来源：观察者网

陆铭：上海交通大学安泰经济与管理学院教授，中国发展研究院执行院长

导读

最近，山东“合村并居”一事引发巨大争议。

强行拆迁、先拆后建等做法侵犯农民权益，成为外界批评焦点，同时其中还涉及到建设用地指标置换、宅基地流转等复杂且模糊的问题。

观察者网就此采访上海交通大学安泰经济与管理学院教授，中国发展研究院执行院长陆铭教授，以下为采访全文。

【采访、整理/朱敏洁】

观察者网：陆老师您好，这段时期关于山东“合村并居”的争议很大，27日山东省政府公开回应“群众意见大的项目先暂停”，算是一个阶段性的结果。您作为城市学专家学者，如何看待“合村并居”事件的整个发酵过程？

陆铭：合村并居其实是整个国家在城市化进程中出现的一件非常复杂的事情。这次事件反映出来的问题是，当经济发展、社会发展面临复杂状况时，我们的行政系统在应对时会出现一些问题，其中的主要问题就是自上而下一刀切的做法；再加上，基层执政中，往往缺乏对权力的约束，导致原本应对复杂多变的情况的政策到了基层，也一定会出现各种各样的走样。反过来，又因为一刀切，事后可能也很难有正常且有效的渠道来反映基层的声音，最终造成各种各样的预料之外的后果。

在此，我要特别强调差异化。现在，农村在城市化进程中面临的局面是有很大差异的，比如说，有些靠近城市的农村地区，其实民众基本上就是城里人了，他们的工作、生活方式都和城里人一样，那么把这些地方原来低矮的、破旧的房子拆除，盖新房让老百姓搬迁进去，应该会受到绝大部分民众欢迎的，甚至有些城郊地区的农民等着拆迁。

还有一些情况是，随着当地人口的减少，有些农村剩下的人非常少，那么出于公共服务集中的考虑，拆除过去的老房子，让农民相对集中居住，从而更有效地提供公共服务，这种方式是有道理的。

但最麻烦的是什么呢？有些地方，既不属于城市化已经覆盖到的地方，当地还有很多农民仍在务农，同时人口又没有少到前面所说的那种情况，需要把他们的住所合并起来，如果在这种情况下硬要采取集中居住的政策，就会出现像现在老百姓所反应的问题，生活不便利，务农更不便等等。

此外，根据媒体信息，在具体执行过程中，出现了一些非民众所愿的情况，比如有强制性手段，甚至先拆再建等做法，这自然会引起社会不满。

总的来讲，我的评价是，本来按道理讲，经济发展会给各地带来各种复杂问题，但是政策制定往往一刀切，又缺乏对行政权力的约束和事后反馈机制，再加上现阶段农村地区宅基地所对应的权利没有明确的法律保障，民众的声音就显得很微弱，无法很好保护自己。

观察者网：对于合村并居讨论中，乡村治理专家提了不少观点，比如反对“运动式”地推进合村并居，认为疫情之下应更大程度保障乡村稳定、社会稳定；再有学者认为，在乡村振兴战略下，县域是基本发展单位，要推进农业产业化，合村并居是必然需求，只是现在地方政府处理方式出了很大问题等等。您对诸如此类的说法有什么看法，尤其是放在“乡村振兴”的框架下？

陆铭：其实，这和前一个问题是相关联的。整个城市化进程中会出现所谓“差异化”的乡村振兴，人口流入城市周边的郊区，因为城市要扩张，这些地方最后的出路就是从农村转向城市化，相应的，这些地方的人们也会逐渐改变他们的生产生活方式和居住形态，农村的面貌或转化为城市的面貌。另外一些情况就是，有些地方的人口不断减少，最后只剩几个人，但又不能不给他们提供公共服务，这时候集中居住能提高公共服务的效率和品质。

但是如果在执行过程中，出现了前面的一些问题，大量村民居住在当地，就业也并非城市化——还没有在制造业有就业岗位，在城里有社会保障，——然后就把他们的房子硬性拆掉，不尊重民众选择，自然就会出问题。

所以，行政体系能否有效回应来自基层的需求，能否在运转中及时形成一个信息反馈的有效机制和事后纠错机制，是不是每次都要等到媒体报道、舆情泛滥，才会引起重视。我觉得，这是值得我们地方政府思考的问题。

观察者网：此次争议中，不断被提到的问题包括，“建设用地指标置换”“地方财政补漏”等。事实上，建设用地指标问题已被写进官方政策文件，而地方财政困难也因疫情变得更加突出；您过去一直强调“人、地、钱”相挂钩，呼吁推进建设用地指标置换、转移支付更合理化，以达成区域间平衡，但从初步实践来看，您觉得是否符合预期目标？

