新基建、减税，钱从哪来？

赤字率该破3就破3！

——2020年财政政策建议

原创 任泽平等  泽平宏观

文：罗志恒  任泽平  盛中明

导读

疫情加剧了中国经济的下行压力，总书记强调“宏观政策重在逆周期调节，节奏和力度要能够对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。积极的财政政策要更加积极有为”。

面对疫情冲击、中美贸易摩擦和经济下行，我们旗帜鲜明倡导减税和新基建（参考《是该启动“新”一轮基建了》《疫情对中国经济的影响分析与政策建议》等）。但是，在当前财政形势严峻的情况下，钱从哪来？公共财政赤字率能否突破3？我国真实赤字率是多少？在全球高不高、风险大不大？应该怎样实施积极财政政策？

摘要

一、受疫情冲击和中美贸易摩擦的影响，2020年经济下行压力大，亟需减税降费、加码新基建，财政支出扩大的钱从哪来？

中国经济持续下行，既有潜在增长率下降、内部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的叠加。当前又叠加疫情冲击和中美贸易摩擦，总需求不足。疫情短期冲击供给和需求，供给端，部分地方政府过度防疫导致复工率不高，原材料、劳动力等生产要素流通受阻，企业停工减产。需求端，消费、投资、出口三驾马车都受到冲击，群体聚集性行业受冲击更严重。其中，餐饮、旅游、电影、交运、教育培训、金融、房地产等受冲击最大。微观上，民企、小微企业、弹性薪酬制员工、农民工等受损严重。

面对当前持续攀升的经济社会风险，到底是保财政还是保增长，是坚持平衡财政还是功能财政，引发争议。我们认为，当务之急是保增长，保增长就是保就业、保企业，坚持功能财政理念，通过适度的赤字率提高来支持减税降费、搞新基建。减税降费、新基建，稳定总需求，提振企业和居民信心，经济发展了，税基扩大，财政赤字自然缩小。有观点认为，大搞减税、基建将增加地方债务负担、财政收支平衡压力大，我们认为这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候财政还要保收支平衡将使企业、居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题。如果百业萧条，财政何谈平衡？

两个经典案例可以说明减税降费和基建在当期推升赤字和债务，但在长期看有利于经济增长，释放经济增长潜力，最终带来经济繁荣和财政盈余。80年代里根时期两次大规模减税、增加军事开支、研发支出和互联网建设，直接推动了1983年开始美国经济复苏，直到里根任期结束美国GDP始终维持在3.5%以上；失业率下降，至1989年末始终维持在6%以下。到了90年代克林顿时期，减税、基建支出培育了IT和互联网新经济的大繁荣；美国联邦财政赤字从1983年的-5.9%持续缩窄至里根卸任时的-2.8%，1998-2001年甚至出现了财政盈余。1998年中国遭遇亚洲金融危机，1998-2000年,分别向四大行定向发行1000亿、600亿和500亿特别国债,重点投向基础设施项目，避免了经济断崖式下滑。尽管当时争议很大、批评很多，但现在看来意义重大，既改善了民生，又大幅降低了运输成本，提升了中国制造的全球竞争力，释放了中国经济高增长的巨大潜力，中国经济从1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高达10%以上的增速。

二、赤字相关理论和理念

财政赤字是收不抵支的直接表现，主要源于减税降费收入下行以及政府规模扩张支出扩大，存在债务融资和货币化融资两种方式。发展中国家的赤字主要源于建设需要，发达国家的赤字主要源于民生福利需要。弥补赤字有债务融资和货币化融资两种方式，前者只是需求从私人部门转移到政府部门，后者增加基础货币，可能产生通胀。

财政理念分为平衡财政和功能财政理念。平衡财政会加剧经济波动，功能财政要求逆周期调节。财政平衡本身不是目的，而是社会总供求平衡的一种手段。合理的赤字能促进经济发展和完成改革任务，但过高的赤字可能导致债务风险、推升通货膨胀、挤出民间投资、降低经济效率。

三、财政赤字是全球性现象，从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制的六大理由

中国大部分年份为赤字，发达国家赤字率波动性大，近年来发展中国家赤字率更高，但政府债务率仍低于发达经济体。除韩国、新加坡、挪威和中国香港等常年保持财政盈余外，大多数国家（地区）在大部分年份保持财政赤字。1978年至今，中国仅1978、1981、1985和2007年出现微小盈余。从区域看，2018年发达经济体赤字率平均为2.7%，新兴发展中经济体为3.9%，金砖国家除俄罗斯实现财政盈余外（财政盈余/GDP为2.9%），赤字率普遍较高，巴西、印度和南非分别为7.2%、6.4%和4.4%。2018年发达经济体和发展中经济体的平均政府债务率分别为98.4%和47.5%。

