来源：《理论与改革》2020年第3期

向杨 | 武汉大学政治与公共管理学院

【导读】

省委常委的跨省调配与任命，往往被舆论视为判断中国政治发展趋势的一个重要线索。十八大、十九大以来，中国干部人事布局有了显著变化。近期，包括吉林、广东、四川等省份在内的省委常委班子发生届中调整，引发外界关注。本文认为，作为地方政治中具有关键性意义的领导集体，省委常委的动态调整对于省域经济发展、社会稳定与民生增进具有重大影响。而过去数年省委常委群体贪腐案件高发，也对省委常委的选拔任命和监督管理提出了更高要求。本文以350名省委常委为分析对象，对省委常委的产生方式、来源类型、基本特征等作了了细致梳理。总体而言，中央在省委常委的产生过程中发挥主导性作用；不同来源类型的省委常委所担任的职务具有明显差异，外省调入和中央下派的常委大多担任更为重要的职务；经济发达地区，其省委常委从本省域产生的比例更高。作者认为，省委常委班子的优化配置，旨在搭建优势互补、政治整合的未来政治经济发展格局。当然，本文的分析依然是初步的，不同来源类型的省级党委常委到底有什么样的不同，以及又会给省域治理分别带来什么样的影响，都有待继续研讨。

文章原载《理论与改革》2020年第3期，感谢杂志授权发布，仅代表作者观点，供诸君思考。

大国干部调配

——中国省级党委常委的来源

向杨

(文章原载《理论与改革》2020年第3期)

省委常委为什么重要？

如何选拔与管理干部（官员），向来都是中国政治的核心议题之一，这也使得干部人事体制长期成为学界关注和研究的焦点。自周黎安提出“晋升锦标赛理论”以来，有关地方领导干部的研究就方兴未艾，而省级领导干部又是被研究得最多的群体。

这主要有两个方面的原因：一是在我国自上而下的干部任命和管理体制中，省级领导干部所呈现出的职业发展特征（如来源、升迁、交流、任期、去向等）能够深刻地反映中央与地方的关系；二是省级领导干部的信息资料相对容易获取，使得开展相关研究具有很大的可行性和便利性。

不过，更多的研究也只是聚焦于党政“一把手”（党委书记与政府正职），而忽略了其他的省级领导干部，虽然前者在省级领导班子中处于核心地位，但事实上由于地方党委实行“集体领导和个人分工负责相结合的制度”和地方政府实行“副职分管”的体制，因而使得后者也能在省域治理当中发挥相当重要的作用。

有鉴于此，一些学者将研究对象扩展到省级领导副职，如专职的省委副书记、常务副省长、副省长等，但是这对于一个配有11-13人的省级党委常委领导班子来说，仍然是相当少的一部分人群。此外，既有研究更多地是关注某些干部政策（如考核、交流、任期等）对干部本人的激励作用，以及这种激励作用又如何投射于地方治理，却相对忽视了这些干部政策对地方领导班子建设的作用，如《党政领导干部交流工作规定》就指出“优化领导班子结构”就是进行干部交流的重要目的之一。

省（包括自治区、直辖市）是我国最高的行政区划单位，也是中央与地方联系最为密切和互动最为频繁的场域。在省级各机关中，党委无疑处于领导地位，而党委常委是省级领导干部中最为关键的群体，同时也是“中管干部”的重要组成部分。

改革开放以来，中央加强了对地方党委的制度建设，如颁布和修订《中国共产党地方委员会工作条例》；推行“三重一大”制度，即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经领导班子集体讨论做出决定；削减地方党委副书记人数，确立“一正两副”的领导结构；实施各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主的制度等。这使得地方党委常委会的组成结构发生了变化，像过去那种权力过分集中于书记的情况有所转变，集体领导的色彩也有所增强。在这样的政治背景下，开展对省级党委常委群体特征的研究就具有了十分重要的现实意义。

