周绍杰 张俊森  清华大学国情研究院

【编者按】

2003年春季，SARS（严重急性呼吸道综合症）是进入新世纪以来我国面临的最为严峻的公共卫生危机事件。清华大学国情研究院主办的《国情报告》在2003年4月14日至2003年6月20日期间发布32期SARS研究专刊，其中25期是由清华大学公共管理学院的有关专家撰写。本公号将于近期推出其中部分篇目，为当前各方认识和应对疫情提供参考。

本文是系列专刊的第19篇，作者为：清华大学公共管理学院党委副书记、长聘副教授、国情研究院副研究员（时为香港中文大学经济系博士生）周绍杰；香港中文大学经济系教授张俊森。写于2003年5月15日。

引言

从2002年11月16日起，“非典”在我国广东首先爆发，300人被感染，5人死亡。“非典”成为继伊拉克战争以后，另一个引起世界关注的重大事件。目前全世界有33多个国家和地区发现“非典”和疑似“非典”患者。根据世界卫生组织报告，截至5月12日全世界非典型肺炎患者累计为7447人，其中3195名患者已治愈，552名“非典”或疑似“非典”患者死亡。在这次“非典”大规模的传播过程中，华人社会成为重灾区，在目前已经公布的“非典”病例中，华人社会占总病例的95％。

香港“非典”传播的生命与经济损失

在这次“非典”传播过程中，拥有690万人口的香港成为“非典”的最大受害者。与大多数出现“非典”病例的国家和的确相比，香港无论在感染人数规模、死亡人数以及由此带来的经济损失均是损失最严重地区。“非典”传播的最重大损失莫过于人口死亡。从全球的角度来看，“非典”仍然处于蔓延阶段，还很难确定最终与感染“非典”有关的人口死亡率，因此，有必要用多种口径对这个数据进行初步估计，本文利用两种口径进行度量。

死亡率口径1是一个相对保守的估计，香港、新加坡和加拿大根据这个相对保守的估计，其死亡率已经超过10％。而死亡率口径2有可能与最终的死亡率统计接近，而且随着病愈人数的不断增多，入院人数的不断减少，留在医院继续接受治疗的病例可能是病情相对严重的病例，其死亡率有可能相对更高。

由于香港和新加坡在“非典”传播以后，两地均对“非典”传播情况给予了积极的报道，可以认为新加坡和香港两地的统计是真实统计。从统计数据上来看，两种死亡率统计口径非常接近，因此，根据以上事实和假设，我们可以认为“非典”的最终死亡率应该在15％以上。

事实上，世界卫生组织也已经把“非典”的死亡率从原本估计的5%到6%，提高至14%到15%，其中，24岁以下“非典”病患的死亡率低于1%，25到44岁患者的死亡率为6%，45到64岁病人的死亡率则为15%。此外，65岁以上患者病逝的机率有一半。截至五月八日，香港的累计死亡人数已经超过200人。从总的统计来看，中国大陆占总病例数的67％，香港占22.5％；从与感染“非典”有关的死亡人口统计来看，中国大陆占总死亡人口的45.6％，香港占死亡人口总数的39.5％。

“非典”在给香港带来重大的生命损失的同时，也给香港带来重大的经济损失，这无疑又给近年来经济不景气的香港雪上加霜。从香港的经济结构来看，香港经济是高度的外向型经济，服务业是香港经济的基础。从进出口总额占GDP的比重来看，这两个数值大约均为GDP的1.5倍左右，其国际贸易规模在世界上排位第九。从产业结构来看，服务业的产值比重占整个GDP的大约80％以上，制造业的产值比重仅为5％左右。此外，具有高度的社会流动性是香港的服务业的发展的基础，2002年按交通模式划分的抵港及离港旅客人数达8112.2万人次，相当于香港总人口的12倍，其整体服务业的发展在很大程度上依赖于国际贸易和旅游。显然，如果“非典”对国际贸易、人口流动产生影响的话，那么它也将间接影响到基于国际贸易和旅游为基础的服务业的发展，从而对香港本年度的宏观经济产生影响。

