原创  贺沛  PPP产业大讲堂

作者 | 贺沛

首发 | PPP产业大讲堂（ID：PPPCYDJT）

1.3十三五期间开发区治理体系与治理能力的特点与存在的问题

十三五期间我国开发区治理体系的特点

作为国家区域经济发展的一个重要战略之一，同其他开发区域和普通行政区相比，开发区的管理体制具有高级别行政配置、精简高效和由计划经济向市场经济过渡三个明显特点。

具有高级别行政配置的特点

开发区依托所在城市设立并以本级城市政府派出机构统一管理，一般对开发区管委会给予高级别配置，所在城市领导兼职开发区领导。而其他如省级经济开发区，在行政级别配置上要低于开发区。在我国目前的行政管理体制中，县处级以上的级别配置，如果授权充分的话，能够享受比较完整的管理权限和协调能力。我国.开发区具有县级以上的管理权限，并且在数量上看，副地（市）级开发区为主体。根据对我国现有.开发区的调研文献来看，截至2012年底，我国185家.开发区全部为县级（包括副县级）以上的行政级别，其中拥有副省级和地市级行政级别的开发区为120个，占比接近65%.首批14个.开发区，行政级别均在副地市级以上。江苏省在此方面的做法值得全国各.开发区借鉴，江苏省的.开发区数量众多且多数表现不俗（截至2013年3月共有24个.开发区），江苏省对省内.开发区给与副地厅级高级别配置，即便开发区所在地区行政级别为正县处级，由所在县市领导兼任开发区管委会主任，这样一方面使得开发区内干部流动人员提拔有了一定的空间，可以调动干部的积极性，另一方面也确保了管委会行使开发区权利更加完整顺畅，更加有利于开展招商引资等工作。

具有精简高效、扁平化的特点

扁平化管理是相对于“等级式管理”构架的一种管理模式。它较好的解决了等级式管理的层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高决策效率。扁平化管理是指通过减少管理层次、压缩职能部门和机构、裁减人员，使企业的决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少，以便使企业快速地将决策权延至企业生产、营销的最前线，从而为提高企业效率而建立起来的富有弹性的新型管理模式。它摒弃了传统的金字塔状的企业管理模式的诸多难以解决的问题和矛盾。在我国.开发区现行的管理模式中，越来越多的开发区开始对下属职能单位进行合理的职能归并，回归管委会扁平化的管理模式，不搞上下对口，和“大部制”改革方向也相一致，开发区管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。另外，开发区管理链条短，减少行政层阶，直接面对企业，直接面向市场，直接面向招商，管理效能高，为企业服务效果好，招商引资充分发挥市场配置资源的作用，这是.开发区现行体制上的一大优势。

具有由计划经济向市场经济过渡的特点

不同于我国上世纪50、60年代开发重点矿区（如大庆）或建设重点项目的区域发展模式，从上世纪80年代开始的开发区体制，尽管最初的基础设施仍具有计划经济的烙印，但其后的招商引资和产业的多样化选择则完全是市场经济的产物，极好地体现了市场的决定性作用。在市场配置资源的作用下，开发区逐渐形成了土地利用率高、单位投资大、人口集聚快、配套服务完善、投资环境佳的格局。可以说，开发区三十多年取得的飞速发展，很大的程度上取决于开发区的体制在不断的适应市场需求，使市场在资源配置中起决定性作用。经过三十多年的发展，我国.开发区的体制是逐渐成熟的，而且是可以被其他各级各类开发区参考复制的，.开发区体制是中国区域经济发展的成功经验之一。

开发区的活力和效能归根到底取决于体制、机制、服务的创新力度。虽然我国.开发区管理体制具备着比较明显的优势和特点，但随着改革开放的推进，开发区原来灵活高效的管理体制优势也出现了弱化和官僚化现象，在开放创新和体制改革方面的先导作用也逐渐被削弱，.开发区在管理体制上出现的一些不利因素阻碍了开发区的进一步发展，也对开发区辐射带动所处地区经济长远发展的作用造成干扰，需要去克服和挑战。