本文在现有研究成果的基础上，通过构建当前31个省级党委常委的横截面数据，尝试对省级党委常委的任职特征作更为细致的考察。力图探讨和回答如下重要问题：

省级党委常委的来源有何特征？

存在哪些类型？

这些类型的整体分布和地域分布如何？

这些类型体现出怎样的干部管理逻辑？

省委常委的产生方式

与省级党委常委来源最为相关的一个问题是省级党委常委如何产生？即省级党委常委产生的方式。《党章》规定：党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准；在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。而《中国共产党地方委员会工作条例》也规定：党的地方委员会换届时，书记、副书记和常委会其他委员由全会选举产生，并报上一级党委审批；在党代表大会闭会期间，上级党委可以根据工作需要，调动、任免下级党委书记、副书记和常委会其他委员，其数额在任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。

这表明省级党委常委的产生方式主要有两种：

一是“省级党委选举+中共中央批准”，二是“中共中央任命”。

尽管这两种方式都反映了中共中央在省级党委常委产生过程中的决定性作用，但后一种方式显然更加凸显了中共中央在选人用人上的主动性。

省级党委常委个体层面的产生方式，在群体层面上对应的是中共中央对省级党委常委领导班子的调整方式。“省级党委选举+中共中央批准”对应的是换届调整，“中共中央任命”对应的是届中调整，而届中调整（中共中央任命）又可以进一步细分为决定任命（调整动议由中共中央提出）和报批任命（调整动议由省级党委提出）两种形式。

无论是换届调整，还是届中调整，在实践中都主要表现为干部交流。如1999年颁布的《党政领导干部交流工作暂行规定》曾指出：“领导班子换届或届中调整时，应有计划地进行干部交流。”之后，干部交流工作也越来越规范化、制度化。如2006年修订的《党政领导干部交流工作规定》强调：“干部交流应突出重点，增强计划性、针对性，注意与领导班子换届调整相结合；市、县两级党政正职领导成员未任满一届的一般不交流，同一地区党政正职领导成员一般不同时交流；领导班子一次性交流一般不超过班子成员的三分之一。”

在换届调整中，中共中央不仅对省级党委选举产生的常委名单拥有最后的批准权，而且还对省级党委推荐的人选进行严格把关，如对省级党委提出的初步人选进行考察，对省级党委提交的决定人选进行审查和批复等。尽管《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，地方党委常委实行差额选举，其候选人数应多于应选人数一至二人，而党委书记、副书记实行等额选举。过去也有不少省份如黑龙江、福建、广东、江苏等进行过差额选举省级党委常委的实践，但当前省级党委常委的选举仍然主要体现为落实“组织意图”。

此外，届中调整可以在换届调整之后进行多次，加上省级党委常委兼任的具体职务相对固定，因而届中调整的省级党委常委如果不是因为年龄偏大、违纪违法或中共中央另有他用，大多数都可以在下次换届调整中再次当选。比如2017年6月湖北省第十一届委员会第一次全体会议选出的12名省委常委中，有10人均是在此之前就已经成为湖北省委常委了。

不过，需要指出的是，十八届三中全会以来，为了更好地推进反腐败工作，省（自治区、直辖市）纪委书记的提名权和考察权已逐渐从省级党委转移到中纪委手中，如2015年3月颁布的《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》就规定，省（自治区、直辖市）纪委副书记由中纪委会同中组部提名、考察。这意味着，如果省级党委试图调整担任纪委书记职务的常委，则还需要征求中纪委的意见，接受中纪委对拟推荐人选的考察，在取得一致意见后，最后报中共中央审批。

可见，省级党委常委到底是由中共中央批准任命产生，还是由中共中央决定任命产生，就直接决定了省级党委常委从何而来。因为中共中央批准任命是由省级党委向中共中央提供建议人选（通常是除党政“一把手”以外的常委班子成员），因而由此产生的常委主要是来自省内而非省外，而中共中央决定任命是由中共中央主动提出候选人，因而由此产生的常委就更可能来自省外而非省内。

