原创 贺沛  PPP产业大讲堂

一、“十三五”时期我国开发区的治理体系

1.1国内外开发区治理模式研究综述

所谓开发区，是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围，并在其中实施特殊体制、政策和管理手段的特定区域。开发区作为国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域，自20世纪80年代兴起以来，在我国区域经济社会发展中起到了重要作用。开发区的治理模式虽有政府主导型、企业主导型和政企合作型之分，但总体上仍以政府管委会体制为主。然而，虽历经40年演变，开发区管委会的法律地位依然不清，机构及其职责配置还不够规范，变革的目标方向仍充满争议。

在实践中，开发区的治理模式丰富多样。有学者将其概括为五种：一是政府治理型模式，由政府来领导、组织和具体实施开发区的管理和建设工作，具体又可分为管委会协调型和管委会主治型。二是企业治理型模式，由独立的经济组织即开发公司管理开发区，依据资金来源的不同，又可以分为国企型、外商型、联合型三类。三是政企合作型模式，从开发区管理活动中政府与企业结合的紧密程度和企业资本来源，可以划分为政企合一型和政企分开型。四是委托管理型模式，由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园对开发区进行管理运作，根据合同约定分享利润或成果。五是“协治”型模式，一区（开发区）多园（产业园）和一域（经济区、行政区）多区（开发区）涉及多部门、多行政层级的协作型治理。事实上，委托管理型和“协治”型模式的实质，依然可以归结于政府治理型、企业治理型或政企合作型。如果根据政府对开发区的介入程度，可以把治理模式区分为图1所示的“连续性光谱”。无论是政府治理型模式，还是政企合作型模式，一般都在开发区设立了管委会，所以都属于开发区管委会体制。

开发区的雏形诞生于西方国家，早期西方大多是从经济学的角度来阐述对开发区的研究，为开发区的创建和发展奠定了理论基础。比如韦伯在《工业区位理论》一书中首次提出了有关工业和区域集聚的概念，他认为：“区域集聚的优势是成本的节约，即在这个点上工业生产一定产品比其它地方生产的成本都低，在一地方实现一定工业产品的整个生产过程和分配过程比其它地方更为廉价。”“在一定集中化程度下，成本因工业的集中化而降低。单位产品的成本指数比工业完全分散情况下的成本指数低，也比集中程度低的工业要低”;克鲁格曼的空间经济理论则提出了工业集聚、区域发展影响等空间集聚模型的概念，强调在规模经济、高制造业投入和低运费的综合作用下，通过数学模型分析，证明工业的区域性集聚将导致制造业中心的形成；马歇尔在《经济学原理》中提出了外部经济理论，他将经济中影响生产规模扩大的第四类生产要素（其他三类分别是土地、劳动和资本）概括为“工业组织”,进而利用“外部经济”和“内部经济”来说明这类生产要素的变化如何影响产量的增加。不论是区域集聚、工业集聚还是工业组织，这些理论性概念一定程度上均描述了开发区的雏形，为开发区的创建和发展起到了巨大的贡献。

但是，相比对开发区经济学方面的研究，西方在从管理学角度探讨开发区管理体制问题的研究成果则要少的多。客观上，西方国家更早的将开发区作为城市产业综合体业态，普遍以市场为主导来开发、管理开发区的运营和发展，在其管理模式和管理体制方面与国内开发区相去较远。因此，在管理体制方面，国外的开发区和地方政府的关系并没有我国开发区复杂，所以西方对于开发区的研究大多是从经济角度出发而很少强调管理体制。在难于有效借鉴西方对于开发区管理体制研究着作的情况下，国内在研究中国开发区管理体制问题上显得更加重要和迫切。

从治理主体的角度审视开发区治理中的政企 统合模式可以发现，其本质上是一个政府组织，政府与企业的关系是“ 政府主导、 企业运作”“ 政府决策、企业执行”。已有的学术研究多是围绕着政府和企业在开发区治理中的作用进行探讨，从政府与企业关系的层面将开发区治理模式分为政府主导型、企业主导型、政企混合型等不同类型。

实际上，开发区治理中除了政府和企业之外，还有其他治理主体参与其中，如行业协会、社会组织等。在开发区建设的初级阶段，因为没有历史经验可以总结，国内学者主要是对开发区的宏观方面进行研究，比如从优惠政策等方面来探讨研究开发区的发展问题，对于管理体制的研究极为有限。然而伴随着着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的.开发区的发展进入了第三个阶段。在这一新的时期，园区各项政策等先天优势逐渐弱化，制度创新开始受到国内开发区从业者的普遍重视，对于开发区管理体制的研究因此也逐渐多了起来。

在国内对开发区管理体制方面的研究成果中，有很多着作值得借鉴和学习，但是在管理体制的创新问题上，或避而不谈，或所谈不深。皮黔生、王恺所着的《走出孤岛一中国经济技术开发区概论》，是一部全面研究中国经济技术开发区这一特定事物的经济学专着，是一部不同于其他研读中国开发区发展的经典着作，作者对开发区管理体制从初创实验到扩张后的改革的演变进行了全面的回顾。作者在文中分析，“开发区以孤岛的形式存在，首先是制度问题。”“开发区营造所谓仿真的国际投资就是为了超前化解和降低制度性交易成本，这种孤岛以物质（体制）和非物质（心理）存在”。该书把开发区比作一个体制的“孤岛”,走出孤岛即是作者对创新开发区管理体制这一理念的升华。

