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作者：罗伯特·盖茨(Robert Gates)

译者：李泓翰

法意导言

本文作者罗伯特·盖茨(Robert Gates)

自冷战结束以来，华盛顿当局在自身外交政策制定上有两大根本缺陷：其一是其过分依赖军事手段，而严重忽视了自身的非军事权力手段；其二是其仍在运用为冷战设计的国家安全结构和官僚机构来制定和实施外交政策。在此次新冠疫情中不难发现，美国的全球领导力进一步缺失，美国前国防部部长罗伯特·盖茨(Robert Gates) 于2020年6月5日在《外交事务》杂志（Foreign Affairs）发表《美国外交政策的军事化》（The Overmilitarization of American Foreign Policy）一文，认为美国应当重拾世界领袖身份，而在此之前应当恢复和更新一系列的非军事权力手段，与此同时还应当加强及重组国务院。

美国总统唐纳德·特朗普决定独自应对新冠病毒的行径，实则为美国全球领导力减弱的最新表现。事实上，共和党与民主党早在疫情席卷全球之前就达成了共识，即华府应当减少在海外的承诺，并将精力聚焦在国内问题上。除了特朗普的支持者之外，众多美国人早已对无休止的战争和干涉国外事务失去了耐心。在他们眼中，美国在与盟友之间的关系中扮演着被利用的角色，由此产生的国际领导力成本更使得美国债台高筑。

不容置喙，当今的美国在经济和军事方面仍然是世界上最强大的国家。然而，在冷战结束和苏联解体后的近30年，其在多个领域面临着挑战：中国和俄罗斯正在强化他们的军事实力，并寻求进一步扩大他们的全球影响力；朝鲜在东亚构成了日益复杂的核威胁，伊朗在中东俨然已成为一个常态化的对手；经过19年的战争后，数千名美国大兵仍驻扎在阿富汗和伊拉克，面对的是伊斯兰国(ISIS)持续不断发动的恐怖袭击；最强大的盟友——欧盟，现在正被其深刻的内部分歧所困扰；而现在，地球上几乎每个国家都在努力应对新冠疫情爆发的后续影响。

若没有美国重新发挥领导作用，这些挑战将会愈发膨胀，直至形成一个自相残杀、强权决定是非的世界，而由国际合作与和平解决争端所塑造的现世世界则会荡然无存。但若美国想重新发挥领导作用，则必先解决自冷战结束以来自身外交政策的根本缺陷：其一，华府过分依赖军事手段，而严重忽视了非军事权力手段；其二，华府仍在运用为冷战设计的国家安全结构和官僚机构来制定和实施外交政策，而这套系统自上世纪40年代以来几乎没有任何改变。因此，若没有更大程度上的军事制约以及机构重组和改革，美国政治家和政策制定者将越来越难以说服美国民众支持该国扮演全球领导角色，即便扮演该角色的初衷是保护美国安全与经济利益。而没有美国的领导，未来将是一片漆黑。

脑力与体力的双重恢复

强大的军事实力是保障美国其他实力的基础，因此每一位总统都必须确保美国军队是世界上最强大、技术最先进的，并且有能力应对来自非国家行为体和大国的威胁。然而新冠疫情的爆发迫使美国政府削减国防开支，致使完成上述目标将会变得愈发困难。

与建立和维持一支强大的军队同样重要的是，知道何时以及如何使用它。当面临是否使用军队的决定时，总统必须更好地定义目标。例如，军队的任务是什么？资源是否充足？如果任务发生变化，就像克林顿总统时期干预索马里事务(从饥荒救济到建立和平和改善治理)以及小布什总统时期干预伊拉克事务(从推翻萨达姆·侯赛因到占领、镇压叛乱和国家建设)，那么所使用的资源是否也有相应的变化？愿景和能力是否能够相匹配，以致于类似阿富汗那样的情景不再发生?