此外，干部交流制度的运行及完善，也使得省级党委常委的来源呈现出多样化的特征。如《党政领导干部交流工作规定》指出：“干部交流可以在地区之间，部门之间，地方与部门之间，党政机关与国有企业事业单位、人民团体、群众团体之间进行。”2019年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》也规定：“党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用，注意从企业、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现选拔；地方党政领导班子成员应当注意从担任过县（市、区、旗）、乡（镇、街道）党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔。”

本文重点关注省级党委常委来源的两个方面：一是来自何地，即某位干部在成为某省党委常委前的任职区域；二是来自何职，即某位干部在成为某省党委常委前所担任的职务。

为此，本文首先将省级党委常委来源划分为如下三种类型：

（1）本省选拔，即干部在成为现任省级党委常委前在本省任职；

（2）外省调入，即干部在成为现任省级党委常委前在外省任职；

（3）中央下派，即干部在成为现任省级党委常委前在中央任职（包括中央层面党的机构、国家机构，以及由中央管理的企事业单位、群众团体等）。

在此基础上，本文再以不同职务所属的系统如党委、政府、人大、政协、法院、检察院、国有企业、事业单位、群众团体等，对干部成为现任省级党委常委前的职务进行编码。

省委常委的基本特征

（一）省级党委常委班子的基本特征

在本文选取的350名非“戎装常委”中：男性占91.4%，女性占8.6%，尽管性别比例失衡比较严重，但有24个省级党委常委班子均配备了女性干部，其中有5个省级党委常委班子还配备了2名及以上的女性干部；汉族占86%，少数民族占14%，有24个省级党委常委班子都配备了少数民族干部，而少数民族自治区的党委常委班子都配备了3名以上的少数民族干部（最多的西藏有6名），这表明党中央越来越重视培养、选拔女干部和少数民族干部；学历方面，省级党委常委中拥有本科学历的占14.9%，拥有研究生学历的占85.1%，其中具有硕士学位的占52.6%，具有博士学位的占32.5%；年龄方面，60岁以下的省级党委常委占到83.4%，这是党中央在新时代继续推行干部队伍“四化”（即革命化、年轻化、知识化和专业化）方针的反映。

（二）省级党委常委的来源类型

下图显示，在省级党委常委的来源中，有143名常委来自于本省选拔，占总体的41%；同样有143名常委来自于外省调入，占总体的41%；另有64名常委来自于中央下派，占总体的18%。可见，本省选拔和外省调入是当前省级党委常委来源的主要类型，但外省调入和中央下派的常委的比例接近60%，表明党中央在省级党委常委班子配备或调整中占据着主动地位。

进一步统计发现，由本省选拔的省级党委常委中，没有党委书记，也没有纪委书记，有0.7%的党委副书记，有3.5%的组织部部长；由外省调入的省级党委常委中，有10.5%的党委书记，有24.5%的党委副书记，有9.1%的纪委书记，有16.1%的组织部部长；由中央下派的省级党委常委中，有1.6%的党委书记，有26.6%的党委副书记，有29.7%的纪委书记，有12.5%的组织部部长（如下表所示）。这表明，相比较而言，外省调入和中央下派主要针对的是担任重要职务的常委，比如党委书记、副书记、纪委书记和组织部部长等，而本省选拔主要针对的是担任一般性职务的常委。这也反映出，省级党委常委所担任的职务越重要，中央对其人事权的控制也更强。比如，现阶段反腐败斗争凸显了省纪委书记的重要性，因而当前所有的省纪委书记均由中央调配。