《走出孤岛》一书提出的创新管理体制的理念引进了专家学者的广泛关注，也成为开发区从业者必读的一本教科书。朱永新、刘伯高的《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》概括介绍了我国开发区三种主要的管理体制：行政主导型管理体制、公司制管理体制和混合型管理体制，文中对开发区的职能定位不明确、机构设置不合理、管理手段不充分且缺乏权威性等存在的问题进行了分析，但是缺乏改革创新措施方面的解读。

谢富纪、彭元栋、孙文广在《浅谈高新区行政管理体制的改革》一书中尝试了对欧美等国家和地区高技术开发区的综合比较，其中包括“管理体制比较”,但是，在讨论关于开发区建设与发展中存在的问题部分时，没有具体分析开发区管理体制问题。综上所述，因我国的开发区发展时间不长，各个阶段所面临的主要问题并不相同，因此在开发区管理体制创新方面的思考也随着发展阶段的不同而不断升华，创新开发区管理体制的方式方法也不断与时俱进。这也是本文尝试研究探讨当前开发区管理体制创新方法的主要原因。

自全国各地开发区创建以来，根据自身的特点和地区发展环境，对管理体制进行了丰富的创新实践，使得开发区的体制始终保持活力，开发区的制度创新优势成为开发区取得巨大成绩的首要前提和重要保障。通过40年的发展，目前开发区的管理体制呈现多元化，各个模式各具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类型的开发区管理体制均保持了开发区体制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期发展趋势，也凸显了开发区作为改革开放的试验田的作用。各开发区在体制创新方面积累了丰富的经验，可以说没有最优的模式，只有最适合的模式。

1.2十三五时期我国的开发区治理体系

结合不同开发区的功能及地区背景环境，在十三五时间，地方政府对开发区的管理体制进行了丰富的制度创新实践，目前开发区管理体制已走向多元化。在实践中，大致形成了管委会、区政统筹、企业管理三种基本管理模式。管委会模式是我国开发区最初体制创新的产物，也是目前我国开发区最普遍采用的体制模式。

管委会模式一般具有以下的特点：一是在总体组织框架上，管理委员会是所在地政府的派出机关，而非一级人民政府，主要行使当地政府授权的经济管理职能；管委会模式与一般行政区的管理体制的区别是所在市委派出开发区工作委员会，不设人民代表大会和政治协商会议。一般还同时组建一个由管委会直接管辖的开发建设总公司作为经济活动法人。二是在组织人事方面，开发区管委会一般具有高级别干部配置和高管制授权安排等特征，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县，开发区在某些领域享有省一级的权力，很多超过了所在的城市。在干部任免上，管理委员会领导实行任命制，下级干部实行聘任制。三是在管理委员会内部设置高度精简的机构，相关职能部门合署办公，与政府机构相比，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。四是.开发区设立一级财政，可以编制、实施财政预算、组织税收，并相应地制定区域管理的规范性文件，实现依法治区。

这种高度授权，特事特办，专心发展经济的管理体制，是目前我国.开发区采用最多的管理体制模式，它的优点为：一是管理委员会拥有较大的行政管理权和独立的经济管理权，保证了体制创新的活力和动力；同时开发区管委会的高层次、高授权，对获取政府高层信息、协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、降低交易成本具有直接帮助。二是作为相对独立的管理机构，管理委员会可以脱离来自各个方面的牵制和干扰，在所在地政府的领导下，因地制宜制订建设规划和发展目标，从而保证开发区又好又快发展。三是机构设置精简、高效，体现了小政府、大社会的精髓。管理委员会下设职能部门受其统一领导，目标取向一致，有效避免和降低了存于运行机制内部的扯皮、摩擦和内耗。同时，由于进行合理的职能归并，不搞上下对口，管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。其精简高效的机构设置，对优化区域发展环境有重大意义。

这种模式的薄弱环节在于：一是行政授权不到位，宏观控制缺乏力度。开发区管理权限的下放一般都是根据开发建设的需要，缺乏整体性和综合协调管理力度，管理机构缺乏权威性。二是管委会作为准政府，在法律上突出管理经济事务的职能，管理社会事务的职能不完备，随着开发区不断发展必然产生越来越多的社会事务管理需求，这种管理模式并不能完全适应新的形势发展的需要。三是开发区与所在行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分容易发生冲突。

目前国内已设立的.开发区，绝大多数采用管委会模式，一方面是因为管委会管理模式同我国大多数开发区的发展阶段相匹配，我国目前大多数开发区目前发展还处于初级和中期发展阶段，开发范围较小，开发区行政级别不高，管委会模式能充分发挥所在政府优势，集中力量发展基础设施和经济建设，充分发挥了管委会模式的优势；另一方面也说明管委会模式仍有其明显的先进性的存在。经过30年的发展，我国许多东部十分发达的开发区仍选择管委会模式，而且也取得了十分突出的成绩，这说明如果充分发挥管委会模式精简高效的优势，并能有效的解决其弊端，管委会模式是十分具有活力的。

