陈长伟 王民 · 2020-07-18 · 来源：文化纵横

事实上，20世纪50至70年代，正值冷战时期的美国就曾对中国实施长达20余年的旅行限制措施，禁止美国公民进入中国大陆。总的来看，冷战时期美国的对华旅行限制措施的变化，也是美国对华外交政策演化的“晴雨表”。

✪ 陈长伟 | 北京大学国际关系学院

✪ 王民 | 福建师范大学社会历史学院

【导读】

近日据美媒报道，特朗普政府考虑出台禁止中国共产党员及其家属入美的禁令，引发各界关注。事实上，20世纪50至70年代，正值冷战时期的美国就曾对中国实施长达20余年的旅行限制措施，禁止美国公民进入中国大陆。美国对中国的旅行限制措施，并非是一成不变的政策。在不同时期，由于美国所面临的国际形势、国家利益定位、中国国情等方面的变化，美国国内对是否应解除对华旅行限制的争论一直都没有停止过。20世纪60年代以来，中国的实力和国际地位逐步提高，而美国却在越战的泥潭中愈益陷入困境。在这种形势下，美国先前对中国所施行的“遏制与孤立”政策，已经越来越不符合美国的国家利益。于是“遏制但不孤立”的对华政策，便成了美国政府的变通选择。与之相伴随的是，美国政府的对华旅行限制措施在不断的调整中，逐步走向松动与放宽，并在尼克松当政后最终被废除。总的来看，冷战时期美国的对华旅行限制措施的变化，也是美国对华外交政策演化的“晴雨表”。今天的国际形势已与当年大不相同，但依然有其关联之处，回顾这段历史，或许能够为我们把握今后的中美局势提供一定的参考和启发。

文章原载《中共党史研究》2007年第3期，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

冷战时期美国对华旅行限制政策研究

——以约翰逊政府为中心的探讨

1949年中华人民共和国成立至1971年中美关系解冻这一长达20多年的时期内，在两大阵营冷战的国际背景下，美国坚持对中国实行遏制与孤立的政策：不承认中华人民共和国、阻挠中国恢复在联合国的合法席位、对华贸易禁运、支持台湾当局为代表中国的唯一“合法”政府等等。对华实行旅行限制，禁止美国人去中国大陆旅行是这一政策的组成部分。目前，学术界对该问题的研究比较薄弱。本文拟根据近年来新解密的美国政府档案，集中讨论约翰逊时期美国政府解除对中国旅行禁令的种种政策考虑。

▍冷战坚冰下的“老死不相往来”

1950年朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府宣布对华实行旅行禁令，禁止美国公民去中国大陆旅行。1955年8月，中美双方大使开始在日内瓦举行会谈，人员往来问题是谈判初期的主要争论焦点之一。在中方努力争取下，双方终于达成遣返平民的协议，但在承认中华人民共和国、台湾的地位等根本问题上双方立场大相径庭，谈判迟迟不得进展。

在这种情况下，中方试图通过邀请美国记者访华来打破僵局。于是，1956年8月6日，中国政府向美国16个重要新闻机构拍发电报，邀请他们派记者来华作为期一个月的访问。中国这一建议引起美国媒介相当大的兴趣，接到邀请的《纽约时报》发行人塞勒斯·苏兹贝格询问国务卿杜勒斯是否可以得到访华签证，但得到否定的回答。国务院官员声称若记者不顾对华旅行禁令，接受邀请前往中国大陆，将被吊销护照；而《纽约时报》是全美最重要的报纸之一，如果苏兹贝格违反政府政策，将造成极坏的影响。

1956年8月7日，美国国务院发表新闻公报，表示坚持“不发给去中国大陆旅行的有效护照的政策”，并称美国人接受中共邀请前往中国大陆旅行将损害美国国家利益。8月18日，艾森豪威尔表示支持国务院在美国记者访华问题上的立场。紧接着，国务院致电驻香港总领事，授权其阻止美国记者取道香港进入中国大陆，若有记者不听劝阻，回国后将被吊销护照，以示惩戒。