十三五期间我国开发区治理体系的存在的问题

（一）开发区法律地位和行政地位模糊

目前我国大多数开发区实行的是管委会模式，尽管国家、省市各类文件中明确开发区管委会是当地政府的“派出机构”,尽管在实际工作中管委会承担了“一级政府”职责，但目前我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的开发区法律体系，管委会的行政主体地位缺乏法律依据。虽说部分省份也出台过单个的开发区管理条例，如浙江省相继出台过《宁波经济技术开发区条例》、《杭州经济技术开发区条例》、《温州经济技术开发区条例》等，但由于上位法的缺失与下位法之间的矛盾，开发区的行政主体地位一直是模糊不清的。这导致.开发区在功能定位、管理模式、组织原则和组织形式上无法在法律上予以明确。.开发区法律地位不明确，各地开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力。这种状况致使.开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率受到影响。

（二）开发区管理权限趋于弱化

作为改革开放的试验田和先行区，各.开发区自成立伊始就得到国家和地方政府的大力扶持。国家和省两级政府赋予开发区的特殊政策给开发区带来了二十多年的黄金发展期。但随着我国市场经济的深入推进、法制社会建设的日臻完善、国家宏观政策的不断调整，在各种因素叠加影响下开发区优惠政策逐步取消，“特区”作用正在削弱，管理职能和实际操作权限日趋收紧，“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的运作机制和“精简、统一、高效”的体制优势逐步弱化。开发区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有所在地同级政府的经济管理权限和承担相关的行政管理职能，但本身缺少行政执法的主体资格，实际运作中关键权力往往不能下放给开发区，致使开发区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于其他有关部门和有关政策条文的制约。近年来，国家对工商、税务、海关、技术监督、社会保障等部门实行垂直管理，一些开发区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解，目前，开发区规划、用地、招投标、消防、环评等开发建设关键环节仍需层层上报审批，即使有些权限“下放”,但仍须逐事逐项上报“确认”或“审核”,导致审批环节增多、工作周期延长，办事效率降低，比较成本上升。

开发区享有的特殊政策和经济管理权限高授权是取得突出成绩的重要因素，但实际操作中，管理权限不断被回收，政策优势逐渐丧失是开发区目前面临的共同问题。即便享有最高级别管理权限、优势政策最突出的苏州工业园，其 1994 年开始享有的各项优惠措施，目前已经基本被收回。

（三）开发区社会管理职能滞后

开发区自成立以来，主要精力用在经济管理领域，对社会管理领域没有给予应有的重视。目前，我国许多开发区，特别是先行发展的开发区，目前都已经完成了空间集聚和产业集聚阶段，并且已经进入人才集聚和多元融合阶段，在这个阶段，园区经济开始向城区经济过渡。这些年，开发区在科学发展观的指引下，按照统筹二三产业、统筹城乡建设、统筹区域发展、统筹经济社会、统筹人与自然的理念进行建设，朝着“包容性增长”和“共享式发展”的复合开发区或综合经济区方向发展。

管委会体制较为简单灵活，但“小马拉大车”难以与开发区的发展规模相匹配；开发区与行政区合一的管理体制便于协调，但容易造成运行成本高、财力不足的问题。开发区建立初期，是功能简单的外向型工业园区，以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了城市中党委、政府、人大、政协并立庞大的管理机构。但是，随着越来越多的开发区实际开发空间范围的扩大，不少乡镇被纳入开发区内。.开发区在以工业项目为主的前提下，功能日益复杂，常住人口大量增加。被征地农民的安置和转化、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现，成为开发区在进行经济功能开发的同时必须妥善解决的问题。

现在的开发区管委会不仅承担着规划建设、招商选资、经济运行、安全生产、节能降耗等经济综合管理服务职能，还要承担劳动、人事、治安、计生等社会管理工作。另外，兴办和管理科、教、文、卫、体等公共事业，也逐渐成为开发区管委会职责的一部分。社会管理需求不断加大，社会管理职能成为开发区在开发区三大职能中所占的比重越来越大。但开发区的管理体制中，社会管理职能方面的转变步伐明显落后。开发区由单纯生产区转向工业、生活、商贸结合的综合区，由依靠优惠政策为主转向制度创新、行政效率和服务体系建设，亟需探索建立新型的组织管理机制。

