不作为金融控股公司的认定条件，但应被纳入金融控股公司全面风险管理体系。对于尚未达到这一标准的，虽然不按照《办法》进行监管，但仍须符合金融监管部门对金融机构股东的相关规定，由金融监管部门进行监管。按照国家有关规定受托管理国有金融资本的中央级投资运营机构，不适用《办法》。

四、为什么对金融控股公司要严把市场准入关？

对金融控股公司严把市场准入关十分必要和迫切，主要原因在于：第一，这是加强金融风险源头管控的重要举措。严把市场准入，尤其是设立金融控股公司行政许可，使经营状况良好、公司治理规范、杠杆率水平适度、投资动机纯正等符合条件的市场主体可以设立金融控股公司，依法合规开展经营；同时，严格市场准入，也使那些股权关系复杂且不透明、进行高杠杆投资、风险管控薄弱、扰乱金融秩序的违法违规者无法将金融控股公司作为平台，干预金融机构经营，套取金融机构资金，积累金融风险隐患。第二，对金融控股公司依法实施监管，需要严格市场准入，设立明确的行政许可，这样才能提高监管的权威性和有效性，严格规范金融控股公司发展，及时纠正违法违规行为。第三，这也符合国际通行做法和监管改革趋势。从国际监管实践看，美国、日本、韩国等国家和地区都有金融控股公司的专门立法，明确要求对金融控股公司实施市场准入监管，这体现了金融业是特许行业的理念。关于金融控股公司行政许可事项，将依法由国务院作出决定。

五、非金融企业设立金融控股公司需符合哪些要求？

非金融企业、自然人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，并达到一定资产门槛的，应当设立金融控股公司，将所有从事金融业务的机构股权都归于该公司下，以保持清晰透明的金融股权架构，有效隔离金融风险和实体风险。在该模式下，金融控股公司及其所控股机构共同构成金融控股集团。其中，对于金融资产在集团总资产占比达到或超过85%的企业集团，也可根据自身情况，按照《办法》规定的设立金融控股公司的同等条件，由企业集团母公司申请作为金融控股公司，企业集团整体被认定为金融控股集团。

六、金融控股公司的设立程序有哪些？

非金融企业、自然人符合《办法》第六条规定条件的，应当向人民银行申请设立金融控股公司或者申请将集团母公司作为金融控股公司。其中，对于《办法》实施前已符合第六条要求的，应当在《办法》实施之日起6个月内向人民银行提出申请。对《办法》实施后，拟实质控制两个或者两个以上不同类型金融机构，并具有《办法》第六条规定情形的，也应当向人民银行申请。相关实施细则将另行制定。

符合金融控股公司设立要求的机构，如果未按《办法》规定向人民银行申请，或虽申请但未获许可的，人民银行可会同相关金融监管部门责令其改正，逾期不改的，责令其转让所持有的金融机构股权。未经人民银行批准为金融控股公司的，不得注册登记为金融控股公司，名称中也不得使用“金融控股”、“金控”、“金融集团”等字样。

七、金融控股公司的业务范围有哪些？

金融控股公司的主要业务是对所投资的金融机构进行股权管理。此外，为促使金融控股公司加强集团整体的流动性管理和风险管控，使其有能力对所控股金融机构进行流动性支持，或对出现风险的所控股金融机构发挥自救作用，《办法》允许金融控股公司在获得人民银行批准的前提下，开展除股权管理外的其他金融业务。

八、是否允许金融控股公司投资非金融业务？

从立足主业、防范风险的角度看，金融控股公司是专门从事金融机构股权投资和管理的企业，不得从事非金融业务，以严格隔离金融板块与实业板块，有效防止风险交叉传染。实践中，一些企业集团从事的非金融业务与集团及所控股金融机构紧密相关，如金融科技对于辅助金融业务发展十分重要，国际监管实践也普遍允许金融控股公司在一定限额下对辅助金融业务的活动进行投资。为此，在严格隔离风险的前提下，对于企业集团设立的金融控股公司，允许其投资经金融管理部门认定与金融业务相关的机构，但投资总额账面价值原则上不得超过金融控股公司净资产的15%。对于现有不符合要求的企业，允许其在过渡期内逐步调整投资非金融企业的比重。对于企业集团整体被认定为金融控股集团的，其非金融总资产不得高于集团总资产的15%。

