叶敬忠、孟英华 · 2020-06-18 · 来源：发展研究

近期，山东合村并居运动引起武汉大学贺雪峰教授等学者的关注和讨论，这一运动是“土地增减挂钩”政策的延续。2012年发表的本篇论文指出，该运动在一些地方隐含着发展主义的逻辑。 随着对经济增长的迫切需求和发展主义话语的不断渗透，以城镇化、工业化和现代化为特征的发展主义逐渐主导了我国的社会变迁。在此背景下，越来越多的耕地和农村宅基地被转化为城市用地，农用地与工用地（城用地）之间的矛盾

导 语

近期，山东合村并居运动引起武汉大学贺雪峰教授等学者的关注和讨论，这一运动是“土地增减挂钩”政策的延续。2012年发表的本篇论文指出，该运动在一些地方隐含着发展主义的逻辑。

随着对经济增长的迫切需求和发展主义话语的不断渗透，以城镇化、工业化和现代化为特征的发展主义逐渐主导了我国的社会变迁。在此背景下，越来越多的耕地和农村宅基地被转化为城市用地，农用地与工用地(城用地)之间的矛盾也日趋凸显。在土地资源总量有限的情况下，为了调和社会经济发展和耕地资源保护之间的关系，“城乡建设用地增减挂钩”政策应运而生。

然而，在增减挂钩政策的支持下，征地拆迁再一次席卷全国不少地方。学界对这一问题的关注和讨论大多集中在制度的不完善和失地农民的安置补偿等方面。但是，问题的根源其实还与人们长期以来深信不疑的发展主义思维密切相关，这也正是本文要阐述的核心思想。

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“增减挂钩”：寻找土地的“金钥匙”

近年来，我国耕地保护与城市化用地的矛盾日益凸显。如何“找地”，以达到既能满足城市化发展的需要、又不危及粮食安全所需的耕地，已成为国土等部门的难题和重要任务。“增减挂钩”政策一经出台，立刻成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。

2010年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，主管领导称，解决地方经济发展对土地需要的迫切问题，主要方式之一就是增减挂钩试点。增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济发展带来的用地需求。

“增减挂钩”的思路最早出现在国务院2004年的28号文件中。2005年10月11日，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。2008年6月27日，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008、2009年国土资源部又分别批准了19省份加入增减挂钩试点。2010年的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知》肯定了挂钩政策的积极作用，但明确要求坚决纠正在试点过程中出现的“擅自扩大试点范围”、“突破用地指标”、“循环使用周转指标”、“违背农民意愿”等问题。

按照2008年国土资发138号文件，“城乡建设用地增减挂钩”是指，

依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。(国土资源部，2008)

总的来看，土地增减挂钩政策的背景是，国家为了守住18亿亩耕地的红线，对一定行政区域内的建厂(工业化)和盖房(城市化)用地实行指标控制，如果指标内的土地不够用，则准许通过将农村建设用地复垦增加耕地的办法，扩大城市城镇建设用地面积，即农村“非转农”土地与城市“农转非”土地挂钩。而农村建设用地复垦，主要是将农民宅基地复垦为耕地，进而引发农民“被上楼”现象。在一些地方，该政策成为“以地生财”的新途径，受到地方的欢迎。

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“增减挂钩”的实施与影响

增减挂钩对农村拆旧地块上的农民来说，意味着祖传宅基地上的房屋被拆而“上楼”集中居住;对于城镇周围建新地块上的农民来说，则意味着失去土地，并被拆迁安置。

为了解“增减挂钩”政策出台后的征地拆迁状况与社会对此的关注程度，我们通过以“征地”、“失地”、“拆迁”为关键词进行搜索，将2008年国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》开始到2012年，作为一个观察周期，结果发现，对有关农村土地征用拆迁的网络报道篇数增加了近6倍。

媒体报道从征地拆迁的成就，逐渐转向了征地拆迁所带来的问题。围绕失地农民问题，人们开始直面失地带给农民的生计困境，并讨论征地拆迁运动的“重经济”而“轻民生”行为。那么，“增减挂钩”式征地拆迁对“三农”来说到底意味着什么?