（四）开发区干部配备与人才引进受到限制

开发区经过多年的建设发展，不仅为国家和社会创造了巨大的物质财富，而且培养和锻炼了一支能建设、会管理、懂经济的干部队伍。但是由于开发区实行的是精简、高效的管理体制，只设精干的党委和行政系统，不设人大、政协系统，因此，领导职数明显少于一般行政区域，干部晋升机会较少。以浙江省为例，目前浙江省各开发区主要领导职级不统一的问题依然存在。较早成立的开发区基本设置了副厅职级（温州除外），但新批的开发区多数是正处级，甚至正科级（长兴、嘉善）。较低的领导职级配置极大地限制了开发区与各部门、乡镇之间的协调能力。另外，开发区的行政编制和事业编制饱和问题也十分突出，直接导致了部分优秀人才的流失。

1.4“十三五规划”中的宏观经济与产业规划

开发区是我国对外开放战略进程的重要组成部分，是继我国经济特区取得成功后，建立起来的新型的专业化特定经济发展区域。经过四十年的建设和发展，开发区逐渐成为中国经济最突出的增长点，并且在适应经济全球化发展和国内经济体制改革方面发挥了巨大的作用。这主要得益于资源要素和优势政策的集聚，最重要的是得益于开发区灵活多样的管理体制模式。然而，伴随着我国经济社会的发展历程，开发区的创新发展面临着种种因素的制约，开发区的管理体制作为园区创新发展的内在驱动力，其现有的模式正受到愈加严苛的挑战。

纵观开发区的发展历史，自 20 世纪 70 年代，设立开发区模式开始受到世界各国的普遍关注，全球也随之掀起了设立开发区的热潮。我国在改革开放后陆续创建了经济特区、开发区（包括经济技术开发区、保税区及出口加工区、高新技术产业开发区、旅游度假区等）、省级经济开发区、城市工业功能区等不同类型和层次的开发区，这些各级各类的开发区对我国的经济发展和城市建设起到了巨大的推动作用，其中，.经济技术开发区作为我国综合改革的先导区，更是起到了主力军的带头作用。现代化的开发区治理指的是在一定的产业政策和区域发展要求的指导下，以土地为基本要素，通过提供基础设施、物业空间（如厂房、仓库、写字楼、研发楼、技术平台等）等载体，进行综合配套服务，吸引特定类型、特定产业集群的各种企业投资、入驻，形成技术、知识、资本、产业、劳动力等要素高度集结并向外围辐射的“产、城、人”高度结合的特定区域。园区作为一种产业地产，是以企业为运作主体，以产业为基础、由工业类用地或物流/仓储类用地两大类型为载体，开发服务于生产制造、研发办公、仓储配送、商贸物流、生产性服务等产业价值链上相关环节的新型地产业态。从外在形式上，产业地产包括工业园、科技园、商务花园、仓储/商贸物流园及相关的生产配套设施等产品。

“十三五规划”颁布于2016年，是新一届也是现任领导班子编制的第一个五年规划，体现了新领导班子的新思想和治国理念。2012年，中共十八大强调了“两个一百年”的奋斗目标，而2020年正是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键节点。2014年习近平提出“新常态”的概念，“十三五”规划作为新常态下第一个五年规划，对于我国的发展有着非常重要的意义。

从世界经济格局来看，在“十三五”时期，全球经济处于后金融危机的深度调整期。首先，主要发达经济体表现不一，各大新兴经济体仍处于恢复调整期，世界经济整体仍具有很大的不确定性。其次，科技竞争力成为世界经济竞争的制高点，无论是发达国家还是发展中国家，科技创新和新兴产业都将成为经济转型的重要支点，新一轮产业变革蓄势待发。此外，世界贸易格局随着各类区域性经济合作组织的建立而呈现复杂化的特征。例如西方国家提出的TPP、TTIP以及中国提出的“一带一路”战略等，将重新划分全球产业分工格局和利益版图。