国务院的僵硬态度引起美国新闻界的强烈抗议。8月18日《纽约时报》发表评论，抨击政府限制新闻采访自由。第二天，该报刊登出一封来自美国主要媒体的联合抗议书。合众社社长约见代理国务卿等官员，要求派合众社驻香港记者访华。但是，杜勒斯担心如果政府在记者访华问题上让步，将开启一道再也无法抑制的闸门。传教士、商人及游客将接踵而至;而且，在他看来，现行政策的任何修改都将引起美国盟国的误解，将会被有关国家当做美国承认中共政权的开始。所以杜勒斯坚决认为，把记者拒之于中国大门之外符合美国国家安全利益。1957年2月6日，他依然公开宣布国务院禁止美国记者去中国大陆旅行，因为美国不能容忍其他政府“将美国人关进牢房，并以之要挟美国”。他还说，“我们永远不能为去一个我们没有承认的国家颁发护照”。

美国新闻界和有关民众对杜勒斯限制新闻采访自由、侵犯公民旅行权利的做法大为不满，不断向国务院施加压力，苏兹贝格抨击政府将媒体作为外交工具。有几名记者甚至不顾美国对华旅行禁令访问了中国。8月14日，41名在莫斯科参加第六届世界青年与学生大会的美国代表团成员不顾美国国务院警告，从莫斯科出发去北京。在动身去中国之前，代表团中35 位年轻人公开声称他们此行目的在于确认“美国公民具有旅行的权利”。这些年轻人的行为获得美国参议员富布赖特等人的声援，他们要求国务院“鼓励及促使” 新闻记者进入中国，并反对惩戒那些已自行进入中国的美国公民。

迫于各方压力，艾森豪威尔政府不得不摆出稍微温和的姿态。8月22日，国务院宣布同意在实验的基础上，发给24名去中国采访的美国记者有效期为7个月的护照，并声称其修改8年以来对华旅行禁令是因为：“新情况的出现使得有必要让美国人民增加对中国现状的了解”。杜勒斯表示，美国记者能否成行取决于他们能否得到中国颁发的签证。但是，他同时宣布：“美国不会给持有中共政权护照的中国人以互惠签证”。国务院发言人还声称7个月的试验期过去后，是否延续护照有效期取决于这些记者是否被允许在中国从事新闻报道。

美国故意阻挠记者来华的行径也引起了中方强烈的反应。8月26日《人民日报》发表观察家文章，抨击美国在记者访华问题上作文章，认为美国国务院批准24名美国记者来华采访是一个拙劣的骗局，并警告美国“片面决定是中国人民绝对不能接受的”。9月12日，中美大使会谈的中方代表王炳南向美方提出在记者访问问题上双方必须实行对等政策，即美国也允许中国记者去美国采访，但杜勒斯的立场没有丝毫改变。由于美国坚持不给中方以互惠，50 年代中期中美之间一次可能的人员接触机会便失之交臂。

美国新闻界人士为此扼腕叹息的同时，对艾森豪威尔政府施加的压力持续不减。1958年，俄勒冈州民主党众议员查尔斯·波特(Charles O. Porter)、 巴尔地摩《非裔美国人》(Afro—American)杂志社记者威 廉· 沃尔斯(William Worthy Jr.)和作家沃尔多· 弗兰克 (Waldo Frank) 等人先后由于政府拒绝为其颁发去中国的护照而向法院提起诉讼，控告国务卿侵犯美国公民旅行自由的权利，但受理诉讼的基层法院均维持国务院的规定。第二年，三位当事人上诉至联邦最高法院，但均被驳回。

虽然美国司法部门的裁决结果引起诸多争议，但行政规定却因之获得法律依据，使国务院得以继续禁止美国公民去中国大陆旅行。恰值 1960年2月发生美国联合国际社记者比尔·伊姆(Bill Yim)在广东因间谍罪而被中方囚禁的事件，美国政府更以美国人在中国人身安全不能得到保障为由限制美国公民去中国旅行。

▍从“遏制与孤立”到“遏制但不孤立”

艾森豪威尔时代结束之后，美国公民赴华旅行问题仍未解决，民众对政府限制公民旅行权利的抗辩也一直没有停歇，这种状况延续至约翰逊上台。1964年，威廉·沃尔斯继续因为美国政府拒绝延续其护照的有效期而向第五巡回法庭提出诉讼申请。宾夕法尼亚州林肯大学的麦克伊文(MacEwan)夫妇也因为政府限制其去古巴的旅行而起诉国务卿腊斯克。但是，两个案例均以司法部门维护国务院的决定而告终。