衡量中国赤字率有四个口径的指标，其中全球可比口径赤字率达到4.1%，在全球处于中等水平，广义赤字率达到10.7%。1）官方赤字率基本稳定在3%及以下，仅反映调整后的公共财政赤字率，不包括政府性基金、国有资本经营和社会保险基金，不能反映政府全部收支活动。2）实际赤字率已连续4年突破3%，2018年达到5.7%，包括官方赤字、使用结转结余、预算稳定调节基金和专项债，更能反映我国的财政政策积极程度及政策周期，与GDP增速呈现明显的负相关关系，逆周期调节特征明显。3）IMF的全球可比赤字率，2016-2018年中国的赤字率分别为3.7%、3.9%和4.8%，处于全球中等水平。该口径剔除了土地出让收支，但包括了国有资本经营和社保收支差。2018年中国高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法国（2.5%）、英国（1.4%）和有财政盈余的德国、中国香港、韩国和俄罗斯，但低于美国（5.7%）。相较其他金砖国家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中国财政稳健。4）IMF广义赤字率，中国广义赤字率在2018年达到11.2%，明显偏高，包括了地方融资平台、政府引导基金、铁道债、PSL、政策性金融债、专项建设债等准财政活动。

从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制。1）从欧盟和其他主要国家的财政实践看，3%并非绝对红线，逆周期调节部分年份突破3%为正常现象。欧盟赤字率在1995、1996年分别为7.2%和4.2%，2009-2013年分别为6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英国在金融危机时期均突破3%，金砖国家如印度常年高于5%。2）从中国经济看，宏观经济下行期需加强逆周期调节，提高赤字率，支持大力度减税降费“放水养鱼”。2018年中国企业总税率（占利润比重）为64.9%，较2017年下降2.4个百分点，但与主要国家比仍严重偏高，较世界平均水平高24.5个百分点，较美国、越南分别高21.1和27.1个百分点，制造业面临转移压力。3）公共赤字率3%的红线已缺乏实际意义，应从广义赤字率的高低判断财政积极与否，在财政“堵偏门”的背景下应该“开正门”提高公共财政赤字率。4）我国政府债务率在国际上偏低，政府部门尤其是中央政府具有加杠杆空间；债务风险的根源是不健全的财政体制和考核机制，而非赤字规模本身。BIS显示2018年我国政府债务率为49.8%，在全球处于中等偏低水平，IMF测算我国广义政府债务率（包括融资平台和其他隐性债务）为72.7%，仍低于主要发达经济体。我国中央政府债务率较低，2018年底为16.3%，具备增加赤字和杠杆的空间。根据IMF数据，我国政府利息支出/财政收入2017年为3.3%，高于法国（3.2%）、德国（1.8%）和俄罗斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新兴经济体和美国（5.4%）、英国（4.8%）等发达经济体。5）赤字可能产生通胀和挤出效应，但当前我国经济的主要矛盾是通缩而非通胀，是经济下行而非总需求过热。当赤字和政府支出规模上升，匹配以适当的降息，不会产生总量的挤出效应。6）要从全局和国家治理角度考虑风险问题，单纯控制财政债务风险可能引发更大的风险：企业负担加重、经济快速下行、失业上升和社会不稳定等。

四、建议：2020年财政政策更积极，平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，赤字和专项债至少达到两个“3万亿”，减税和新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期增加有效供给的最简单有效办法。

第一，适度扩大赤字尤其是中央财政赤字，赤字率可突破3%，增加专项债额度，上调至3-3.5万亿，为减税降费和增加支出稳基建腾出空间，尤其是新基建。中央政府加杠杆空间较大，基建投资可适度超前。中央政府杠杆率较低，主权信用融资成本也低，在地方政府和私人部门受资产负债表约束需求疲软之时，中央政府应主动加杠杆以承接和转移宏观杠杆，适度扩大赤字，发挥财政政策的乘数效应。中国仍是发展中国家，东西部发展差异极大，投资空间巨大。基建投资适度超前，不仅能够节约成本，而且将带动地方经济发展和提高人民生活水平。启动“新”一轮基建，关键在“新”，要用改革创新的方式推动新一轮基础设施建设，而不是简单重走老路，导致过剩浪费和“鬼城”现象。未来“新”一轮基建主要应有四“新”：一是新的地区。二是新的主体。三是新的方式。四是新的领域。调整投资领域，在补齐铁路、公路、轨道交通等传统基建的基础上大力发展5G、人工智能、工业互联网、智慧城市、数字经济、云计算、教育、医疗等新型基建，以改革创新稳增长，发展创新型产业，培育新的经济增长点。