由于不同的省域在自然环境、发展程度和治理水平等方面均有着较大的差异，那么不禁要问的是，各省级党委常委的来源是否也存在差别？由下图可知，几乎在所有省级党委常委班子中（除黑龙江、内蒙古外），都存在本省选拔、外省调入和中央下派三种类型的常委，但各自所占的比例也存在差异，比如西藏、内蒙古、江苏、北京、湖南、青海、上海等省份以本省选拔的常委为主；重庆、黑龙江、宁夏、贵州、河北、甘肃、湖北、辽宁、四川、新疆等省份以外省调入的常委为主，而陕西、北京、广东、福建、青海等省份也有更多中央下派的常委。这反映了中央既从自身意图出发，又因地制宜地为各省级党委常委班子配备成员。

为了进一步考察省级党委常委来源的地区差异性，我们按四大地区（东部、中部、西部和东北）的划分标准，分别计算本省选拔、外省调入和中央下派三种类型的常委在四大地区中的平均比例，结果下图所示。下图可以发现：对于本省选拔的省级党委常委，东部地区的平均比例最高，中部地区次之，西部地区又次之，东北地区最低；而对于中央下派的省级党委常委，也遵循同样的排序；对于外省调入的省级党委常委，其排序正好相反，东北地区的平均比例最高，西部地区次之，中部地区又次之，东部地区最低。这显示出，对于经济发展程度越高或政府治理水平越好的地区，中央越倾向于从其内部选拔省级党委常委；反之，则更倾向于从外省或中央调任省级党委常委。例如，近年来为了破解东北地区的发展困局，中央从其他地区抽调多名干部充实东北地区的党政领导班子。

（三）省级党委常委的职务来源

省级党委常委的职务来源既能反映其本人的工作经历及其丰富程度，也能反映其所在的党委常委班子的配备情况。不过，任何任职都发生在一定的行政范围内，因而我们在省级党委常委三种来源类型的基础上，分别考察他们的职务来源分布。

下表显示了本省选拔的省级党委常委的职务来源情况，从中可以发现：本省选拔的常委的职务来源相对集中，主要集中于省级政府副职、地级市市委书记两大职务上，且以前者为最主要的来源；而省级政府部门正职、省级党委部门副职和省会城市市长则是其重要补充来源。

不过，省会城市市长成为省级党委常委的路径则比较固定，即通过升任省会城市市委书记成为省级党委常委。可见，本省选拔主要是一种晋升型的省级党委常委来源，即把在此职务之下的干部晋升为省级党委常委。而这种晋升又分为两种形式：

一是逐级晋升，如由省级政府副职晋升为省级党委常委，虽然名义上省级党委常委（除党委书记和担任政府正职的副书记以外）与省级政府副职同为副省级，但在“党的领导”的原则之下，前者的实际地位显然更高。

二是跳级晋升，如由地级市市委书记晋升为省级党委常委，表面上看是从正厅级到副省级，但由于省委常委职能的特殊性，实际上是完成了两级跳跃；而对于那些从副厅级职务升到省委常委的干部，如部分省级党委部门的副职，则更是实现了三级跳跃。但是，逐级晋升仍然是主要的形式，而跳级晋升更多也是针对于地级市市委书记，这就在坚持干部选拔原则性的前提下又保证了灵活性，使那些具有一线治理经验的干部进入省级党委常委班子。

由上表可知，相较于本省选拔的省级党委常委，外省调入的省级党委常委的职务来源范围相对较窄，且绝大多数都是来自于外省的党委常委班子。从行政级别的变动来看，除了少数表现为晋升外，如从省级政府副职、地级市市委书记、省会城市市长、省级法院院长晋升到省级党委常委（比例为15.4%），大多数都表现为平调。

即使算上省级党委常委内部的晋升情况，如从一般省级党委常委到省级党委副书记或书记，从省级党委专职副书记到担任省级政府正职的副书记或书记，从担任省级政府正职的省级党委副书记到书记，也只占到总体的40.6%。这说明，外省调入主要是一种平调型的省级党委常委来源。进一步统计发现，在外省调入的省级党委常委中，拥有两次及以上担任省级党委常委经历的人数占83.9%，这表明省级党委常委比其他省级领导干部更有可能经历异地交流，因为一旦进入到某省级党委常委班子，也就意味着触碰到了该层级职务系统的顶端，使得继续在本省任职的空间已大为缩小。