本文将从宏观经济和行业经济两个方面给出对“非典”对香港经济影响的定性分析和部分的定量估计。

从宏观方面，我们将从以下三个方面做出分析：宏观的经济损失、失业率以及通货紧缩。在香港爆发大规模“非典”以后，部分国家纷纷实施禁止入港商贸和旅游的政策，港府本身也先后公布一系列隔离措施以避免“非典”进一步大规模传播，由此，由于“非典”传播所带来一系列的隔离措施在一定程度上降低了香港的经济活动。香港自爆发SARS以来，入港旅客流量减少40％，空中客流量减少42％，陆路和海路旅客流量分别下降了38％和50％，香港与内地之间旅游及商务往来人数骤减。人口流动性的减少在一定程度上降低了对香港本地经济的需求，进而从宏观上带来经济损失。

目前，部分机构和学者已经给出对香港宏观经济损失定量的初步估计。《远东经济评论》４月２４日刊登的封面文章对这一传染性极强的疫病从经济学角度做出了估计，香港地区的经济损失为１７亿美元，也就是平均每个香港损失2000港元。亚洲开发银行的预测的损失达66亿美元（约514.8亿港元）。如果以经济增长的降低衡量宏观经济损失，亚洲开发银行认为若非典型肺炎的疫情持续至下一季度，本港经济今年将会出现1.4％的负增长，假设疫情于本季度内受控，香港经济增长也仅为0.8％，低于早前估计的2％。投资银行瑞士信贷第一波士顿(CSFB) 亚洲区首席经济分析员陶冬估计，在SARS影响下，香港本地生产总值增长第二季估计会跌至负4.5%至6.5%，对香港2003年整体GDP增长预测由原先的2.6%调低至1.8%。

由于“非典”冲击所带来的经济活动的降低，在降低香港经济增长的同时也对就业产生负面影响。从就业结构上来看，82％上就业人口集中于服务业，其中批发、零售、进出口贸易、饮食及酒店业，金融、保险、地产及商用服务业和社区、社会及个人服务业这三个产业部门占据了香港三分之二的就业人口。而这三个产业部门又是中小企业集中的产业部门，短期经济活动降低有可能对从事服务性行业的中小商业产生较大的冲击，增加它们的短期的经营风险，并有可能使部分中小商业因此而裁员，甚至破产，从宏观上进一步加剧失业率。失业率的提高不仅在供给上对香港经济产生不利的短期影响，同时也降低了消费需求。投资银行瑞士信贷第一波士顿(CSFB) 亚洲区首席经济分析员陶冬估计，预料本港４月份失业率将会攀升至８％高位，若计入部分企业要求员工放取无薪假期，失业率可能进一步增至１０％。

此外，“非典”对于需求与供给的短期影响，有可能进一步加剧人们对香港经济的悲观预期，从而进一步引发香港的通货紧缩。目前，人们对香港房地产的价格是最为关注的，房地产价格水平具有财富效应进而影响其它方面的需求。高盛亚洲董事总经理胡祖六指出，由于“非典”所导致的香港消费者的悲观情绪还导致房地产和个人消费受到了抑制，消费者信心会显著影响购房和零售的情况。即便SARS将在3－6个月内得到控制，高盛预计香港房地产价格将从目前的水平下跌25％，零售的销售增长率将从3.5％下降至2.2％。德意志银行亦也原来对香港房地产跌幅5％－10％的预期改为10％－15％。此外，香港本地银行也可能因此而受到影响，房地产价格进一步下跌将导致房地产作抵押的贷款不良贷款比率将会增加。

从行业影响来看，本文将主要分析零售业、酒店餐饮业和金融业。

从零售业的需求主体来看，它包括了香港本地居民和在香港的其它地区短期入港居民。由于香港零售业的很大比重是通过信用卡结算的，因此可以用信用卡签帐次数来反映零售业的情况。里昂证券在近期接触多家香港本地银行，其发表报告显示，自“非典”爆发后至四月底止，信用卡交易骤降逾三成。VISA国际公布最新数据显示，受非典型肺炎令香港整体消费信心下跌，而旅游人士不敢前来香港也使海外人士在港签帐率下降，4月首27日香港VISA卡持有人在港签帐的次数按年减少9.8%，而海外人士在港以VISA卡签帐的次数同比更跌51%，这反映香港旅游、零售、饮食及娱乐等多个行业均受到严重打击。

酒店餐饮业在一定程度上也因为入港人数的降低而收入大大减少。香港酒店业主联会公布本港大部分酒店平均入住率，已由３月至４月时平均９０％或以上，降至现时只有１０％，其中小部分酒店入住率仅达单位数字，新地旗下的尖沙嘴帝苑酒店表示，4月份的入住率由去年的近95％降至15％，创下开业22年以来的新低。