另一方面，从肯尼迪新任伊始，民主党政府内部一些官员就对解除对中国大陆的旅行禁令报以极高期望。1961年，国务院政策规划委员会的对华问题专家爱德华·赖斯(Edward Rice)撰写长篇报告，提出开放去中国旅行等多种改变美国对华政策的详细建议。从那时起到 1964年1月，远东事务局大约每年两次向国务卿提请解除对华旅行禁令，但国务院总以“时机不当”为由不予考虑。国家安全委员会成员詹姆士·汤姆逊(James C.Thomson)抱怨他的对华政策建议，就“像皮球一样在政府内各部门之间被踢来踢去”。

肯尼迪政府之所以视对华旅行禁令的松动为不可逾越的雷池，除了由于司法部门为其提供的方便借口之外，更主要是因为麦卡锡主义的阴影仍在这些白宫政客的心头晃动。1953年民主党人就是在“丢失中国”的指责声中仓皇下台，且1961年肯尼迪仅以微弱的优势当选，他觉得没有获得足够的授命，改变对华政策将被国内政敌指责对共产主义“示弱”。其前任艾森豪威尔政府在该问题上的强硬姿态，更使得肯尼迪不敢轻易跨跃雷区。但是，到了1963年，这位年轻的总统在美国政界的权威和地位已逐渐稳固，并且连任的呼声很高，因此他已准备在第二任期内重新审议对华政策。其决策班子亦开始酝酿着一些调整对华政策的方案，包括解除对华旅行禁令、承认外蒙古、邀请中国参加限制核试验谈判等等。然而，在新政策探索过程中，肯尼迪猝然遇刺，中国问题依然悬而未决。

肯尼迪留给约翰逊的外交遗产，除了各种既定的政策思路外，更主要的是已发生显著改变的国际国内形势，最突出表现就是越战的升级和中国实力地位的提高。1964年以来，美国逐步强化在越南的战争。另一方面，中法建交、中国核武器的爆炸成功、中国在第三世界国家的活跃外交等使得中国国际地位提高成了举世瞩目的事实，要求打破中国受“孤立”的状态，改变美国对华政策的舆论声音逐渐壮大。

约翰逊继任总统的第一年主要致力于在白宫站稳脚跟，为来年总统竞选做准备，根本无暇他顾。但是，当1964年底他以美国历史上最多的选票成功连任后，华盛顿内外的中国问题专家普遍认为，美国政府即将迎来调整对华政策的新机遇。因为美国对越政策趋向强硬的同时，对华采取稍微温和的政策，不会给政敌留下责难的口实；亚洲共产主义国家也不会据此认为美国的反共决心在减弱。因此，一些亚洲问题专家认为，大选获胜的强有力授权和越南战争为总统提供了实行灵活对华政策的大好机遇。

1964年10月28日，汤姆逊建议趁总统大选获胜的机会立即改变僵化的对华政策。他认为美国的亚洲政策没有抓住问题的实质，“将南越的危机过多归咎于北京的做法是很危险的”。由于中国核爆炸的成功、苏联领导集体的更新换代、戴高乐对中共的承认等国际形势的变化，中国国际地位将不以美国意志为转移而迅速提高，中国与西方国家的贸易和旅行接触将会急剧增长，并将迟早加入联合国。面对这种变局，美国“与其等待被逐渐孤立，不如积极寻找减少损失的途径”。他建议修改对华政策，将遏制战略与和平演变结合起来，“通过谨慎地使用自由世界的货物、人员和观念来对付中国———美国与其他社会打交道的经验证明这些手段具有更长期的腐蚀性”。

他建议约翰逊政府在新的任期内实行以下对华新措施：邀请中国参加核武器控制的论坛；在联合国提出“一中一台”；低调承认中国大陆政权；修改对美国公民的旅行管制规定，允许美国公民去中国旅行；逐步与中国开展非战略品贸易等。他认为这些措施是美国与中国共产党长期打交道的有利杠杆，使美国的政策具有更大的灵活性。总而言之，汤姆逊希望美国对华政策向对苏政策看齐，尽量在相互尊重基础上探寻与 中国共处的方式。