第二，优化减税降费方式，从当前主要针对增值税的减税格局转为降低社保费率和企业所得税税率，提升企业获得感。

第三，增加国有企业利润上缴比例，避免财政收入增速下行背景下地方政府出现“乱收费”等恶化营商环境的行为。

第四，削减民生社保之外的开支，精简机构人员，优化支出结构，提高财政支出效率。

第五，改革财政体制，给地方放权，稳定增值税中央和地方五五分成，落实消费税逐步下划地方。

目录

1   受疫情冲击和中美贸易摩擦的影响，2020年经济下行压力较大，亟需减税降费、加码新基建，财政支出扩大的钱从哪来？

2   财政赤字相关理论

2.1   赤字的产生与弥补

2.2   赤字的分类：周期性与结构性赤字

2.3   平衡财政与功能财政理念

2.4   财政平衡与社会总供求平衡

2.5   赤字的风险

3   中国公共财政赤字率较为稳定，实际赤字率已突破3%，可比赤字率在全球处于中等，广义赤字率较高

3.1   赤字是全球现象，中国大部分年份为赤字，发达国家赤字率波动性大，近年来发展中国家赤字率更高

3.2   我国稳定的公共财政赤字率已不能反映真实情况，实际赤字率已突破3%，考虑到准财政活动的债务融资，广义财政赤字率已突破10%

4   从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制的六大理由

5   建议：2020年财政政策更积极，平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，赤字和专项债达到两个“3万亿”，支持减税和新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期增加有效供给的最简单有效办法

正文

1    受疫情冲击和中美贸易摩擦的影响，2020年经济下行压力较大，亟需减税降费、加码新基建，财政支出扩大的钱从哪里来？

中国经济持续下行，既有潜在增长率下降、内部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的叠加。当前又叠加疫情冲击和中美贸易摩擦，总需求不足。疫情短期冲击供给和需求，供给端，部分地方政府过度防疫导致复工率不高，原材料、劳动力等生产要素流通受阻，企业停工减产，推升失业率和物价上升。需求端，消费、投资、出口三驾马车都受到冲击，群体聚集性行业受冲击更严重。其中，餐饮、旅游、电影、交运、教育培训、金融、房地产等受冲击最大。微观上，民企、小微企业、弹性薪酬制员工、农民工等受损严重。

面对当前持续攀升的经济社会风险，到底是保财政还是保增长，是坚持平衡财政还是功能财政，引发争议。我们认为，当务之急是保增长，坚持功能财政理念，通过适度的赤字率提高来支持减税降费、搞新基建。减税降费、新基建，稳定总需求，提振企业和居民信心，经济发展了，税基扩大，财政赤字自然缩小。有观点认为，大搞减税、基建将增加地方债务负担、财政收支平衡压力大，我们认为这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候财政还要保收支平衡将使企业、居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题。如果百业萧条，财政何谈平衡？

两个经典案例可以说明减税降费和基建在当期推升赤字和债务，但在长期看对经济增长是有利的，能释放经济增长潜力。

80年代里根时期两次大规模减税、增加军事开支和研发支出，直接推动了1983年开始美国经济复苏，直到里根任期结束美国GDP始终维持在3.5%以上；失业率下降，至1989年末始终维持在6%以下；90年代克林顿时期新经济繁荣；美国联邦财政赤字从1983年的-5.9%持续缩窄至里根卸任时的-2.8%，1998-2001年甚至出现了财政盈余。

1981年8月里根政府通过《1981年经济复苏税收法案》，主要内容有：第一，个人所得税全面实行分期减税，1981年 10月税率降低5％，1982年和1983年7月两次削减10％，并从1985年起实施个人所得税和通货膨胀指数挂钩；第二，下调企业所得税税率，17％档下调至15％，20％档下调至18％；第三，进一步为企业减负，将固定资产分为四类，分别缩短折旧期至3年、5年、10年和15年，并允许以超过原始成本的“重置成本”来计提折旧；第四，资本利得税的最低税率由 28％降至20％；第五，提高遗产税与赠与税的免税额。1986年，里根政府颁布了《1986年税制改革法案》。该法案旨在降低税率、扩大税基、堵塞税收漏洞、实现税收公平。主要内容有：第一，全面降低个人所得税税率。把纳税等级从14级简化为3级，最高税率从50％降至28％，使全部个人所得税税率降低约7％。第二，简化和改革公司所得税。企业所得税税率从46％降低至34％。第三，允许公司支付的一半股息免税，取消对银行坏账的特别税收减免，将资本利得税最 低税率从20％减至17％。第四，限制或取消了过去给予部分个人和公司 的税收减免优惠政策。

里根时期的经济复苏及金融自由化为军队技术转为民用奠定了基础。一方面，经济复苏为军费开支提供了基础，而军事需求又带动了技术研发。军工产品的需求和军队的加速扩张成为推动经济增长的新力量。美国的金融自由化为技术商业化早期的发展奠定了基础。另一方面，在政府的支持下，美国的风险投资业迅猛发展，主要投向信息技术、生命科学等高科技产业，催生出一大批技术新兴企业。