从过往几十年的经历来看，为这些问题找到正确答案着实困难。事实上，任何军事干预的目标都必须明确，并且战略和资源必须足以实现这一目标。出于对国内政治的敏感，总统有时倾向于使用仅能避免失败但不足以取得成功的军事力量，这种做法不仅在战略上不明智，而且不道德。美国军人的生命不能仅仅被用于处理一些简单的事务，也不能被浪费在毫无诚意或冲动的行动上。《星球大战》中尤达大师(Yoda)的话很适用于军事力量的使用，其言道：“做和不做之间二选一，绝无尝试的机会。”

与此同时，总统们必须特别警惕“使命蠕变”，即逐步扩大军事努力，以实现未在计划之内的、更雄心勃勃的目标。通常情况下，一旦实现了既定的目标，总统就会有勇气追求更宽泛的目标，这种贪功致败不仅发生在1993年美国向索马里派遣部队防止人道主义灾难和在1994年推翻海地的军事独裁后，同时也发生在2001年美国派军推翻塔利班政权和在2003年推翻伊拉克萨达姆政权后。

为防止无辜平民被屠杀而进行的军事干预，成为冷战结束后美国使用武力最为频繁的理由之一。但这些军事干预本身也带来了一系列棘手的问题，因为在进行军事干预之前，领导人必须评估美国的核心利益是否真的受到威胁、目标的现实程度、其他国家是否愿意提供援助、潜在人力和财力成本，以及美军地面部队可能出现的突发状况。虽然以上这些都是棘手的问题，但必须睁大眼睛加以解决。因此，除了保护重要的国家利益之外，使用美国军队的门槛应该非常高。

一些左翼人士相信，美国应该通过军事干预保护平民，就像其在利比亚、苏丹和叙利亚所做的那样。一些右翼人士主张对伊朗或朝鲜使用武力，或者向乌克兰和叙利亚反对派提供大规模军事援助。无视任意一方的总统或被视为道德确实，或被视为懦夫。

缺乏计划性的军事干预的后果可能是带有毁灭性的。以我一直反对的2011年美国对利比亚的干预为例，当奥巴马总统决定干预利比亚事务时，其领导的政府便已经犯了两个战略性错误。第一个错误是扩大北约最初的人道主义任务，从简单地保护利比亚东部人民不受利比亚总统穆阿迈尔•卡扎菲(Muammar al-Qaddafi)军队的影响扩大到推翻利比亚政权。北约本可以在首都的黎波里和东部城市班加西之间划出一条分界线，通过禁飞区的设置和对卡扎菲地面部队的攻击不仅可以有效保护东部的叛军，不摧毁首都的黎波里，还可能达成某种政治和解。

正如我当时所说，卡扎菲已经放弃了他的核计划，并对美国的利益构不成任何威胁。毫无疑问他是一个令人憎恶的和恶毒的独裁者,但是随着卡扎菲政府的崩塌，超过2万个可携带式防空导弹以及不计其数的武器从他的武器库流向了非洲以及中东地区，不仅导致利比亚国内在2014年爆发内战，陷入多年动荡，也间接性地促成ISIS的崛起，并为俄罗斯重塑决定利比亚未来创造了机会。如今，利比亚依旧混乱，就像在索马里、海地、阿富汗和伊拉克发生的那样，美国在利比亚的“使命蠕变”带来只有无尽的麻烦。

第二个战略错误是奥巴马政府在重建后卡扎菲时期的政治秩序以及建立一个正常运转的政府方面并未发挥任何的实效。（讽刺的是，奥巴马曾在早些时候曾批评布什未能为后萨达姆时代的伊拉克进行妥善规划）倘若利用非军事手段,美国政府可以采取一些有用的措施，比如通过美国的训练任务帮助利比亚军队重组、增加联合国利比亚支助团的作用、设计利于社会和地区融合的选举制度以及限制埃及和海湾国家在2014年内战爆发前后的干预。

卡扎菲政权崩溃后，美国确实向利比亚提供了有限的援助，其中大部分用于治疗战斗中的受害者以及定位武器库存。2012年9月，威尔逊中心(Wilson Center)的一份报告提及了美国帮助利比亚的30个不同的非军事项目，重点包括制定新宪法、建立透明的司法体系、改善金融治理、促进经济增长以及保障化学武器的安全和销毁。但美国政府从来没有为这些措施筹集到足够的资金。而事实上，根据威尔逊中心(Wilson Center)的数据，从2011年的美国干预利比亚到2014年利比亚内战爆发之间的三年里，倘若实行这些措施，成本仅需2.3亿美元，相比较而言，美国在2011年3月至10月短短七个月时间内，在利比亚的军事行动成本高达10亿美元。不难发现，问题的症结在于非军事任务的重要性与其可用资金之间存在不匹配。