九、《办法》对金融控股公司的股东资质提出哪些要求？

金融控股公司控制多类金融机构，体量大、业务杂、关联风险高，具有较大的社会影响力。而一些企业实力不强、投资动机不纯、风险管控能力及合规经营理念不强，设立或入股金融控股公司只为获取更多金融牌照，甚至利用金融控股公司开展不当关联交易，套取金融机构资金，给金融机构和金融控股公司都带来较大风险。因此，对金融控股公司的股东应有严格的要求，《办法》通过正面清单和负面清单的方式，明确了成为金融控股公司股东的条件。从正面清单看，金融控股公司的主要股东、控股股东或实际控制人应当核心主业突出，投资动机纯正，制定合理的金融投资商业计划，不盲目向金融业扩张，并且法人治理结构完善，股权结构和组织架构清晰，股东、受益所有人结构透明，经营管理能力较强，风险管理和内部控制机制有效、财务状况良好。从负面清单看，明确了禁止金融控股公司控股股东从事的行为，以及不得成为金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人的情形，例如，曾经虚假投资、循环注资金融机构，曾对金融控股公司或金融机构经营失败或者重大违规行为负有重大责任。

十、如何强化金融控股公司的资金来源监管？

近年来，一些企业通过层层控股、交叉持股金融机构，以负债资金出资，推升整体杠杆率，操控壳公司进行虚假注资、循环注资，导致整个集团没有多少能够抵御风险的真实资本。为此，金融控股公司的资金来源监管强调真实性：一是资金来源真实可靠。金融控股公司股东应当以合法自有资金投资金融控股公司，不得以委托资金、债务资金等非自有资金以及投资基金等方式投资金融控股公司，不得委托他人或者接受他人委托持有金融控股公司的股权。二是金融控股公司应当以合法自有资金投资控股金融机构，不得对金融机构进行虚假注资、循环注资，不得抽逃金融机构资金。三是对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理，向上核查投资控股金融控股公司的资金来源，向下核查金融控股公司投资控股金融机构的资金来源。四是建立资本充足性监管制度。《办法》要求金融控股集团应当具备与其资产规模和风险水平相适应的资本。下一步将以并表管理为基础，制定金融控股集团资本充足性监管的具体细则。

十一、对金融控股公司的股权结构有何要求？

针对一些企业集团存在的股权结构复杂、交叉持股、多层持股、信息披露不足、受益所有人不明确、集团内又嵌套集团等情况，《办法》规定，金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，其所控股金融机构不得反向持股、交叉持股。对于近年来已经形成的企业集团所控股金融机构下又控股多类金融机构问题，按照兼顾发挥协同效应和防范风险的思路，金融控股公司直接控股的金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但该金融机构控股与自身同类型的或者属业务延伸的金融机构并经金融管理部门认可的除外，如商业银行控股村镇银行或开展资产管理业务的理财子公司等。

在《办法》实施之日起应申请设立金融控股公司，但股权结构不符合要求的企业集团，应当制定股权整改计划，经金融管理部门认可后，在过渡期内降低组织架构复杂程度，简化法人层级。股权转让过程中，企业集团内部的股权整合、划转、转让涉及的资产评估增值等，符合税收政策规定的，可以享受相应的税收优惠政策；涉及股东资格核准的，金融管理部门应当适用与金融控股公司相适应的股东资格条件。对于《办法》实施后，新增的金融控股公司，金融控股公司股东、金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级。

十二、对金融控股公司的公司治理有何要求？

良好的公司治理是金融控股集团及其所控股机构稳健经营的前提。为此，《办法》规定，一是金融控股公司应当完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，促进所控股机构安全稳健运行。二是金融控股公司不得滥用实质控制权，干预所控股机构的独立自主经营，损害所控股机构以及其相关利益人的合法权益。三是建立金融控股公司的董事、监事和高级管理人员任职资格备案制度，金融控股公司的高级管理人员原则上可以兼任所控股机构的董事，但不能兼任所控股机构的高级管理人员，所控股机构的高级管理人员不得相互兼任。四是金融控股公司在严格风险隔离的基础上，可以规范发挥协同效应，同时应当注重客户信息保护。