1998年中国遭遇亚洲金融危机，社零消费和外需大幅下滑，中央政府紧急启动增发长期建设国债加大基建投资，财政赤字率持续扩大，避免了经济断崖式下滑。在遭遇金融危机后，我国出口增速从1997年的20.9%大幅下挫到1998年的0.5%，1998年5月出口增速-1.8%；社零消费从1996、1997年的20.1%和10.2%大幅下降至1998年的6.8%。因此，1998年增发1000亿国债加大基建，主要投放农林水利建设（吸取1998年特大洪水灾害教训，重点投资了大江大河防洪水利工程，长江、黄河中上游水土保持工程、交通通信建设、城市基础设施建设、城乡电网改造和国家直属储备粮库建设，同时启动住房、医疗和教育扩招的改革，扩大内需。

在上述扩大投资和消费的政策作用下，固定资产投资从1997年的8.9%上升至1998年的13.9%。虽然社零消费下降，但服务消费上升。1998年当年GDP增速从上年9.2%下降1.4个百分点至7.8%，其中，货物和服务贸易净出口的贡献下降3.5个百分点至0.4，资本形成总额上升了0.9个百分点至2.3，最终消费对GDP的贡献上升了1.2个百分点至5.1。

1998-2004年连续七年实施积极的财政政策，实际赤字率从1997年的0.7%上升到2002年的2.6%。在积极财政政策的带动下，基建持续发力并带动了制造业的高速增长，进而带动固定资产上升，中国经济从1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高达10%以上的增速。事后来看，尽管当时争议很大、批评很多，但现在看来意义重大，既改善了民生，又大幅降低了运输成本，提升了中国制造的全球竞争力，释放了中国经济高增长的巨大潜力。

现在一提到基建有些人就会上纲上线，说是刺激铁公基，这是严重误解。过去40年，没有适度超前的基建，怎么会有中国制造的强大竞争力？没有超前的网络宽带建设，怎么会有互联网经济的繁荣发展？而印度经济发展潜力释放不出来，很大程度受制于基础设施短缺，道路、桥梁、卫生系统都问题很大。

2   财政赤字相关理论

2.1 赤字的产生与弥补

赤字即收不抵支，主要源于政府规模的扩大，以提供更多的公共服务。亚当·斯密主张“廉价政府”和政府的“守夜人”角色，减少对经济的干预。20世纪30年代大萧条以来，出于宏观调控熨平经济波动以及调节居民收入差距防止社会动荡的需要，政府规模日益膨胀。财政支出扩张论认为随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重上升，即“瓦格纳法则”。瓦格纳认为，市场关系的复杂化引发对商业法律和契约的需要，人口居住密集化将产生拥挤等外部性问题。因此，与市场提供私人物品相对应，政府提供公共物品，支出规模扩大。当收入不足以支撑起膨胀的规模时，便产生了赤字。

发展中国家的赤字主要源于建设需要，发达国家的赤字主要源于民生福利需要，改革、发展、稳定的任务及民众对美好生活的需要导致我国财政支出压力大。马斯格雷夫和罗斯托认为，在经济发展的早期，政府更多地投资社会基础设施，如道路、法律秩序及人力资本，是经济起飞的必要；在发展中期，政府投资还需继续，但应逐步转换为对私人投资的补充；发展到成熟阶段，公共支出从基建转向教育、保健和福利等。中国是发展中国家，建设财政特征明显，大量的支出投向基础设施建设，既拉动经济增长，还具有生产属性，也便利生活。一定阶段的超前基建支出，从长远看有利于经济发展。中国同时是转轨经济体，肩负艰巨的改革任务，如90年代末的国企改革和2015年底以来的供给侧改革均需要财政支持；中国的人口老龄化率不断上升，对养老、医疗等民生福利需求提高。同时，以美国为首的全球减税浪潮兴起，以增税为特征的法国和日本均遭到社会强烈反对，中国为应对外部减税压力及内部经济下行期企业负担较重的现实情况，财政增收困难，赤字必然增加。

弥补赤字有债务融资和货币化融资两种方式，前者只是需求从私人部门转移到政府部门，后者增加基础货币，可能产生通胀。赤字的债务融资即财政部门发行中央国债和地方政府债券。当居民和企业购买国债时，私人部门的银行存款减少，持有的国债金融资产增加，M2减少，待财政支出时M2增加；当商业银行购买国债时，超储率下降，国债金融资产增加。赤字的货币化融资即中央银行借钱给政府，但各国基本禁止中央银行直接向财政透支，而主要通过公开市场操作购买国债，基础货币增加，同时体现对政府债权的增加，有可能引发通胀。

2.2 赤字的分类：周期性与结构性赤字

根据赤字和经济运行的关系，赤字可分为周期性和结构性赤字。其中，周期性赤字是经济周期的波动导致。当经济处于下行周期时，财政收入下行，刚性支出却难以减少，用于失业和社会福利的支出增加，赤字被动增加。结构性赤字是充分就业水平下的赤字，经济下行，失业增加，政府实行扩张性财政政策，导致结构性赤字增加。周期性赤字是消极的，结构性赤字是政府主动作为。中国既有周期性赤字，又有结构性赤字，以结构性赤字为主，是结构性改革、经济发展与社会稳定的必要代价。