11月6日，已经转任美国驻香港总领事的爱德华·莱斯向国务院发回一封长电，系统阐述对华政策新主张。莱斯和汤姆逊同样重申美国对华政策的思想前提已发生了改变，即中华人民共和国不可能只是昙花一现式的存在，而将长期地存在并稳定发展。莱斯更多注意到中国大陆形势发展对美国的政策意义。他认为，随着长征一代领导人先后步入耄耋之年，中共领导层新老更替将是早晚的事实。未来的中共领导人将对时局持不同看法，美国对“共产党政策改变的希望只能寄托在他们身上”，必须“寻找机会在彼此之间的精神鸿沟上架起桥梁”。他建议美国采取以下步骤：在华沙大使会谈上向中国展示在南中国海岸拍摄的台风照片，让中国分享美国天气卫星搜集到的信息；向中国通报美国医学研究的最新进展；解除对华贸易禁运，与中国开展非战略品贸易，以人道主义为名向中国提供医药和食品；开启两国人员往来的渠道，为美国新闻记者、医务人员及学者去中国旅行颁发有效护照等等。

莱斯和汤姆逊政策主张的核心均是在对华进行“遏制”的同时，通过有限的接触实现“不孤立”中国；在美国对外采取强硬势态的时候，调整对华政策以避免国内政敌的批评。两者都认为解除对华旅行禁令 ，允许特定的人群（如学者、科学家等）去中国为突破口是政策调整的可行途径之一。莱斯基于对中国形势的深刻观察，还认为美国僵硬的对华政策若注入灵活因素，除了减缓各方面对美国政策批评的压力之外，还能通过此举向中国下一代领导人作出缓和关系的姿态，使之在未来对美国持比较合作的态度。但令他们失望的是，这些建议一次又一次遭到国务院否决，因为“时机没有成熟”。他们更感到沮丧的是，被视为改变美国对华的政策契机的约翰逊成功连任并没有带来些许变化，因为约翰逊刚在总统的位置上站稳脚跟，就将主要精力投入于制定越南政策。汤姆逊对此煞是懊恼，他认为若不主动采取措施，就永远没有改变对华政策的“成熟”时机。1965年3 月，他的远东之行更加证实了这一看法。在香港、台湾和日本等地，他与许多专家和情报人员交流过美国对华政策的看法。这些中国通们一致认为：单方面解除对中国大陆的旅行禁令有利于美国国家利益。而且美国在亚洲的强硬态度，恰好有利于采取新行动而不被认为是“示弱”。

政府官员要求以放宽对华旅行的限制为突破口，逐步调整对华政策；一些民间商业团体和研究机构出于实际利益考虑，也纷纷要求与中国开展各种交往。美国商业界看到中共与美国盟国贸易额增加后，普遍要求修改对华贸易禁运和旅行限制政策以增加与中国大陆的接触。1965年1月，旧金山世界贸易协会向国会提出报告，敦促官方改变对华政策，这个报告认为美国政府现在对中国的态度是不现实的，应与中国进行接触并发展正常商业关系。美国商会也在全体同意的情况下通过决议，要求约翰逊政府“探讨各种步骤，以更有效地打开同中国大陆人民进行联系的渠道”。该商会新主席格霍尔兹说，美国不同中国七亿人民接触是没有道理的，两国之间人员往来和商业贸易是 “一条奇妙的途径”。

商界和民间的声音促成了华盛顿改变对华政策的政治气候的形成。汤姆逊等人的建议开始获得一些国会议员和中央情报局官员的支持。5 月14日，众议院对外关系委员会远东事务分会敦促国务院“在适当时候考虑与中国有限但直接的接触，这种接触可先通过学者和记者为主的文化交流活动得到实现”。同时，参议院外委会主席富布赖特也不断催促远东事务副助理国务卿马歇尔·格林(Marshall Green)抓紧促成对中国大陆旅行禁令的解除。美国驻台“大使馆”代办曾向其表示“在当前的政治气候下，事先与国民党政府商谈这些事会更加容易并将成功”。有鉴于此，格林向国家安全特别助理麦乔治·邦迪提交备忘录，强烈建议白宫在解除对华旅行禁令方面采取行动。在格林等人的推动下，邦迪也认为现在是“解除学者、科学家和记者去中国和阿尔巴尼亚的旅行禁令的时候了”。

但是尽管政府幕僚、国会议员和民间人士不断奔走游说，白宫高层对华态度依然没有松动。约翰逊仍然以越南形势为由，拒绝改变对华立场。4月7日他在约翰·霍普金斯大学发表演说时，仍然认为越南战争笼罩着中国的阴影，美国必须对其采取强硬态度。