最后，“非典”对于经济的负面影响在一定程度上对香港的金融业也产生负面影响。如果“非典”对香港经济的影响持续一段较长时间，它所引发的失业率上升以及部分企业的破产有可能并拖累按揭贷款资产质素，他们负资产增加会增加银行营运风险，最大的担忧是受SARS影响的一班重灾行业雇员，例如被迫放无薪假期的国泰航空。此外，内地目前的“非典”传播情况也影响了内地企业进入香港上市，大福证券董事总经理黄绍开对香港今年公司上市数目不表乐观，他估计整体集资金额将下跌逾３０％。

此外，航空业也遭受巨大的打击，例如香港主要航空公司—国泰航空有限公司宣布,由于“非典”打击，该公司4月份的载客量较去年同期急跌65.7%。酒店业和航空业所受的影响也表明，香港的旅游业在这一阶段受到的影响很大。

因此，从宏观的定性分析来看，“非典”在短期无论对供给和消费均产生不良的影响。显然，如果香港能够很快控制住“非典”，它对经济的负面影响会相对较低。从“非典”对香港2003年整年的经济影响来看，我们给出如下定性的分析。

“非典”开始于三月中旬，随后在香港经历大规模“非典”传播，因此单从“非典”对第一季度的经济影响而言，还是不会太大。“非典”第二季度的影响将是较大的，第二季度是“非典”爆发的主要时期，以上的分析所提供的部分数据已经证明了这一点。从目前香港“非典”的传播来看，大规模的传播已经过去了，但是还没完全结束它的传播，而且目前还有370多“非典”患者仍旧处于住院状态，因此香港能否在第二季度结束前控制住“非典”传播目前尚未可知。我们对“非典”对第三季度和第四季度影响的估计是，如果第二季度能够完全控制“非典”，随着其它国家和地区取消对入港的限制，第三季度将经历一个调整时期，第四季度香港有可能逐步摆脱“非典”对香港经济的影响，这两个季度的经济表现也将决定本年度的香港经济能否实现正增长。但是，从总体上来看，“非典”对香港本年度的经济影响将是注定的。

危机管理的政策比较：香港与新加坡

目前，香港地区已经出现“非典”传播逐步控制的局面，在经历了与“非典”斗争了近两个月之后，我们不禁要提出如下两个问题：第一，香港的“非典”传播能否避免；第二，香港地区的“非典”传播范围能否控制得更小，损失能否更低。

对于这两点的分析，我们主要做一个比较研究，主要对香港和新加坡两地进行对比。之所以选取这两个地区，是因为它们的经济发展水平相近，均属于外向型经济，经济发展均高度依赖国际贸易，而且它们发生“非典”病例的时间接近。从卫生设施的状况来看，香港要好于新加坡。从政府对健康的投入水平来看，香港也大大高于新加坡。尽管如此，香港并没有免于“非典”的大规模传播。

信息问题对公共政策的制定至关重要。对于治理“非典”的公共政策而言，存在两种信息问题：

第一，信息不完全，也就是对于“非典”在医学方面基本属性的认识，这是一个全球性的公共问题，目前的医学研究尚不能完全搞清楚“非典”在医学上的基本属性，人们对于“非典”的病因、传染途径以及治疗方法还没有举世公认的权威说法，正如世界卫生组织公布的那样，造成“非典”的一系列冠状病毒以前还没有在人体中发现。显然，如果能够降低对“非典”认识的信息不完全，它有助于降低与“非典”有关的死亡率。

第二，信息不对称，也就是政府没有周边地区“非典”传播以及本地区对于“非典”在周边地区传播的反应，信息不对称的降低有助于政府尽早制定出治理“非典”的公共政策，进而有助于降低“非典”的传播范围和它所带来的各种损失。但是，从另一个角度来看，如果政府能够主动应对措施，信息不对称的问题会大大降低。

香港是一个具有高度流动性的社会，2002年按交通模式划分的抵港及离港旅客人数相当于香港总人口的12倍，其中经过深圳各海关进出香港的比重达73％。因此，从客观上来说，如此大规模的人口流动也使得香港难以在这场“非典”传播中幸免。而且，作为这次“非典”的爆发地区广东也是香港邻近的地区，每天都有大量的人口经由海关进出香港。在这次“非典”传播初期，广东政府一直没有给予公开报道。但是，自2002年11月份出现大规模感染“非典”事件以后，广东各地民间纷纷出现大规模抢购板蓝根和白醋事件，而且这在一定程度上也影响了香港市民，超市内白醋也一度售磬。香港政府在这一段时间并没有采取主动的应对政策，而这也反映了港府缺乏危机意识，没有意识到这场传染病所可能带来的经济和社会后果。在缺乏危机意识的条件下，港府并没有采取积极的危机防范措施。