2.3 平衡财政与功能财政理念

平衡财政预算思想包括年度平衡预算和周期平衡预算，平衡财政要求控制赤字，会加剧经济波动。年度平衡预算要求每个财政年度实现收支平衡，这是大萧条以前普遍采用的财政政策原则，也是我国在计划经济时期长期坚持的“收支平衡，略有结余”理念。但是，平衡预算会加剧经济波动，当经济处于衰退期，财政收入下降，为保持收支平衡，支出也同步下降，这将导致衰退期延长；当经济处于繁荣期，财政收入上升，支出也同步上升，将加剧经济过热和通货通胀。周期平衡预算是指政府收支在一个经济周期中保持平衡，在衰退期实行扩张性政策，在繁荣期实行紧缩政策，以繁荣期的盈余弥补衰退期的赤字，在一个周期内实现平衡。但是，实践操作中难以实施，很难事先估计繁荣和衰退期的时间和程度。

功能财政思想是凯恩斯主义的财政思想，认为不能机械地用财政预算收支平衡来对待赤字与盈余，而应根据逆经济周期调节的需要，以实现无通胀的充分就业为目标。当国民收入低于充分就业的收入水平，政府应该实行扩张性财政政策，扩大总需求，不惜出现更大的财政赤字。

2.4 财政平衡与社会总供求平衡

财政平衡是社会总供求平衡的一个组成部分，必须从国民经济的整体平衡看待财政平衡。财政平衡本身不是目的，而是总供求平衡（政府部门、私人部门、贸易部门）的一种手段。为实现社会总供求平衡，财政可能出现赤字。

2.5 赤字的风险

合理的赤字能促进经济发展和实现改革任务，但过高的赤字产生风险。赤字是流量，最终推升存量债务规模扩大、利息负担加重，导致债务风险；赤字货币化极可能导致通货膨胀；赤字债务化可能对民间投资产生挤出，降低经济效率。

3    中国公共财政赤字率较为稳定，实际赤字率已突破3%，可比赤字率在全球处于中等，广义赤字率较高

3.1 赤字是全球现象，中国大部分年份为赤字，发达国家赤字率波动性大，近年来发展中国家赤字率更高

财政赤字是一种全球现象，除韩国、新加坡、挪威和中国香港等常年保持财政盈余外，大多数国家和地区在大部分年份保持财政赤字。韩国、新加坡、挪威和中国香港2018年财政盈余/GDP分别为2.6%、3.6%、7.3%和2.3%。1978年至今，中国仅在1978、1981、1985和2007年出现微小盈余，其他年份均为赤字。

从区域看，发达国家财政赤字率波动性较大，但近年赤字率下降到低于发展中国家的水平，金砖国家明显偏高。在金融危机的冲击下财政收入迅速下行且逆周期调节的支出增加，赤字率扩大；在经济复苏繁荣时期财政收入增速回升，赤字迅速缩小。近年来，伴随全球尤其是发达国家经济的复苏，发达国家的赤字率下降，低于发展中国家。2007-2010年美国赤字率分别为2.9%、6.6%、13.2%和11%，经济复苏后迅速回落到2015-2018年的3.6%、4.3%、4.5%和5.7%；2007-2010年法国赤字率分别为2.6%、3.3%、7.2%和6.9%，其后回落到2018年的2.5%；日本赤字率在2009年高达10.2%。2018年发达经济体赤字率平均为2.7%，新兴发展中经济体平均赤字率为3.9%，金砖国家除俄罗斯实现财政盈余外（财政盈余/GDP为2.9%），赤字率普遍较高，巴西、印度和南非分别为7.2%、6.4%和4.4%。

但发达经济体连续多年的赤字导致政府债务率明显高于发展中经济体。根据BIS数据，2018年发达经济体和发展中经济体的平均政府债务率分别为98.4%和47.5%。

3.2 我国稳定的公共财政赤字率已不能反映真实情况，实际赤字率已突破3%，考虑到准财政活动的债务融资，广义财政赤字率已突破10%

（1）官方赤字率稳定在3%及以下，仅反映调整后的公共财政赤字率

我国财政部使用的赤字率仅涉及四本预算中的一般公共预算的赤字，不包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。计算方法为：赤字=一般公共预算收入+结转结余资金使用+调入预算稳定调节基金+调入政府性基金、国有资本经营预算收入-一般公共预算支出-调出预算稳定调节基金。政府主要通过调整稳定调节基金、历年结转结余科目，使得执行赤字基本上等于预算赤字。2015和2016年一般公共预算分别调入预算稳定调节基金以及使用结转结余资金8055和7271亿。2017年基本上将往年地方的结转结余资金使用完毕，在调入预算稳定调节基金的基础上，根据国务院《推进财政资金统筹使用方案》，首次调入政府性基金、国有资本经营预算资金进入一般公共预算，合计10139亿元。由于经过调整，该指标常年稳定在3%及以下，2017年为3%，2018年为2.6%，该指标已不能反映实际的财政收支缺口，日前争议较大的赤字率是否应该突破3%即是该指标。