鉴于约翰逊总统对华强硬态度，国务卿腊斯克对任何对华政策的改变均持保守态度。6月16日，远东事务国务卿助理威廉·邦迪(William P.Bundy)在各方面意见的基础上建议国务院批准扩大有资格去中国旅行的美国公民的范围，先允许学者和研究人员去中国访问，并建议约翰逊总统在即将发表的演说上增加“促进交流”，号召促进中国与西方国家的交流互访的内容。但由于此前，国务院刚在齐默尔诉腊斯克(Zemel V.Rusk)一案中获胜，其推行的限制美国公民去共产党国家旅行的政策获得联邦最高法院的支持。腊斯克仍然想尽量维持对华旅行的现状，不赞成学者去中国旅行，他于6月24日否决了这两个建议。不出汤姆逊所料，这些推动对华政策变革的文件还是在腊斯克的办公桌上搁浅了。

国务卿腊斯克虽然不赞成解除对中国的旅行禁令 ，但在多方压力之下，他在6月28日决定，先将“医务人员和公共卫生领域的专家”列为有权申请去中国大陆旅行的人员，并准备于第二天的午餐会上提请约翰逊总统批准。若这一议案获批准，国务院将在6月30日的华沙大使会谈中向中方通报这一新举措。这份报告成为到达白宫的第一份要求解除对中国旅行禁令的政策建议。

汤姆逊对腊斯克这一打折扣的妥协立场大为不满，他认为仅允许医生去中国旅行的政策建议“既不相关，也不充分———不相关是由于在过去的几年中，只有两位医生向国务院提出申请护照并表示愿意接受中国拒绝签证的事实；不充分是由于没有包括其他领域的人员，如学者”。他也反对在30日的华沙会谈上向中方透露这个决定，因为“他们将会把这个想法当成纯粹的宣传伎俩”。6月29 日早上，汤姆逊建议国家安全特别助理麦乔治·邦迪不要在当日提请总统批准这一建议 ，因为“国务院要求总统今天在这个问题上做决定，会给人造成这是个急迫问题的假象”。既然远东问题专家都赞成更广泛地解除对学者、科学家和记者去中国和阿尔巴尼亚的旅行禁令。他主张“在国务院提出一个更全面的解除旅行禁令的计划之前，延缓总统在这个建议上做决定可能比较好”。

但是，当天午餐会上，邦迪和腊斯克还是向约翰逊总统提起这一建议，约翰逊也依然认为改变美国的现政策是不明智的。马歇尔· 格林、爱德华·莱斯等人对于解除旅行禁令的政策石沉大海大为诧异。眼看所有努力付诸东流，格林尤感失望，但他依然坚持解除对华旅行禁令的必要性，认为即使“这是一个微小的步骤，但它是朝着正确方向走的” ，并认为“这是约翰逊政府一个真正机会”。

▍约翰逊政府的对华示好尝试

正当美政府决策人犹豫不决之际，著名心脏病专家、艾森豪威尔的私人医生保罗·怀特（Paul Dudley White）写信给约翰逊总统，希望能为“打破中美之间的僵持状态”发挥力量。他认为自己“是与中国高层有联系的少数人之一”，他4年前在莫斯科开会时结识了中华医学会主席、北京协和医学院院长黄家泗教授，此后一直保持着友好的联系。1962年7月黄家泗邀请其访问中国，但因中方指责美国“一直坚持对新中国持反动政策，阻碍了两国人民之间交流的所有渠道”，最后撤回了邀请。1964年怀特曾托埃德加·斯诺向周恩来转达其访华的愿望，怀特据此认为中国高层领导人对他并不陌生，他对约翰逊 表示：“您任何时候觉得我适合担负何种使命，不管多么危险，我将万死不辞”。

怀特的来信犹如一石激起千层浪，麦乔治·邦迪决定借机重提放宽对华旅行限制的建议。他向约翰逊汇报：怀特事件说明美国一直被视为是阻碍中美两国交流的罪魁祸首。在邦迪的促动下，8月24日，约翰逊同意批准向医生、科学家及公共卫生及相关领域的个人颁发旅行目的地不受限制的护照，在向外公布这项政策时特别说明是应保罗·怀特医生请求的结果。随后这项动议被转给国务卿腊斯克，但他依然对这项政策的“适用范围”存在疑问，并打算拖延执行。