尽管这次争议中，地方政府否认与建设用地指标买卖及地方财政问题有关，但在建设用地指标权下放过程中，内部的权利与制约是如何制定的？这套跨地区的联动、平衡机制的运作中，有哪些环节或制度性问题亟需完善？

陆铭：建设用地指标跨地区配置，主要有两种情况：一种情况是在省内，一种情况是在省和省之间。先说省和省之间的跨地区建设用地指标配置，其实很多年前曾经实行过，后来国家禁止了，就没有再继续做下去。现在国家允许实行，但实践中并没有大规模开展。

至于省内的，其实是在做的。当然，现在也很难拿出一个具体数据来说明省内建设用地指标置换做到什么程度了，我也没有看到过类似数据统计，只是从各种各样的信息渠道看起来，省内建设用地指标的跨地区配置是在开展的。

那么，这里又有一个问题了。建设用地指标分为三种：第一种是新增的，就是国家给了，还没有用，第二种是集体经营性建设用地，比如原来在农村有一个乡镇企业或基础设施之类的，因为人口减少，这个乡镇企业关掉了，厂房闲置，相应的基础设施（像道路等）也没人用，那么这个曾被占用但现在已闲置的建设用地所对应的指标，可以拿来流转，闲置的厂房和基础设施相应拆除，复耕为农业用地。

这两种建设指标，前一种掌握在省和市层面，后一种掌握在村集体，这两种流转基本不涉及今天所争论的“合村并居”问题。

情况比较复杂的就是这次“合村并居”里面涉及到的问题，实际上就是宅基地所对应的建设用地指标。事实上，关于宅基地建设用地指标的流转，国家还没有明确的相关政策或法律法规。但是现实中已经出现了，比如个别地方政府把农村原来的村子，大家住平房的，现在把村民腾挪出去住楼房，这样一来占用的土地面积相对变少，可以腾出一些指标。

但对此我要强调的，第一，这个地方是不是已经出现城市化覆盖；第二，这个地方是不是人口已经所剩无几，让他们单独居住会出问题。如果不是的话，那么宅基地对应的建设用地指标的流转必须建立在三个基础之上：一，农民已经进城，有就业，有社会保障；二，农民自愿；三，有偿。这里，我必须加重语气再强调一遍：有就业、自愿、有偿，在这三个基础之下，农民可以自主地选择把老家的宅基地复耕作为耕地，相应的建设用地指标拿来交易。

再接下来的一个问题是，宅基地建设用地指标的交易，由谁来交易？农民应该成为交易主体，自主进行交易。如果愿意卖给当地政府，就卖给当地政府。如果不愿意卖给当地政府，怎么办？我认为今天应该试点的政策是，如果人口已经流动到其他地方，比如我是一位四川农民到了浙江，那么可不可以在前面的三大基础上，把老家的宅基地建设用地指标，带到现在就业和居住的地方使用；因为我已经城市化，就可以把这个指标转让给我流入的这个地方政府，还是说我必须要把这个建设用地指标先流转给我老家的地方政府，然后再由我老家地方政府去做跨地区流转，这就多了一个中间环节。我觉得这些问题都要在制度上好好设计，否则就会出现像今天所看到这种情况，就是地方政府不管民众是不是自愿，不管是不是有偿、到位，也不管民众在城市里面有没有就业，就把指标拿过来使用，这不是我们在提政策建议时所预设的建设用地指标异地流转的主张，这一点必须要明确。

在目前既有做法中，地方政府显然没有充分考虑有就业有保障、自愿、有偿这三个基础条件。所以接下来要考虑的问题是，从国家层面来讲，建设用地指标跨地区可以交易，但到目前为止对宅基地及其所对应的指标是没有明确说法的。我个人认为，对于那些已经进城、且不想回到老家的这部分居民来讲，他们的农村闲置宅基地及其对应建设用地的使用权如何处置，国家层面应尽快在这个问题上有一个明确说法或者方案出台来解决这个制度里面的空缺。

最近的争议里面有一种说法，我觉得需要澄清：很多人因为当下出现了这种情况，就认为不能允许农村宅基地流转，或者对应的建设用地指标不能流转，但这其实是相关的法律制度不够完善才会出现问题，我们应该去修改法律制度来解决问题，而不是让这件事停下来，也不能因为局部出现问题，就认为全国都不能做这件事，诸如此类的思维方式是要不得的，否则我们整个社会经济发展就没有进步空间了。

对于那些已经进了城的农民、想把宅基地转让的人来讲，实际上也是制约了他们的发展机会，使得农民减少了一个可以增加财产性收入的渠道，这些问题都应该起更多的重视。千万不可因噎废食。

观察者网：今年初，国务院发布文件推进完善要素市场化配置体制机制，上述提到的建设用地指标、宅基地流动、农村土地入市等与此紧密相关，城乡统一的土地市场应该是这一改革的重点之一，这一机制体制建设中，需要捋顺哪几层关系，核心问题是什么？