“非典”作为一种传染病，治理的首要措施就是切断传染途径，这表现为对各种可能传染途径的管理上。从香港和新加坡在出现“非典”以后，两地治理“非典”政策的比较来看，港府的决策出台缓慢在一定程度上导致香港“非典”的大规模传播。

3月10日，威尔士亲王医院10多名医护人员染病，被传媒揭发。随后，3月13日，新加坡卫生局证实三宗染病。此后，“非典”在两地开始传播以后，两地政府分别出台了一系列的治理措施。我们以首宗个案公布时间为基准，对两地的政策进行比较，尤其对政策时滞进行对比。政策时滞是指政策出台时间与首宗案例公布时间之间的时间跨度，我们可以利用这个指标在一定程度上反映政府的危机管理能力。香港在4月3日出台医院禁止探望政策，其政策时滞为25天，而此时感染病例总数已经到达734人。而新加坡在公布“非典”病例的第12天就迅速采取了禁止医院探望的政策。此外，港府的政策出台相对不够果断。新加坡政府在第12天宣布强制的隔离措施，规定所有病者家属在家中隔离十天。香港政府的隔离政策实际上经过两个阶段，距离首宗个案公布20天，港府首先规定病者家属不准上班、上学，连续十天到指定诊所检查，随后在距离首宗个案公布33天后，才实施强制病者家属在家中隔离十日的政策。

总的来说，与新加坡政府的治理“非典”政策相比，香港政府的政策表现为以下几个方面：决策缓慢，治理“非典”政策在事态发展的过程中显得极为被动，而且其政策几乎是学习新加坡的政策，这也说明港府在危机管理方面决策能力不高；此外，港府决策不够果断。显然，如果政府能够尽早采取风险防范措施，并且在“非典”在香港传播过程中果断出台危机管理政策，“非典”给香港带来的损失应当可以大大降低。港府治理“非典”的政策也引起了香港社会的不满。雅虎香港网站进行了网上调查，结果显示，90％以上的人士认为港府应当为“非典”的扩散负最大责任。其中大约有一半的人士认为特首应当负最大责任。先前该网站的调查也表明，香港各界人士普遍对港府当前的治理缺乏信心。

结论与政策含义

当前，香港的失业率已经达7.5％的高位，财政赤字负担沉重，“非典”的扩散传播无疑给这两个方面均雪上加霜，而且它的大规模传播也让香港付出了重大的生命代价。从对香港和新加坡的危机管理的简单对比上看，我们基本可以得出如下结论，危机出现时，危机管理政策出台越早、越科学、越果断，危机带来的负面影响将越小。香港是一个具有高度流动性、经济高度自由的社会，当外部危机发生以后，外部危机极有可能被输入香港。从某种意义上讲，如果出现具有全局性影响的危机（例如“非典”），作为一个城市经济体的香港极有可能受到全面的影响，从而显示出在外部冲击下的脆弱性。

香港一度被评为世界上最有竞争力的经济体，连续七年被评为全球最自由的经济体系。香港自由的经济制度，高效廉洁的公务员队伍成为香港竞争力的基础。显然，香港经济缺的不是实力，而是信心，更缺乏公众对政府的信心，而这次“非典”无疑又进一步打击了公众对港府治理的信心。事实上，仅有高效的行政效率和自由的经济制度还不足以保障香港经济的发展和稳定。自97年亚洲金融危机后，香港的失业率从2.2％攀升到现在的7.5％，香港经济正经历着经济结构调整和升级所带来的阵痛。尽管，外部的不利条件在客观上影响了香港经济，但是香港经济固有症结的解决，还需港府的治理能力的进一步提高，尤其是决策能力。这次“非典”事件所带来的巨大损失也证明了这一点。从危机管理的角度来说，政府应当制定科学的危机管理机制，提高危机识别能力，建立管理危机的快速反应机制，提高应对危机的决策效率，以应对类似“非典”这样的突发性危机，这不仅有助于香港经济的稳定和竞争力的提高，同时也有助于增强政府对于公众凝聚力的提高。