尽管如此，由于约翰逊的同意，邦迪明白这项新规定已基本确定，他担心对华旅行新规定将引起国民党不满，所以有必要在政策公布之前说服国民党接受。适值台湾“国防部长”蒋经国访美，为了消除其疑虑，邦迪于9月26日向蒋表示此举仅是虚晃一枪，对两国人员往来不会有实质影响。他不断指出开放医务人员赴华旅行的好处，既减缓了政府内外的政策批评者对美国政府施加的压力，又为美国博得人道主义者的好名声，还便利于收集情报。但蒋经国担忧美国此举将被认为抵制共产主义的立场松动，他还顾虑在联合国大会临近之际宣布新的旅行政策在时机上不太合适。邦迪仍然坚持认为欲加强美国的反共立场，必须实行新的旅行政策规定，但他同意在蒋经国访美结束之后再向外公布。

几经拖延，国务院终于在1965年12月29日对外宣布修订后的护照管理规定，医务卫生人员申请护照将不再有旅行目的地限制。欲往古巴、东欧和中国大陆从事合法活动的医务人员，只要能提供被对方接纳入境的证明，就会得到美国政府颁发的签证。

美国对华新旅行政策发布后，国务院情报部门一直密切关注中国的反应。北京不仅拒绝了美国提议，《人民日报》还于1966年元旦发表措辞强硬的文章，抨击美国国务院为公共卫生和医务人员颁发赴华旅行护照是“反革命的两手政策”，约翰逊政府想通过此举散布“和平”烟幕以掩盖其扩大战争的阴谋”。国务院情报研究部门认为，《人民日报》 实际代表中国政府表示了如下观点：如果美国仍然坚持敌视中国的政策，如果美国拒绝从台湾岛和台湾海峡撤军，中美之间就不可能举行关系正常化的谈判，或其他任何关于两国交换专业人员的谈判。

这些都在政策制定者的意料之中，莱斯、汤姆逊和腊斯克都预计北京不可能接受美国绕过台湾问题伸出的橄榄枝。但是，对华旅行新规定的酝酿和颁布，成为60年代中期以后约翰逊政府朝对华政策微调方向迈出的第一步。

▍缓和热浪与对华旅行限制的松动

随着美国在越南军事行动的升级，1966年后，中国和越南问题成为美国对外政策的主要关注点，在许多不同的论坛和专题节目中，中国和越南的问题处于最突出的地位。1966年3月，富尔布赖特领导的参议院对外关系委员会就美国对华政策举行一系列听证会。中国问题专家鲍大可在听证会上提出，美国对华政策应以“遏制而不孤立”取代现行“遏制并孤立”的政策。他认为美国应一方面密切注视来自北京的军事颠覆和威胁;另一方面，与中共进行最大程度的接触，使之尽可能地参与国际事务。虽然美国的努力可能被拒绝，但美国必须追求一种调整中国立场的长期目标。

鲍大可对华政策的新提法很快引起政府高层的注意。1966年3月10日，国务院顺水推舟进一步修改旅行政策规定，将有权去阿尔巴尼亚、中国、北越、北朝鲜和古巴访问的美国公民的范围扩大至学者。3月 13日，副总统汉弗莱(Humphrey)接受广播采访时肯定鲍大可的提法，称美国对华应该实行“遏制而不孤立”的政策。此举立即得到美国一些主要媒体的高度重视，包括《纽约时报》在内的12家报刊媒体普遍赞同汉弗莱的表态。

3月16日，国务卿腊斯克在众议院发表演说，将美国对华政策阐述为十项原则。虽然他仍然坚持对华遏制的基本立场即通过越南战争遏制中国，并表示美国不放弃对台湾的义务。但是，他亦提出美国在不危及自身利益的前提下，应当争取更多机会同中国开展非官方接触，包括继续华沙会谈和准备就核不扩散问题与中国谈判。腊斯克的报告在某种意义上肯定了“遏制而不孤立”的政策，可以说是约翰逊时期美国对华政策调整的一个重要里程碑。

参议院对华政策系列听证会进一步促进了美国各界讨论对华政策的热情，改变美国对华政策成了与会者的共同呼声。3月21日，南加州大学、哥伦比亚大学校友会和洛杉矶世界事务理事会等机构联合举行题为“共产党中国的挑战”讨论会。会后，费正清、埃克斯坦、古德里奇等198 名亚洲问题专家联合签署政策建议书，提出美国对华政策的五项改变，包括承认中华人民共和国、允许中国加入联合国、 解除对华贸易禁运、进行双边谈判、宣布准备接受中华人民共和国派出的记者、学者和其他人等，并特别说明美国愿意接受中国客人一事，至少在短期内不取决于对方是否采取同样行动。