根据上表，中央下派的省级党委常委主要来自于党中央和国务院系统的副部级职务（其中党委书记和兼任政府正职的党委副书记均来自于正部级职务），亦有少量常委来自于中央其他系统的副部级职务，如群团组织、事业单位和国有企业，这是在本省选拔和外省调入的常委中未曾见到的情况，这反映了中央下派可以在更大的范围内挑选和甄别干部，既跨越层级，又跨越部门，也跨越系统。此外，还特别需要指出的是，中央下派的常委之前担任的职务与成为常委后担任的职务之间具有高度的对口性，尤其是各省纪委书记绝大多数都来自于中纪委及其派驻机关（18人中只有2人除外），这有助于提高省纪委书记的权威性和专业性，进而提升省纪委、省监委的反腐倡廉实效。

省委常委的政治光谱

本文通过对当前省级党委常委来源的描述性统计分析，有如下基本发现：

首先，省级党委常委的来源类型包括本省选拔、外省调入和中央下派，且以本省选拔和外省调入为主，中央下派为辅。但本省选拔对应的是“中共中央批准任命”，而外省调入和中央下派对应的是“中共中央决定任命”，因而后者又是省级党委常委的主要来源（比例接近60%）。

其次，不同来源类型的省级党委常委各自所担任的职务存在明显的差异。本省选拔的常委主要是担任党委一般工作部门的负责人，如政法委书记、宣传部部长、统战部部长、秘书长等，以及兼任政府副职和重要城市市委书记，而外省调入和中央下派的常委则更多是担任党委中的要职，如党委书记、党委副书记、纪委书记和组织部长。

再次，几乎所有省级党委常委班子都配有本省选拔、外省调入和中央下派的干部，但三者在不同地区的分布并不一样。按照东部-中部-西部-东北地区的次序，本省选拔和中央下派的省级党委常委的平均比例依次下降，而外省调入的省级党委常委的平均比例依次上升。

最后，不同来源类型的省级党委常委的职务来源也并不相同。本省选拔的常委主要由省级政府副职（如副省长、副主席、副市长）和地级市市委书记（包括市辖区区委书记）晋升而至，外省调入的常委主要由同级行政区域的党委常委平调而至，而中央下派的常委主要从党中央和国务院的正、副部级职务（主要是副部级职务）中调任。

省委常委与大国治理

那么如何来理解省级党委常委来源所表现出的不同类型，以及这些类型在不同地区的构成比例差异呢？在我国“党管干部”和“下管一级”的干部管理体制中，省级党委常委来源实质上反映的是中共中央如何选拔省级领导干部和选拔什么样的省级领导干部的问题，因此可以预见中共中央在决定干部人选时，将会站在更高的层次、考虑更多的因素，而不仅仅是出于对干部个人锻炼和培养的目的。

正如一些学者所指出的，政治人才的培养问题并不局限于人力资源视角下对个人素质能力的提升，还事关如何回应大国治理实践的多重（甚至是矛盾的）需求。对此，本文尝试从个体视角（即干部本人受到的激励或约束）之外的组织视角出发，来对这一问题进行解释。

选好用好干部是国家治理成败的关键。邓小平曾指出：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”总书记也强调：“治国之要，首在用人。”而省级行政区域作为国家版图中最大的行政单元，不仅起着上呈下达的作用（连接中央政府与下级地方政府），而且还发挥着以点带面的功能（以省域的发展带动国家的发展），因而对其领导核心——省级党委常委会成员的选用则更是不能等闲视之。