从国内经济发展来看，自“十二五”时期以来，中国经济发展的突出特征是经济发展向“新常态”过渡，经济增长从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体；经济增长模式从要素驱动型、投资驱动型向创新驱动型转变。

目前国际营商环境整体呈现出“全球性产能过剩，有效需求不足”的特征，美国、西欧、日本等主要经济体均出现了经济发展停滞甚至衰退的现象。2016年以来，全球工业生产年增速仅为1.5%或是2%，只有高增长时代的五分之一，或是正常水平的三分之一，而且普遍低于国内生产总值的增长。产能过剩导致投资下降，产能向更低成本地区转移，兼并和收购大幅增长。

中国经济进入新常态，以出口为核心的外需拉力严重下降，在“一带一路”战略下，原有的资源加工、中间品生产、传统轻工制造等过剩产能开始向东南亚、印度、中亚、非洲等地转移。中国经济转型升级成为大势所趋，特别是东部沿海地区亟需主动推动产业转型升级，逐步淘汰高耗能、高污染的落后产能。对于产业园区来说，传统的以产业转移为主实现低成本招商引资发展的模式已难以为继，需要在新的历史时期探索新的园区发展模式。

全球产能格局发展简析

“十三五规划”中重点强调了科技创新对于产业的引领驱动作用，提出要把发展基点放在创新上，以科技创新为核心，以人才发展为支撑，推动科技创新与大众创业万众创新有机结合，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

农业方面，“规划”中提出要推进农业现代化，包括高标准农田建设、现代种业、节水农业、农业机械化、智慧农业、农产品质量安全、新型农业经营主体培育、农村一二三产业融合发展等重大工程。在提高粮食生产力、确保农产品质量安全的基础上，进一步拓展农业多种功能，推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新业态，从而增加农民收入。同时，开展农业国际合作，扩大优势农产品出口，适度增加国内紧缺农产品进口，培育有国际竞争力的农业跨国公司，拓展农业国际合作领域。

工业方面，“规划”中提出要在改造升级传统制造业的同时，加快发展新兴制造业，通过创新发展提高自主设计水平和集成能力，融入智能控制与互联网，培育推广新型智能制造模式，并且鼓励建立智能制造产业联盟，推动制造业由生产型向生产服务型转变。高端装备制造仍是发展的重点内容，而且更加强调了“创新发展”的概念。“规划”中明确表示要重点发展航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶，先进轨道交通装备、高档数控机床、机器人装备、现代农机装备、高性能医疗器械、先进化工成套装备等高端装备创新发展工程。

战略性新兴产业将继续拓展增长空间，包括支持新一代信息技术、新能源汽车、生物技术、绿色低碳、高端装备与材料、数字创意等产业的发展，以及推进先进半导体、机器人、增材制造、智能系统、新一代航空装备、空间技术综合服务系统、智能交通、精准医疗、高效储能与分布式能源系统、智能材料、高效节能环保、虚拟现实与互动影视等新兴前沿领域的产业化。此外，还要加强空天海洋、信息网络、生命科学、核技术等前瞻领域的布局。“规划”中提出，要使战略性新兴产业增加值占国内生产总值的15%。

服务业方面，“规划”在以往服务业发展方向的基础上，提出要推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变，同时扩大服务业对外开放。

此外，“十三五规划”首次提出了“网络经济”的概念，并单独以一个整篇进行部署，表明了国家非常重视信息技术变革对社会的影响，重点包括泛在高效的信息网络的构建、现代互联网产业体系的发展，以及国家大数据战略的实施。其中信息网络作为整个网络经济的基础与载体，主要任务包括高速光纤网络、4G与WLAN无线网络等硬件的架设，以及信息网络新技术的开发，例如5G、IPv6等。现代互联网产业体系着重于“互联网+”行动的实施，即通过互联网赋能其他产业，形成网络化、智能化、服务化、协同化的产业发展新形态。国家大数据战略则是把大数据作为基础性战略资源，助力产业转型升级和社会治理创新。