对华问题讨论高潮进一步改变了美国国内对中国问题的看法，对华采取灵活政策已经成为政界相当一部分人士的共识。5月3日，参议员爱德华·肯尼迪 (Edward Kennedy)发表谈话，要求总统任命一个高级委员会，就“重要的问题”全面重新估计美国对华政策，这些问题包括：如何加强同中国非政府性接触及科学、教育、体育和旅游方面的交流;中共联合国席位问题;放宽对华贸易禁运问题等。5月19日，国防部长麦克纳马拉也在公开场合声称，虽然美国对华政策的一些基本原则没有改变，但美国还是要设法以一种新的观念来看待中国未来可能的变化，设法架设与中国共产党沟通的“桥梁”。

汉弗莱和腊斯克出席听证会之后，白宫和国务院谨慎地观察和对待各种新言论及新建议。实际上，政府最高层还在坚守遏制中国的底线，并不准备借舆论的变化之机从根本上改善对华关系。此前，保罗·怀特曾于4月15日再次上书约翰逊总统，要求以总统“私人信使”的身份赴北京，打破两国关系僵局。他甚至设想好去北京的途径。但是， 约翰逊反对怀特以“总统私人特使”的官方身份访问中国，他表示如果怀特以医生的身份进行私人访问，也可能达到同样的目的，但“只有迹象表明中国方面允许你访华，我们才会进一步考虑你旅行的途径”。约翰逊实际上委婉拒绝了怀特访华的请求，因为白宫很清楚中国主动邀请怀特访华的可能性微乎其微。

约翰逊政府非但认为眼下对华展开破冰之旅是不可能实现的幻想，白宫对于任何超过其允许的限度的对华政策新姿态亦极为敏感。国会多数党领袖麦克·曼斯菲尔德 (Mike Mansfield)6月12日在纽约市的耶什瓦大学(Yeshiva University)发表演说，建议将美中大使级会谈升格成部长级谈判，但约翰逊总统并没有采纳他的“建设性意见”。曼斯菲尔德亦曾自告奋勇要亲自去北京，腊斯克担心此举将引起苏联的怀疑而加以阻拦，使之未能成行。

美国之所以不敢轻易开展对华的“破冰之旅”，从根本上说是由于冷战国际大气候不成熟。实际上，此前约翰逊政府亦曾伸出触角，试探中方对于发展进一步关系的态度。在1965年12月15日第128次中美大使会谈上，美方代表格罗诺斯基向中方代表王国权大使表示希望双方建立更广泛的联系，建议中美记者、医生、科学家互访，交换植物标本等。王国权表示在台湾问题解决之前，中美之间谈这些问题没有意义。1966年3月16日，在第129次大使会谈上，美方继续向中国发出政策微调的信号。格罗诺斯基在发言中首次对华使用“中华人民共和国政府”的称呼，王国权立即将这一微妙改变向国内汇报，但当时中国已处在“文化大革命”前夕，此举并没有引起国内有关部门的足够重视。

由于当时国际局势还没有发展到使中美双方能够求同存异，进行冷静谈判的程度。中国坚决拒绝美国绕过台湾问题伸出的橄榄枝。囿于种种因素的掣肘，约翰逊政府调整对华关系的步伐欲进又止。但是，1966 年中期以后，随着美国在越南的泥淖中越陷越深，希望通过改善同中国的关系来摆脱美国困境的舆论越来越强烈。哈里斯(Lou Harris)民意调查显示，大多数美国人认为要避免与中国的战争就应当承认红色中国、 允许中国加入联合国和开放去中国的旅行，并努力开辟与中国的对话渠道。由于意见众说纷纭，政界、学术界、 出版界及普通民众都期待政府高层发表一个明确的对华政策声明，以澄清人们对美中关系现状的种种猜测。

白宫智囊也认为，“对华政策声明如果由总统本人亲自发表将具有最大影响力”。鉴于中国当时的动乱局势，美国总统发表温和的对华政策演说还能起到分化中共领导层，打击强硬派，鼓励温和派的作用。再加上戴高乐主义者在欧洲指责美国领导世界的能力和智慧，对华政策的演说将有助于缓和美国与盟国的关系。

四面八方的意见汇总到白宫，约翰逊终于在7月12日就亚洲政策发表全国广播电视讲话，他主张美国对中国政策的中心目标是“那些相互称为敌人的国家取得和解”，并声称“一个和平的大陆中国是亚洲和平的中心”。