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失去庭院的农村

我国绝大部分农村的农民从事大量的农业生产活动，农村居民点以村庄为主要形式，村民住宅以独立庭院为主。这是在长期的农业文明中形成和发展起来的，通过漫长的历史演化同农村居民的日常生活与生产方式之间形成了高度的适应性，其包含着深厚的文化内涵与鲜明的民族风格。

然而，愈演愈烈的“被上楼”运动，以现代城市规划取代长期形成的村庄布局，用现代城市的生活方式与文化试图改变长期形成的农村生活方式与农村文化。“被上楼”后的农民虽然依旧是农民身份，但却失去了农民的生活方式与文化特质。农民“被上楼”集中安置后，不再能够方便地利用猪圈、鸡舍、牛棚、屋顶和前院等晒谷场，也不再拥有宽敞而错落有致的农家宅院。个人与家庭的生活空间、社区与邻里的公共空间被高度压缩，同时还拉大了农民住所与土地之间的距离，增加了农民的生产成本与劳动负担。

此外，在一些地区，“被上楼”运动还对具有保护价值的地域文化、民族风俗和生态文明造成了一定程度的破坏。

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“被上楼”的农民

以集中安置的方式改变农民原有的生活方式与生活空间，对农民原有的住房、宅基地和土地予以征用，在一定程度上剥夺了农民用以维持生计、扩大生存空间及抵御风险的各种资源。在这个过程中，失去土地和附着在土地之上的各种生产、生活资源的农民，被抛入到一个充满风险与不确定性的生存环境中。

首先，农民的生活成本增加、收入来源减少，甚至可能因“上楼”而面临债务。住进小区楼房的农民，失去了作为日常生计重要来源的庭院。例如，菜地、鸡舍和畜棚被绿化草坪所取代，原先自给自足且能带来些许经济收入的蔬菜、禽蛋，如今要从市场上购买，垃圾清理费、水电费、燃料费、物业费等增加了农民的生活负担。正如山东某位农民所言，“没了牲口和家畜，做饭暖炕又不能烧柴”，他粗略估算了一下，住楼开支每年至少要多花5000元。一些农民还需要额外添钱购置小区住房，并因此被迫举债。

其次，“被上楼”的农民在失去村庄环境的同时，也失去了部分社会资本与文化归属。居住方式与生活方式的改变，使邻里关系弱化，割断了农民与乡土的联系，部分地区的文化习俗因失去了生活的土壤而难以为继。

最后，在我国现阶段社会保障覆盖面不到位的情况下，土地发挥着重要的社会保障功能。但部分地区在未经村民知情或同意的情况下，强制处置村民集体所有的土地，在一定程度上损害了村民的人身与财产权利。

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农业生产与粮食安全

保住18亿亩耕地红线是我国粮食安全战略的基础。国土资源部于2009年3月在全国范围内部署开展了“保经济增长、保耕地红线”的行动，坚持实行最严格的耕地保护制度。土地增减挂钩政策的出台也是作为协调耕地保护与经济发展二者关系的举措之一。

然而，令人担忧的是，各地草草整理复垦出的宅基地，是否足以替换被城镇化过程中占用的肥沃土地尚不得而知。但在部分地区，农民却因被搬迁到较远的小区而面临耕种不便的难题。例如，山东省某农民在“被上楼”后，要拿着镰刀从三楼的住房走出，在挤满农用车的楼道里找出自己的那辆，再去两公里外的农田干活。

土地数量的减少和质量的退化，再加上由于“被上楼”所带来的额外成本与劳动负担严重损害了农民种田的积极性，农民因此对农业生产应付了事，甚至将土地弃耕抛荒都是可以想见的。各地在实施土地增减挂钩政策时，在多大程度上真正考虑了国家的粮食安全，值得考虑。

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利益与风险再分配

占有土地与失去土地的过程意味着利益与风险在不同群体间的再分配。部分地方利用“土地增减挂钩”政策，以低价格获取土地后，再将其高价出让以实现土地财政，变公共利益为部门利益和商业利益，实现了土地从农民向地方部门和资本的转移，同时通过城市化政绩和发展指标以获得政治资本，而风险则留给了失去土地和社会保障的农民。

詹姆斯·斯科特指出，农村社会拥有很多应对自然灾害等不确定因素所致生存风险的“退却方案”。例如，农民可以在庭院种植蔬菜和饲养畜禽，可以从事捕鱼和森林采集等辅助活动来补充生计。此外，土地除了生产粮食之外，还发挥着多样化的功能。但在以城市化为目的的征地拆迁等不可逆的干预措施下，这些“退却方案”可能不复存在，进而使农民因缺乏应对策略与资源而变得更加脆弱。