在2011年夏秋两季，美国及其盟友本可以通过诸多非军事方式停止战斗，帮助利比亚顺利实现过渡，但是由于缺乏计划、资金以及欲望，华府在使用非军事权力手段时犹豫不决，而这种情形在冷战后已然成为了常态。北约—阿拉伯联盟轰炸利比亚后不留下半点云彩，徒留利比亚人面对无垠的断壁残垣，而这进一步使得该地区逐渐变得不稳定，进而演化成为恐怖分子的新基地。奥巴马本人也对这次军事干预做出了最严苛的判断，他认为未能为后卡扎菲时代的利比亚做好计划是他总统任期内最严重的错误。

整个军火库

冷战后过度军事化令人吃惊的原因在于，美国政策制定者竟然未能从过去70年中吸取教训。美国取得冷战胜利并不是依靠军事实力，而是依靠更微妙的权力手段。冷战是在历史上最大规模的军备竞赛的背景下发生的，但美苏之间实际上从未发生过重大的直接军事冲突，只是在朝鲜、越南和其他地方发生了代理人战争。据大多数历史学家估计，苏联的直接行动造成的美军死亡人数不到200人。由于核武器的存在，若两国发生任何形式的热战则都将带来毁灭性的结果，因此美苏之间的竞争是通过代理人进行的，即使用非军事权力手段进行的。

自冷战结束以来，这些非军事手段已然被扔至一旁。但是，随着当今大国的军事扩张和现代化，如果美国足够聪明和幸运，那么其将会与中国在诸多非军事领域展开长期竞争，而那些在此之前动用过的非军事手段必须得到恢复和更新。

外交就像强大的军事一样，是增强国家实力不可或缺的武器。多年来，国会一直压榨国务院的资源（小布什政府除外），而白宫也经常排挤该机构，不满足其所提出的预算需求。包括国务院内部人士在内的一些批评人士认为，由于国务院已经变得过于官僚主义，进行一场深远的改革势在必行。与此同时，任何加强美国非军事手段的努力，都必须以一个更强大的国务院为核心。

美国的经济实力提供了更多的非军事手段来实现“大棒加胡萝卜”政策。二战后，美国主导建立了以其为核心的、旨在加强国际经济协调的一系列机构，包括国际货币基金组织和国际复兴开发银行(之后其为世界银行的一部分)。在整个冷战期间，美国是自由贸易和全球贸易体系的主要倡导者。

但是冷战结束之后，美国对自由贸易的态度陡然发生了变化。国会难以批准自由贸易协定，即使对象是诸如加拿大、墨西哥等一些友好国家。相反，美国总统们开始把自身的经济实力视作为一种施加惩罚的手段。冷战结束以来，华府通过针对性贸易和金融限制等方式，对数十个国家实施了经济制裁，以谋求改变其国家行为。如今的特朗普更是对几乎所有多边组织都抱有敌意，并将美国的经济实力武器化，与盟友和对手展开关税战。

不仅如此，特朗普政府还试图削减对外援助。尽管公众一直对把钱花在国外而不是国内持怀疑态度，但不得不承认，这种援助仍是一个相当有效的手段。但冷战结束后，美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)的规模不断缩小。1993年，当我从中央情报局(CIA)局长的位置上退休时，美国国际开发署(USAID)有超过1.5万名员工，其中大多数是在一些环境危险且恶劣的发展中国家工作的专业人员。但当我在2006年以国防部长的身份回归政府部门时，美国国际开发署的雇员已经缩减至3000人，其中大部分是管理承包商。

缩减美国国际开发署的规模意味着美国单方面放弃了一个重要的权力手段。相比之下，如今的中国更善于利用其发展项目来培养外国领导人，以增加接触机会和扩大影响力。“一带一路”项目便是个很好的见证，该项目在2019年涵盖了115个国家，预计成本超过1万亿美元。