（2）考虑使用结转结余、预算稳定调节基金、专项债后的实际赤字率已连续4年突破3%

使用历年的结转结余和预算稳定调节基金，相当于为当年的支出融资。地方政府专项债的规模逐步扩大，2018年专项债规模已相当于官方赤字（国债+地方一般债券）的60%，2019年已达到90%，且本质仍属于为政府支出的融资。国有资本经营预算和社会保险基金预算整体上“以收定支，不列赤字”。因此，实际赤字在官方赤字的基础上，还要加上使用的结转结余、稳定调节基金及专项债，该指标在2015年已突破3%，达到3.6%，2018年达到5.7%。

实际赤字率更能反映我国的财政政策积极程度及政策周期。我国财政政策周期为：1998年下半年因亚洲金融危机，适度从紧的财政政策转向积极的财政政策，1998年在当年原定财政赤字和债务的基础上，增发1000亿元长期建设性国债，1998-2004年连续七年实施积极的财政政策，实际赤字率从1997年的0.7%上升到2002年的2.6%。2005-2008年上半年实施稳健的财政政策，削减赤字，2005年的财政赤字率为1.2%，到2007年实现盈余0.6%。2008年的宏观调控经历两次调整，受国际金融危机的严重冲击，2008年下半年-2011年实施积极的财政政策，启动“四万亿”投资计划，赤字率从2008年的0.4%快速上升到2009年的2.2%。2012年至今继续实施积极的财政政策，但更加注重预调微调、结构性改革（减税）、预期管理及财政可持续性，实际赤字率从2012年的1.6%上升到2018年的5.7%。

实际赤字率与GDP增速呈现明显的负相关关系，财政发挥了逆周期调节的作用。但是当前“控制赤字率在3%以内”的呼声实质上是仍是强调财政收支平衡、控制赤字率的平衡预算理念，不利于发挥逆周期调节作用，也与市场经济条件下财政事实上发挥的功能不符。

（3）从全球可比口径看，即IMF定义的狭义赤字率（不包括土地出让收入的四本账收支差），中国在全球处于中等水平

由于中国政府性基金预算的主体内容为土地出让收入，为便于全球可比，IMF剔除土地出让收支，将政府的四本账收支差加总构建IMF口径狭义赤字率，即包括公共财政赤字、结转结余、调节基金、不含土地出让收入的政府性基金收支差、专项债、社保基金收支差等。2016-2018年，中国的IMF口径狭义赤字率分别为3.7%、3.9%和4.8%，处于全球中等水平，2018年高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法国（2.5%）、英国（1.4%）和有财政盈余的德国、中国香港、韩国和俄罗斯，但低于美国（5.7%）。相较其他金砖国家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中国财政稳健。

（4）考虑到地方融资平台、政府引导基金等准政府活动，IMF构建广义赤字率，中国广义赤字率在全球处于偏高水平

在赤字债务化的背景下，政府赤字应该理解为政府收支不足的所有债务融资。我国存在大量的准政府活动，IMF构建包含专项债、专项建设债、铁道债、城投债、政策性金融债、PSL和政府引导基金等的广义赤字率。2015-2018年的地方政府专项债券分别为1000、4000、8000和13500亿元，主要投向有一定收益的基建类项目。2015-2016年由国家开发银行、农业发展银行发行专项建设债，采用设立专项建设基金的方式支持国家重大项目建设，中央财政按照债券利率的90%给予贴息支持，分别为8000和10000亿元，2017年发行约2000亿，此后未再发行。2015-2018年铁路总公司发行的铁道债分别为1600、1330、1440和1150亿元。2015-2018年城投债净发行额分别为11315、14862、5615和4945亿元。2015-2018年三大政策性银行履行政府投融资职能，发行的政策性金融债分别为10678、14599、12023和9903亿元。2015-2018年央行为棚改、扶贫、农村基建等重点项目发放的PSL分别为6981、9714、6350和6919亿元。考虑到上述因素，2015-2018年的赤字率上升为9.2%、11.1%、7.8%和8.2%。IMF同时估算了政府引导基金等其他预算外活动，测算的广义赤字率继续上升为8.4%、10.4%、10.8%和11.2%。