原中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，“传统农村的宅院、村边、地头，都是农民创造收入的场所，甚至是大部分的日常生活消费都来自于此。进入新社区，这部分收入没有了，而生活费用的开支却明显增加，‘连喝口水都要花钱’了。如没有新的就业机会和新的收入来源，能否长期维持就是个大问题。”

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“增减挂钩”的发展主义逻辑

在条件合适和农民愿意的情况下，开展“土地增减挂钩”可以产生积极作用。但是，在有些地方，“增减挂钩”主要服务于“发展主义”信仰。我们需要反思“增减挂钩”背后所隐含的“发展主义”逻辑。

发展主义是一种现代性的话语和意识形态，指的是一种将经济增长等同于社会进步的信念,这种信念在向全球的蔓延过程中，通过将“发展”简单地等同于经济增长，盲目追求GDP提高，在标榜实现未来“美好生活”的同时，却在全球范围内迅速形成一种不均衡的经济格局和不合理的交换——分配体系。

很多学者在对发展主义进行深刻反思后指出，发展主义从根本上忽视了发展是一个全面、综合、复杂的统一体，除了经济因素以外，发展还应该包括政治、文化、社会和生态等因素，其核心目标应该是实现人的发展。

首先，发展主义将“经济增长”作为考量一切的唯一标准，而经济增长又被简单化为GDP。城市被普遍认为能够比农村创造出更多的GDP，更能拉动GDP的增长。因此，有的地方出现了“增减挂钩”的“拆村庄、建小区”的创造GDP运动。

其次，发展主义将农业、农村与农民视为有问题的、需要改造的对象。在发展机器“将社会现实问题化”的作用下，农村土地利用形态被描述为“破碎、凌乱、利用率不高、经营效益低、浪费严重”，进而为大规模征用农村土地奠定了基础。农村民居被描述为“散、乱、空、低效”，进而为拆村并居奠定了基础。同样，增减挂钩政策以及其它土地征用行动，都伴随着“合理规划农村布局”或“合理统筹城乡建设”的技术化逻辑。

最后，发展主义作为一种现代性霸权话语，构建了我们的现实，支配了我们的价值。发展主义在城乡关系上，表现为要求农村向城市看齐，甚至为了城市建设牺牲农村和农民的利益。现代性使人们消除“差异性”，追求“同质化”，而乡村社会则被视为应被加以改造的、现代性的“他者”。在某种程度上，建设用地挤占农民宅基地的逻辑，是现代性对传统乡土社会多元化生产生活方式的彻底瓦解，是现代战胜传统的呈现。

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新发展模式

针对占用农民宅基地、让农民“被上楼”的行为，早在2010年“两会”期间，陈锡文就疾呼要“急刹车”。我国经历了三十余年的快速经济增长，也伴随着一系列社会问题。如何应对和解决这些问题，需要我们审视发展的历程。那么，是否可能扭转以经济增长为唯一目标的发展主义理念和模式，转而探索新的发展模式呢?

需要说明的是，扭转发展主义思维或是寻求新的发展模式，并非是在否定经济增长，更不是否定发展。我们讨论的是，在追求经济增长的同时，需要给社会公平、传统文化、生态环境等其他方面留以足够的空间，只有经济、政治、社会、文化、生态等各个方面得到全面协调发展，人类对美好生活的追求才有可能实现。

在发展实践中，以普通老百姓的利益为主要出发点来设计和评价社会发展政策，应成为社会发展政策研究和制定过程中的基本原则。

在实施涉及几亿农民生计的发展政策时，我们可以参考詹姆斯•斯科特的两点建议，一是要小步走，尽可能迈小步，停一停，退后观察，然后再计划下一小步的行动;二是鼓励可逆性，即鼓励那些一旦被发现有问题就很容易被恢复原状的发展活动。

面对“增减挂钩”等拆迁征地问题，有的学者坚信可以采取合理的经济补偿办法来解决。针对这一思维，下面的这个故事或许可以给我们以启发。

一位老太太带着她的猫在马路上散步，突然一个男子开车疾驶而来，把猫给撞死了。男子连忙停下来，抱歉地说：“大娘，我愿意补偿您。”“那太好了，你捉老鼠的本领怎么样?”

原文：叶敬忠、孟英华，《土地增减挂钩及其发展主义逻辑》，《农业经济问题》，2012年第10期。有删改。参考文献和注释见原文，此处省略。

作者：叶敬忠，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师; 孟英华，中国农业大学人文与发展学院2010级研究生。