冷战结束后，美国新闻署和美国的总体战略通信能力也同样遭到了削弱。冷战期间，美国新闻署成立了以图书馆为基础的全球网络，在其中存放在关于民主、历史、美国文化和其他各种主题的书籍和杂志。与此同时，该机构旗下的美国之音(Voice of America)不仅向全世界广播新闻和娱乐节目，还向数以百万计的民众提供客观性的时事新闻。总的来说，美国新闻署和它的许多分支机构和节目覆盖了地球上的每一个角落，而这恰恰是一个精致，且富有成效的权力手段。

然而，2001年美国新闻署被取消，剩余的机构被归化至国务院，而这一举措直接导致美国的公共外交与冷战时期相比失色许多。不同于中国和俄罗斯，当下的美国缺乏一种有效的战略来传达信息以及对抗竞争对手。

如今科技的发展使得早期的工具看起来像是史前产物，而各国的政府也凭借技术的优势试图干涉其他国家的事务。例如，俄罗斯发动了复杂的黑客攻击和虚假信息活动以干预2016年英国脱欧公投、2016年美国总统大选和2017年法国总统大选。虽然美国拥有同样的技术，但却缺乏一种应用它们的策略。

网络战已经成为各国武器库中最强大的武器之一，其使得各国有能力渗透敌国的军事和民用基础设施，干扰民主进程，并加剧国内分歧。俄罗斯人在这方面做的尤其出众，他们曾对爱沙尼亚、格鲁吉亚、乌克兰等国发动过网络攻击。美国正在发展防御网络攻击的能力，但它也需要不时地采取攻势，特别是针对主要竞争对手，威权政府必须得自食其果。

该到革新的时刻了！

美国的决策者有很多非军事手段可以使用。但如果华盛顿方面不彻底改革其过时的国家安全机制，这些手段将无法应对未来的挑战。现在美国的安全机制仍基于1947年所颁布的《国家安全法》，该法案创建了国防部、美国空军(作为一个独立的军事部门)、中央情报局和国家安全委员会(NSC)。但是该安全机制早已过时，例如其缺乏监管国际经济政策的正式部门或机构。总统们总是强调用“整体政府”的办法去解决问题，即将动用政府部门和各个分支机构的庞大资源，但除了涉及到军事问题之外，这种集体行动其实就是一种欺骗性行为。事实上，政府并没有能力去指挥它的所有权力手段。

国务院应该成为美国国家安全政策中非军事手段的核心。尽管国务院和美国国际开发署的工作人员历来都是政府中最富有才华的人，但从组织的角度来说，这两个机构简直是噩梦。国务院内部官僚作风严重，这不仅让最优秀的人才灰心丧气，而且极大地阻碍该机构的灵活性，使其不能优化资源配置。例如，在柏林、伦敦、巴黎和罗马这样舒适的地方工作的人供过于求，而在安卡拉、北京、开罗、新德里或其他主要发展中国家的首都工作的人则远远不够。官僚文化扼杀了创造力，这就解释了为什么许多国务卿出于各种实际目的，对一些国务院的专业人员避而远之。为了增强自身实力，国务院必须改革其招聘和培训人员的方式，并改变其内部文化，以吸引年轻的独立思考者。与此同时，国务院还需要进行一次大规模的官僚机构重组和文化重组，然后大幅增加其资金和人员数量。

经历过重组以及加强后的国务院将成为管理政府所有涉及动用非军事资源解决国家安全问题的中心。小布什政府应对非洲艾滋病的案例是一个典型，虽然诸多机构参与其中，但总统授权国务院的一个政府官员负责控制预算，以及协调所有机构以期形成一次有效的集体运动。有些人可能会认为国家安全委员会及其工作人员应该扮演这个角色。作为曾在国家安全委员会为四位总统工作过的人，我不同意这种观点。所需的整合和集中必须涵盖日常管理、业务运作、预算整合以及各方面的协调，而这大大超出了国家安全委员会的能力和权限。

历届美国总统都对美国国际开发署的不足和失败感到沮丧，这也一定程度上可以解释为何布什要成立千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation）来援助那些“廉洁执政、服务人民、自由经济”的国家。即使千年挑战公司不会像一些保守人士呼吁的那样接管美国所有的发展援助项目，但它选择受援国及其项目的原则应该得到更广泛的采纳。如果接受美国援助的对象受到更严格的审查，特别是在他们对美国的价值观和态度方面，那么国会可能会更愿意支持这类项目。出于发展的需求而对稀缺资源进行指向性分配并不是一种罪过（但是在发生自然灾害或紧急情况后，美国会在任何需要的地方提供人道主义援助）。