陆铭：这其中需要捋顺的核心关系，我想梳理以下几条：

第一，城市和农村的关系，在经济发展中，城市不断增加GDP、就业机会，是为进城农民提供收入和就业的地方，但是城市发展的红利，要能够被进城的农民以及没有进城的农民所共享，这是第一层关系。

第二层，是地方和地方之间的关系，中国是一个非常大的国家，有些地方的自然地理、文化、制度、人力资本、基础设施等基础条件比较好，经济发展就比较快，但其他地方相对来说条件比较差，这是非常正常的现象。所以，有些经济发展条件好的所谓“优势地区”，经济发展速度比较快，吸纳了大量从其他地方转移过来的人口，特别是农民工群体，那么优势地区的经济发展成果如何让欠发达地区共享，特别是跨地区转移的农民工应能够分享在人口流入地或者说他们工作地的经济发展成果。

第三层是政府和市场的关系，我们所讲的市场经济一定是建立在自主选择和法治保障的基础上，结合今天所讲的问题，在城市化进程中，一定会出现人口大量流动起来，但原来的农村土地制度改革跟不上的问题。

相应来看，所谓让市场成为配置资源的决定性力量，是指人口流动是在城市化进程中，由经济发展的机会来驱动的，所以政府更好地发挥自身的作用应该体现在这些方面：第一要顺应经济发展的规律，第二要确保行政权力应放在法治的框架内，第三要尊重市场经济中每一个主体的自主选择，不能以行政力量来取代民众的自主选择。

第四层就是中央和地方的关系，就目前而言，我认为地方政府有很多做法，已经对国家层面的立法、政策出台提出了紧迫性要求，比如跨地区人口流动已经出现，那么大量事实上空置的农村宅基地到底该怎么办？一直到今天都没有一个很好的法律制度框架来说清楚这件事。

既然国家层面没有把这个问题说清楚，那么地方政府就有这个冲动，比如经济发展、城市发展要有空间，要有建设用地指标，就会动各种各样的脑筋，你现在对农村宅基地的权利归属、如何交易没有相应制度，就出现了所谓的乱象，所以我们应该把这个问题提到议事日程上来。其实，最核心的焦点问题就是，那些已经进城、甚至跨地区转移的人群，他们在老家的房子已经出现空置，甚至有一部分人觉得这辈子都不会回到老家，那么老家的宅基地怎么办？

不过，现在舆论场里面也有一种说法是，老宅就要保留，要让农民回得去。我的看法是，如果他们自己选择，认为老家宅基地不想卖，那么得尊重他们的权利，不能把农民进城就业、落户、享受公共服务和转让老家宅基地做捆绑。同时，在制度上，应该允许进城农民工在自愿并有偿的基础上放弃宅基地，这样的话，他在老家的宅基地和对应的建设用地指标的使用权，实际上可以成为一笔财产性的收入。我再次强调，这是自愿为基础的，给他们多一个选择，也使得农民在城市里能够待下来，能够获得一些相应的经济资源，能够更顺畅的市民化。

观察者网：最近看了您的一则视频“农村土地真的是社会保障吗？”，启发颇多，非常认同您提出一些观点，比如城乡同权，借助宅基地流动等方式来进行土地确权等等，但还有一些疑惑想请教：在实际基层社会，很有可能在确权之前就要求拆迁“上楼”，农民权益并未得到保障，再者有一部分农民的生产生活实际上是围绕自建房及附近的自耕地展开的，比如小家庭作坊，出租等，一旦“上楼”（或部分农民工返乡），会有一部分人失去生计途径，而社会一时无法吸收过多失业人口，那么从这个角度来讲，农村土地似乎确实是城市化或现代化过程中的某种“保障”，不知您对此有何看法？

陆铭：关于农村土地是不是人们的社会保障问题，有几个点需要厘清。

首先，保障并不等于社会保障，这是两个概念。在既有体制和目前阶段下，我在老家有宅基地，当我在城市里失业了，回去有一个地方住，这叫保障，但不叫社会保障。什么叫社会保障呢？社会保障是指经济发展过程中，每个人都向这个社会交一笔钱，出于公平，有些低收入者可以不交钱或少交钱，然后大家共同分担风险。

养老、医疗、失业保险等都属于社会保险，廉租房、公租房也可以被视为社会保障的一部分，但是农村土地及其使用权，天然应该是农民所拥有的权利，所以土地是保障，但不是社会保障，这个概念必须首先澄清。就好像，我在城市里有一个房子，失业了没有收入，可以在家里住，但这个房子是我自己的，所以不叫社会保障。