以IMF广义赤字率衡量，中国赤字率在全球处于较高水平，仅低于委内瑞拉（31.8%）、津巴布韦（12.7%）等恶性通货膨胀国家。

4   从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制的六大理由

从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制，主要基于以下原因：

（1）从欧盟和其他主要国家的财政实践看，3%并非绝对红线，逆周期调节突破3%为普遍现象

当前国际上3%的赤字率警戒线来源于欧盟1993年生效的《马斯特里赫特条约》，赤字率低于3%和债务率低于60%是各成员国加入欧盟的门槛，该项财政纪律旨在支撑强劲的欧元。德国提出赤字率控制在1%的提议被否决后，各国通过政治谈判而非科学测算设置了赤字率在3%。欧盟1997年《稳定与增长公约》进一步确定了财政政策协调的规则、实施过度财政赤字的条件、出现过度赤字的惩罚措施、建立预警机制监督各国财政状况的发展等,保证在中期内(从1997年到2004年)实现财政基本平衡或者略有盈余。“过度赤字程序”要求违规成员国缴纳占其GDP0.5%的不付利息的存款,如在此后两年内财政赤字情况没有好转,这笔存款就会转为罚金。但是欧央行成立后，欧元区货币政策统一，各国仅限于实施财政政策调节经济，部分国家的低增长、高福利必然导致高赤字率和债务，赤字率3%成为软约束，即使成员国违反也未能执行惩罚。欧盟赤字率在1995、1996年分别为7.2%和4.2%，2009-2013年分别为6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英国在金融危机时期均突破3%，金砖国家如印度常年突破5%。

（2）从中国经济自身看，宏观经济下行期需加强逆周期调节，提高赤字率，支持大力度减税降费“放水养鱼”

当前经济下行，有潜在增长率下降的趋势性因素，也有外部性、周期性和政策性因素叠加。疫情冲击供给和需求，当前仍由于部分地方政府一刀切的做法导致复工率不高，直接从供给端影响国民经济。但是，总体上我国仍是总需求不足。

微观层面，经过连续几年的减税降费，我国宏观税负有所下降，企业承担的总税率下行，但在全球仍处于偏高水平。在美国掀起全球减税大潮的背景下，有必要继续减税降费。根据世界银行数据，2018年中国企业总税率（占利润比重）为64.9%，较2017年下降2.4个百分点，但与主要国家比仍严重偏高，较世界平均水平高24.5个百分点，较美国、越南分别高21.1和27.1个百分点，制造业面临转移的压力。

提高赤字率，利于打开基建投资补短板、减税降费放水养鱼的空间，有助于扩内需、降成本、稳预期。

（3）公共赤字率已不能反映真实情况，3%的红线已缺乏实际意义，应从广义赤字率的高低判断财政积极与否，在财政“堵偏门”的背景下应该“开正门”提高公共财政赤字率

如前所述，应从广义财政赤字角度看待财政积极与否，避免出现类似2018年公共财政赤字率下调、金融去杠杆与财政清理整顿叠加导致广义财政偏紧、基建投资大幅下滑的局面。在财政“堵偏门”的背景下应该“开正门”提高公共财政赤字率，使隐性赤字和债务显性化。

（4）我国政府债务率在国际上偏低，政府部门尤其是中央政府具有加杠杆空间；债务风险的根源是财政体制和考核机制，而非赤字规模本身

控制赤字主要是基于控制债务、通胀和挤出效应风险的考虑。其中，债务风险尤其关键，但赤字本身并不造成风险，产生风险的是不健全的财政体制和考核机制。

第一，我国政府债务率在国际处于较低水平，风险可控。根据BIS数据，2018年底中国政府部门债务率（49.8%）低于日本（203%）、意大利（134.9%）、美国（98.6%）、法国（99.5%）、英国（85.5%）、印度（67.2%）、德国（61.8%）、南非（58.8%）、G20平均（81.5%），略高于新兴市场平均（47.5%）。即使考虑隐性债务，IMF测算的我国广义政府债务率（包括融资平台和其他隐性债务）为72.7%，仍低于主要发达经济体。我国中央政府债务率较低，2018年底为16.3%，具备增加赤字和杠杆的空间。

第二，虽然我国政府利息支出增速较快，但是利息支出/财政收入在全球处于中等偏低水平。财政部数据显示，2017-2019年，我国债务付息支出分别为6185、7345和8338亿元，同比分别增长21.9%、17.1%和12.6%，增速较高。但从占比看，根据IMF测算，我国政府利息支出/财政收入2017年为3.3%，高于法国（3.2%）、德国（1.8%）和俄罗斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新兴经济体和美国（5.4%）、英国（4.8%）等发达经济体。