随着开发区完成第一阶段的开发职能，逐步进入发展的第二阶段，开发区为解决自身发展空间不足，为现有产业提升预留空间，开发区发展从产业集聚过渡到人才集聚，开发区面临城市化发展的内生需求。开发区原有管委会模式出现分化，部分仍沿用管委会模式，部分开发区在管委会管理模式的基础上进行创新，混合型管理模式在管委会模式上逐渐发展起来。区政统筹型管理模式是以准政府的管委会模式为主导，衍生发展出来的一种新型的管理模式。主要是指开发区管理委员会通过受委托管理，与乡镇、行政区合并管理。其宗旨是通过体制设计，在加快开发区自身发展的同时，发挥园区“工业反哺农业、城市支持农村”的辐射带动作用，促使开发区由单一工业区向多功能综合性产业区转变，实现统筹区域发展、统筹城乡发展以及统筹经济社会发展，同时又能很好地解决开发区自身发展空间不足的问题。从表现形式来看，区政统筹型管理模式可以细分为以下两种：

一是垂直委托管理（街道乡镇委托管理）。随着开发区的管辖范围不断扩展，园区经济实力的不断增强，建区初期的单纯管委会制模式不能充分适应开发区与辖区乡镇统筹管理、协调发展的需要，因此，“管委会+托管乡镇”的管理模式应运而生，这一类型是管委会模式的扩展，是上下级间的合并。其主要的特征是：受当地政府的委托，对周边乡镇进行经济社会的统一管理，将园区周边的乡镇统一纳入到开发区的规划中，发挥开发区的辐射带动作用，通过开发区形成的强势工业基础以及创新的管理体制来带动周边区域经济快速发展。

二是平行整合统筹（对应级别的政府机构间的整合）。开发区和行政区管理职能合一，两块牌子、一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。“区政统筹”的优点可以用“合并、扩大、升级”来归纳。开发区和行政区合并，最主要的是解决了开发区开放空间不足的问题，使得两区在人才、土地、基础设施、招商引资、公共服务等方面的优势得到互补，解决了原有开发区土地资源、公共社会服务资源对其发展的瓶颈问题。两区优势的有机结合，集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，具有一般开发区和行政区都不可比拟的特殊优势。区政统筹的模式一定程度符合未来开发区的发展趋势，特别适合我国目前位于经济比较发达地区、发展进入成熟期的开发区，这些开发区已经完成产业集聚功能，正在向人才集聚和多元融合阶段发展，园区经济开始向城区经济过渡，城市的多种功能开始在开发区形成有机融合，开发区开始向“产城融合”的方向发展。区政统筹的模式有利于发挥开发区规划先行、产业集聚、招商引资等方面的长处，以及行政区在公共社会服务方面的优势，使得两者优势互补。

当然，这种模式也存在弊端，庞大的机构设置会对原有开发区精简、高效的管理理念提出了挑战，大量繁杂的行政和社会事务影响了开发区招商引资、转型升级的精力，弱化了开发区原先的体制优势，造成开发区与一般行政区之间在功能定位上的扭曲。因此这种模式的成功与否主要取决于合并后的管理模式是否能发挥开发区、行政区各自的优势，同时又能更好地解决效率问题。

三是企业管理模式是一种完全由经济组织方式管理开发区的体制模式。开发区内不设专门的行政管理机构，而是设立一个诸如开发总公司之类的法人管理主体，承担开发区内经济活动的组织和管理，统一负责开发区的基础设施建设、资金筹措和运用、土地开发和使用权转让、房产经营、创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术等。开发区开发公司管理，需要由当地政府赋予其管理授权和职能，包括项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。开发区内的其它行政性事务，仍然由所在地政府的相关职能部门来管理。开发区可根据需要决定是否设立管委会，但管委会的职能一般很弱，开发区主要以开发公司作为主体进行经营管理。企业管理模式适合于区域功能相对单一、地域面积较小的开发区，由于首创于深圳蛇口，又被称为“蛇口模式”。

这类管理体制的优点在于：一是企业化的管理经营模式，可以完全企业制度进行运作，避免了政企不分、经营风险转嫁的可能性，公司自主经营、自负盈亏、有利于把握资金的利用率和投资成本的回收，公司还可以通过多样化的资本市场运作来壮大公司实力，依靠娴熟的开发经验，扩大经营范围和领域，走品牌化的道路。二是机构精简，有利于引入高效、精干的管理体制，加强对入区企业的各项服务；管理成本低，运作效率高。

这种模式的弊端在于：开发公司收入来源单一，持续发展资金不足。开发公司承担了一定的政府职能，进行了大量的公共事业开发，但由于开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，无法从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本主要靠工业和商业用地开发收入来补偿，导致开发区出现基础设施开发水平较低、地价过高、债务过重等问题。