第二条，我之前在直播视频里面引用了一些文章，在农村，不算宅基地，而是算农业用地所带来的农业经营性收入以及一些附加农产品的话，在今天绝大多数农民的总收入中所占比重非常低，这一点点钱也起不了太大的保障功能。

第三，就已经进城的这部分农民工、而非留在农村的农民而言，进城农民工事实上已经是城市常住人口，我们应该考虑经济社会发展如何进一步的现代化，给他们提供在城市部门的养老、医疗、失业保险、保障房等，而不能反过来说，城市没有提供保障，所以现在农村的土地就是保障。当然，我并不否认，现实中，在城市没有提供这些保障的情况下，农村的住宅能够起到一定的保障功能，但不是社会保障，且保障程度也不高。千万不能陷入很多观点所提到的，就因为是一个保障，所以不能流转。我们要呼吁的是，城市应该给进城务工者提供保障，再由他们自主选择是否流转宅基地。

说到底，允不允许是一个制度问题，允许不等于强制，但是可以增加农民选择的可能性。而且我们要知道，农民并不笨，如果他们在城市里面得不到社会保障或者收入不高，不会轻易交易宅基地；更不必担心农民卖了宅基地会受到各种欺负，如果持这样的观点逻辑，那社会就没法进步了。

我曾举过一个例子，好比现在高考中有些人的名额被冒名侵占，那我们应该去建设完善法治，避免这类现象出现，而不是说因为有人高考名额被侵占了，所以高考不能搞或者不能允许农民或低收入家庭参加高考，就一劳永逸解决问题，不能这样讲。

至于问题里面提到的，城市内部可能一时无法吸收过多的失业人口，我从来不认为这是个问题，关键是城市里的钱、公共财政用来干什么的问题，是去修道路还是更“以人为本”地去作民生支出，我从来不认同城市无法给农民工群体提供保障之类的问题。远的不说，我们的邻国日韩在城市化进程中就是给农民提供均等化的公共服务，包括教育、住房保障等。他们的城市化进程比我们早几十年，同处东亚文化圈，也同属人地关系紧张的所谓“原住民”国家，又同是在二战后经历快速城市化的国家，而我们是一个社会主义国家，应该可以做得比别人更好的。当然，中国改革起点是计划经济，这是与日韩不一样的，我们的城市化水平与日韩历史同期相比是更低的。但起点的差异只能用来解释国家间的对比，而不表明中国就不能做得更好，更不能把农村作为消化城市经济危机的“蓄水池”。

观察者网：提到这一点，最后也想问一下在城乡之间流动的务工群体。受到疫情影响，今年这一庞大群体的就业状况如何？主要大城市的务工群体流动如何？您过去一直呼吁推动户籍制度改革，也关注这些“新移民”的权益，那么在如今比较特殊的社会状况下，有些什么想法？

陆铭：今年经济形势不好，新冠疫情对经济造成巨大冲击，使得中国整体失业率达到近若干年来的最高水平。由于城市失业仅仅统计该城市的常住人口，这是指调查失业；登记失业是只统计申领失业救济的人口，如果大量农民工没有到城市里面来，或者到了城市也找不到工作就回去了，那么这部分人群是不计入失业率的，这样一来，到底有多少人失业就很难讲了。但是目前，从各种渠道得到的信息来看，是一个不小的数字。即便不谈数字，当统计的失业率达到新高时，基本上就可以判断农民工的失业情况大概也达到历史新高。

这里会涉及到一系列问题，比如农民失业了以后该怎么办，一部分人返乡回家了，但回家以后是不是就有收入，这又是另一码事。我之前也在直播视频中提过，很多人在老家的土地已经转包出去，回去务农不可能，回家后从事非农业的机会也不多，所以能不能在老家找到就业机会和收入增长的机会，是我们要关心和讨论的问题。

还有一些问题是，比如农民工回到老家以后，子女的教育问题能不能在当地解决，他在城市的社保缴纳记录中断怎么办，如果未来经济形势恢复了，再回到城市工作，那么，社保能不能顺利续上？子女教育会不会因此受影响？这些问题都是新问题。

上述所有问题都涉及到一系列非常棘手的制度变革。之所以存在这些问题，包括农民工无法被统计进失业率、子女教育、社保等等，都和农民在城市工作却没有被市民化的基础制度相关。如果这个问题能解决，进城务工农民失业后能在城市拿到失业保险，并不一定要回到老家，子女教育、社保缴纳也就不存在问题。

说千句道万句，最根本问题在于，中国要适应经济发展的规律，城市化进程中要逐渐取消像现在这样的户籍制度和城乡分割制度，应该让长期在城市里稳定居住和就业的人转化为市民身份，获取相应的社会保障和公共服务，包括子女教育，而不能总是依赖农村来消化城市经济出现的冲击。