第三，赤字本身并非债务风险的根源，根源在财政体制和考核机制。赤字率提高0.1个百分点对应的赤字（债务）规模约5000亿，不足以大幅推升债务风险。但是地方政府在预算外的无序、大规模举债却可能造成巨大风险，根源在于：中央和地方事权和支出责任划分不到位，地方承担过多支出责任；中央对地方的考核长期以GDP为主、新官不理旧账，地方政府过度负债。在政府加杠杆的过程需要强调财政纪律约束、问责，解决预算软约束问题，完善地方债务管理机制，避免重走投资依赖和无节制推升债务之路，尤其要避免预算内加杠杆、金融过度放松，同时隐性债务以更大的规模扩张。对于优质、有现金流的项目可以通过增加专项债券予以支持。

第四，1998和2008年遭遇金融危机的时候，我国赤字率均被控制在3%，但目前的形势不同于当年。一方面，当前经济增速下行，且开启减税降费，财政收入增速仅为个位数（2017-2019年分别为7.4%、6.2%和3.8%），远低于1997、1998年的14.2%和15.9%以及2007-2009年的32.4%、19.5%和11.7%，财政可调配的资金有限；另一方面，随着预算法修订并实施、财政整顿，赤字和债务隐性化的空间缩小，不得不提高赤字。

第五，我国是公有制国家，政府拥有大量的国有资产，可承受更多债务。2018年底全国国有企业（不含金融企业）、国有金融企业、全国行政事业单位的资产总额分别为210.4万亿、264.3万亿和33.5万亿，相较西方具备更大的举债能力。

（5）赤字确实可能产生的通胀和挤出效应，但当前我国经济的主要矛盾是通缩而非通胀，是经济下行而非总需求过热。当赤字和政府支出规模上升，匹配以适当的降息，不会产生总量的挤出效应。

（6）要从全局和国家治理角度考虑风险问题，单纯控制债务风险可能引发更大的风险

经济下行时期，控制赤字率，实施逆周期调节的力度有限，虽控制了财政风险，但却引发更大的风险：企业负担加重、经济快速下行、失业上升和社会不稳定等。财政风险不只是财政的部门风险，而要考虑国家治理风险。

5    建议：2020年财政政策更积极，平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，赤字和专项债达到两个“3万亿”，支持减税和新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期增加有效供给的最简单有效办法

第一，适度扩大赤字尤其是中央财政赤字，赤字率可突破3%，增加专项债额度，上调至3-3.5万亿，为减税降费和增加支出稳基建腾出空间，尤其是新基建。中央政府加杠杆空间较大，基建投资可适度超前。中央政府杠杆率较低，主权信用融资成本也低，在地方政府和私人部门受资产负债表约束需求疲软之时，中央政府应主动加杠杆以承接和转移宏观杠杆，适度扩大赤字，发挥财政政策的乘数效应。中国仍是发展中国家，东西部发展差异极大，投资空间巨大。基建投资适度超前，不仅能够节约成本，而且将带动地方经济发展和提高人民生活水平。

启动“新”一轮基建，关键在“新”，要用改革创新的方式推动新一轮基础设施建设，而不是简单重走老路，导致过剩浪费和“鬼城”现象。未来“新”一轮基建主要应有四“新”：

一是新的地区。2019年中国城镇化率为60.6%，而发达国家平均约80%，中国还有很大空间，但城镇化的人口将更多聚集到城市群都市圈。我们预测，到2030年中国城镇化率达71%时，新增2亿城镇人口的80%将集中在19个城市群，60%将在长三角、粤港澳、京津冀等7个城市群，未来上述地区的轨道交通、城际铁路、教育、医疗、5G等基础设施将面临严重短缺。对人口流入地区，要适当放松地方债务要求，不搞终身追责制，以推进大规模基建；但对人口流出地区，要区别对待，避免因大规模基建造成明显浪费。

二是新的主体。要进一步放开基建领域的市场准入，扩大投资主体，尤其是有一定收益的项目要对民间资本一视同仁。

三是新的方式。基建投资方式上要规范并推动PPP，避免明股实债等，引进私人资本提高效率，拓宽融资来源。

四是新的领域。调整投资领域，在补齐铁路、公路、轨道交通等传统基建的基础上大力发展5G、人工智能、工业互联网、智慧城市、数字经济、云计算、教育、医疗等新型基建，以改革创新稳增长，发展创新型产业，培育新的经济增长点。

有观点认为，大搞减税基建将增加地方债务负担、财政收支平衡压力大，我们认为这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候财政还要保收支平衡将使企业居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题。如果百业萧条，财政何谈平衡。

第二，优化减税降费方式，从当前主要针对增值税的减税格局转为降低社保费率和企业所得税税率，提升企业获得感。当前减税降费政策对于激发企业投资活力，促进消费支出增长方面起到了重要作用，但从效果看，当前财政政策仍有进一步完善的空间。

第三，增加国有企业利润上缴比例，避免财政收入增速下行背景下地方政府出现“乱收费”等恶化营商环境的行为。

第四，削减民生社保之外的开支，精简机构人员，优化支出结构，提高财政支出效率。

第五，改革财政体制，给地方放权，稳定增值税中央和地方五五分成，落实消费税逐步下划地方。