另一方面也表明，对于中央来说，仅仅将省域治理托付于一人或两人之手（如省委书记或省长），则存在非常大的风险，一来是他们可能能力不济、经验不足，二来是他们也有可能以权谋私、腐化堕落。如近年来发生的周本顺、苏荣、赵正永、王三运、白恩培、秦光荣等省级党政“一把手”腐败案件。在这样的背景下，如何搭建一个结构合理的省级党委常委领导班子，以推进省域治理乃至国家治理，就显得尤为迫切和重要。

事实上，省级党委常委来源的整体分布以及不同地区的分布，反映的正是中央深思熟虑、因地制宜地为各省级党委常委班子配备成员。在省级党委常委班子中，配备不同来源类型的常委可能具有以下功能或作用：

第一，优势互补。本省选拔的常委大多是来自于本级政府的副职或地级市市委书记，这使得他们有丰富的一线工作经验，且更为熟悉本省的情况。外省调入的常委拥有其他省域的治理经验，不仅有利于复制其他省域治理的成功经验，而且还有利于不同省区间的相互交流与合作，尤其是从经济发达省份流动到经济欠发达省份的常委。中央下派的常委具有在中央层级工作的经验（也就意味着有延伸到中央的社会关系网络），并且有更高的学识，这就有可能为当地争取到更多的治理资源，如中央的关注度、政策和资金支持等。

第二，政治整合。在当代中国，干部的流动是实现政治整合的重要机制。省级党委常委的来源类型中，本省选拔与中央下派都有促进上下级政府间垂直联系的作用，前者为省级政府与地市级政府，后者为中央政府与省级政府。而外省调入则不仅有助于加强各省域之间的横向联系，而且还有助于削弱地方保护主义，维护中央的权威和国家的集中统一。此外，不同来源类型的省级党委常委在不同区域中的构成比例差异，也反映了政治整合的具体形式因时因地而异。比如少数民族地区一般会有较多的本省选拔的常委，但是党委书记则绝大多数都由外省调入或中央下派，这就体现了中央的集中统一与地方的相对自主性之间的微妙平衡。

尽管本文揭示了当前省级党委常委来源的基本特征，并对这些特征进行了初步解释，但是仍然有如下问题值得进一步探讨。

首先，本文只是追溯了干部本人成为省级党委常委前的一个职务，但从干部政治职业生涯来说，他之前所有的任职经历都可能与当前的任职存在关系。比如一些干部先从省级党委常委位置进入国务院部门，之后又被“空降”到地方成为省级党委常委，如果仅对他的后一次职务变动进行编码（即被视为中央下派的常委），则会忽视他已经具有省级党委常委任职经历的事实，而这或许又是他后一次职务变动的原因。对此，有必要对干部成为省级党委常委之前的所有职务进行追踪，以考察每次任职之间的相关关系，从而对其来源形成更为全面、准确的认识。

其次，除行政级别的提升以外，对干部构成激励的因素是多样化的，比如有学者就发现干部晋升中存在“非级别性台阶”，如职务及干部在组织内的排位、地域及附带的经济基础、渠道和可能晋升的前景、政府层级等。而对于外省调入的常委来说，可以清楚地看到其前后任职省域的差异，那么这是否构成一种奖惩机制呢？如有论者就提到，空间流动可以作为奖赏机制（晋升或向好的部门／区域流动）或惩罚机制（向不好的部门／区域流动），从而培养和强化上下级官员间的政治忠诚和联盟。这意味着未来要将地域的差异性乃至部门的差异性一同纳入研究，以揭示省级党委常委的来源中更为隐蔽的特征。

最后，本文从理论上分析了省级党委常委不同来源类型的作用和意义，但是这些初步的判断依然需要接受进一步的实证检验。比如一些学者就指出，省级领导干部的交流能够促进交流地的经济增长。但亦有一些学者指出，来自中央部委的省级领导干部的经济增长绩效并不显著，而交流到不发达地区的省级领导干部对当地经济增长甚至有负面效应。因此，不同来源类型的省级党委常委到底有什么样的不同，以及又会给省域治理分别带来什么样的影响，这些都有待继续研究和探讨。