十三、对金融控股公司的关联交易有何要求？

强化关联交易管理是严格风险隔离的一项重要措施。实践中，有个别企业借助隐匿的股权架构，通过不当关联交易进行利益输送，将金融机构作为“提款机”，严重损害金融机构和投资者的合法权益。为此，《办法》明确金融控股公司关联交易管理的基本要求，并建立禁止关联交易的负面清单。一是金融控股公司应加强关联交易管理，其与所控股金融机构之间、所控股金融机构之间以及所控股金融机构与集团内其他机构之间的集团内部交易，以及与其他关联方发生的关联交易，应当依法合规。与其他关联方发生的关联交易应当遵循市场原则，不得违背公平竞争和反垄断规则。二是金融控股公司与其所控股金融机构、其他关联方不得隐匿关联交易和资金真实去向，不得通过关联交易进行利益输送、规避监管或监管套利、损害他人合法权益、损害金融控股公司稳健性等。三是除财务公司外，禁止金融控股公司所控股金融机构向金融控股公司提供融资、向其他关联方提供无担保融资，向关联方提供融资或担保不得超过该金融机构注册资本的10%或该关联方注册资本的20%，禁止金融控股公司所控股金融机构和非金融机构接受金融控股公司的股权作为质押标的，金融控股公司对金融控股集团外的担保余额不得超过金融控股公司净资产的10%。

十四、对金融控股公司有哪些监管手段和措施？

为规范金融控股公司行为，强化金融控股公司监管，防范系统性金融风险，人民银行会同相关部门在并表的基础上，通过以下方式对金融控股集团的资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管。一是建立统一的金融控股公司监管信息平台，要求金融控股公司按规定进行信息报告和信息披露。二是建立和完善金融控股集团的风险评估体系，综合运用宏观审慎政策、金融机构评级等政策工具，评估金融控股集团的经营管理与风险状况。三是根据履职需要，对相关责任人进行监管谈话，对金融控股公司进行现场检查，必要时经国务院批准，在监管协作的基础上，对金融控股公司所控股金融机构进行现场检查。四是要求金融控股公司制定金融控股集团整体恢复和处置计划。五是金融控股公司违反《办法》或发生重大风险时，视情形对其采取限制经营活动、限制分红或相关权利、责令限期补充资本、责令转让股权等监管措施，给予警告、罚款等处罚。六是金融控股公司难以持续经营，将严重危害金融秩序、损害公众利益的，应当依法进行市场退出。相关实施细则由人民银行会同相关部门另行制定。

十五、《办法》的过渡期如何设置？

实践中已经形成一定数量的企业集团，需要按照《办法》进行整改或新设金融控股公司，但在短期内难以达标。为确保《办法》稳步实施，引导企业有序整改，在充分考虑市场承受能力的基础上，设置过渡期。对于存量，即《办法》实施前存在的、符合金融控股公司设立条件的企业集团，如果在股权结构、投资与金融业务相关的机构的比例、高级管理人员兼职等方面未达到《办法》规定的监管要求，经金融管理部门同意，在一定期限内进行整改，具体期限由金融管理部门根据企业集团的实际情况予以确定。过渡期结束时，这些企业应达到《办法》的监管要求，并由金融管理部门进行验收。对于增量，将严格按照《办法》要求执行。

十六、《办法》对金融市场有何影响？

总体看，《办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面，风险可控。对金融机构而言，由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。按照《办法》要求，一些不符合要求的企业集团需要进行股权整合，但股权转让在集团内部开展且实际控制人未发生改变，金融机构所受影响有限。对非金融企业而言，管理相对规范的企业总体符合《办法》要求。而那些通过违法违规手段快速扩张的金融控股集团，往往体量大、业务杂、关联风险高，有必要通过严格监管纠正其行为。从长期看，《办法》有利于治理金融乱象、整顿金融秩序，最终防范系统性金融风险。对金融市场而言，党的十九大、全国金融工作会议明确提出，未经许可不得从事金融业务。出台《办法》有利于建立一个规范的市场，促进各类机构有序竞争、良性发展。（完）