考虑到中国提出的“一带一路”倡议以及其将发展中国家纳入其发展轨道的诸多举措，重振和调整美国发展援助更加紧迫。美国国际开发金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)于2019年成立，作为一个独立的政府机构，其旨在为私营机构在发展中国家的投资提供资金帮助，这充分体现了美国鼓励私营部门向发展中国家投资努力。中国或许能够向其他国家提供数十亿美元的贷款，但美国拥有更强大的私营部门，它们不仅可以进行投资，还可以选择符合受援国长期利益并且经济上可行的项目。美国在经济制裁方面做得很好，但它需要更聪明地使用经济手段来赢得其他国家的支持。

与中国和俄罗斯的非军事竞争中，美国官员还需要考虑如何改革华府帮助建立的联盟和国际组织，以使它们更好地服务于今日的美国目标。例如在北约问题上，美国应该继续向其他成员国施压，要求它们增加防务开支，但同时也要帮助盟国找到新的合作方式，以期实现军事能力现代化。国际货币基金组织和世界银行同样值得认真注意，美国没有理由离开它们，但是应该积极确保它们符合美国的利益，并且能够有效和公平地运作。

此外，如果美国想要有效地与威权政府竞争，它就必须彻底改变其公共信息。包括白宫、国务院、国防部、财政部、中央情报局和美国全球媒体机构在内的许多实体都参与战略沟通，但大多数情况下它们各自为政，这直接导致了美国错过了诸多机会。美国向世界其他国家传达美国发展援助和人道主义援助计划的规模和影响方面也做得很糟糕，包括那些使敌对政府统治的人民受益的计划。例如，在1999年朝鲜饥荒期间，美国提供的粮食援助比世界其他国家加起来还要多，是中国提供的粮食援助的三倍，可这又有谁知道呢？美国需要大肆宣扬它的对外援助，美国不应默默无闻提供帮助，而应大张旗鼓宣传自己。

我们需要的是一个位于国务院内部的一个新的高层组织，类似于之前的美国新闻署。新的组织需要总统的授权，目的是利用所有可利用的资源，以期实现一致的战略沟通。它将监督所有传统和网络信息，包括社交媒体，以及涉及对外政策的其他政府部门的所有公开声明和为增进沟通所做的努力。

美国权力的交响乐

加强美国外交政策的非军事手段不仅能够促进美国的国家利益，还能创造新的、成本效益高、风险程度低的方式来行使美国在国际上的权力和领导地位。美国人希望拥有世界上最强大的军事力量，但仅限于国家重大利益受到威胁时才使用。美国政界有一种观点认为，冷战后的总统们在解决海外挑战时过于频繁地求助于军队。虽然美国必须随时准备捍卫自己的利益，但为了恢复国内对美国全球领导角色的支持，美国领导人在派遣世界上最优秀的军队参战时必须采取更大限度的克制。美国军方的使命不应该是试图塑造其他国家的未来，也不是每一次暴行、每一次侵略行为、每一次压迫或每一次危机都需要美国军队的介入的响应。

最后，大多数美国人希望他们的国家不仅仅拥有强大的军事实力和经济实力，他们更希望美国被被其他国家视为世界上最坚定的自由倡导者。美国领导人在制定一项美国公众支持的外交政策时，应该认识到使用一切可能的非军事手段来鼓励朋友和对手实现自由和改革的重要性，因为这些目标符合美国的国家利益。随着机构重组以及更多资源的获取，华府的非军事手段可以促成一场非凡的权力交响曲。美国面临与中国长期且多方面的竞争时，这些手段将是必不可少的。但是，即使美国官员实施了所有正确的军事和非军事手段，美国领导人、美国立法者乃至更广泛的美国公众仍然需要理解：美国的长期利益要求它接受全球领导的责任。

文章来源：

Robert M. Gates, The Overmilitarization of American Foreign Policy, Foreign Affairs , June 5, 2020

网络链接：

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