约翰逊这一讲话内容基本上是1964年 10月28日汤姆逊给邦迪备忘录的翻版，汤姆逊的主张终于得到部分采纳。约翰逊发表对华演说4天之后，国务院进一步修改对华旅行禁令，扩大有资格申请赴华旅行的人员资格，美国公民“只要其赴华活动的目的对美国国家利益有利将会获得国务院的允许”，并酝酿着1966年底完全解除对华旅行禁令。

▍对华关系的改善与赴华旅行的放开

约翰逊对华政策演说是1966年上半年以来美国政府酝酿的对华新政策的总结。但此时形势又发生显著变化。由于中国“文化大革命”爆发，一些西方媒体不断报道关于中国的负面新闻。混乱局势极大地改变了国外对中国的看法。

美国和世界上其他国家一样紧密关注中国大陆局势的发展，华盛顿的观察家对当时的中国局势充满了迷惑和不解。面对中国纷乱多变的突发时局，美国下一步棋该怎么走?如何能够找到合适途径既延续“遏制而不孤立”的对华政策新姿态而又防止任何超过限度的表示?各级幕僚众说纷纭。

詹金斯接手汤姆逊工作后，强调对华政策必须保持谨慎，没有弄清中国当前政治斗争含义之前，不轻易表态，他认为中国大陆的混乱还将持续一阵，最终结果将对美国有利。但是，部分政府官员仍然倾向于通过继续解除对华旅行禁令，来体现美国对华政策的灵活性。由于国务院已在10月20日公布了对美国公民赴外旅行新的护照管理规定，并说明国务卿将在60天之内公布新的旅行限制政策。因此，中国工作小组提请国务院继续解除对华旅行的残余限制，他们认为根据新的标准很难界定美国公民赴华旅行将“严重影响美国的国家安全利益”，而且该限制的存在使美国被认为必须为中国被孤立于世界之外负责。

11月2日，国务院远东事务局和远东跨地区研究小组举行联合会议进行审议，多数与会者认为由于此前公众对政府解除旅行禁令的每一步骤都反应良好，最后一步应该也没有问题。但是，詹金斯并不太热衷于进一步解除对华旅行禁令。他之所以对此建议不冷不热，并非没有注意到美国公众对解除公民旅行禁令的普遍期待，他承认增加双方记者、学者、科学家之间的接触更符合美国的利益，因为“我们是拥有更强大生命力的一方，交流将对美国有利”。但他认为美国现在做出此举已经错过最佳时机，“如果在万隆会议刚结束或‘文化大革命’开始之前，采取此行动将更起作用，即使达不到预期目的，北京也将因此 陷入尴尬”，而“现在不是实行新政策的时候”。所以，他主张暂时将这些政策及举措束之高阁，等中国国内形势缓和下来后再实行。由于詹金斯和罗斯托的勉强态度，中国工作小组提出的政策建议并没有引起约翰逊等人的注意。

由于中国工作小组的政策建议未能到达最高层，助理国务卿邦迪、美国安全与领事事务局长海曼(Heymann)等人于12月1日转而建议腊斯克，要求解除申请去中国旅行的护照限制，将中国大陆和阿尔巴尼亚从禁止旅行的名单中删除。腊斯克考虑到当时美台之间由于联合国中国代表权问题而导致的关系僵局，否决了这一建议。最终，国务院在《联邦公报》(Federal Register)公布：由于对限制旅行地区的审查工作还没结束，现有的旅行限制规定延长至1967年3月15日。

由于中国时局纷乱多变，对外政策难以捉摸，詹金斯更加认为美国最好采取谨慎态度，放慢酝酿中改善对华关系的步伐。他不断重申中共不会对美国任何对华友好的举措作出积极反应。他认为1967年美国对华政策是“摸着石头过河”的一年，建议对中国局势保持观望态度，“不要对中国晃动像联合国席位、贸易邀请之类的大礼包”。

1968年2月22日，腊斯克进一步向约翰逊表示，由于中国大陆目前的状况，美国对华所能采取的政策措施极为有限，他依然认为对中共任何“让步”均会在亚洲国家和美国国内产生误解。虽然他也提到，可以来年3月15日在《联邦公报》上公布新的旅行政策时，低调将中国从限制旅行的目的地中悄悄删除，给任何申请去中国的美国公民颁发护照。但是他提到这项政策的实际效果基本为零，因为北京很长时间以来就没有接纳过美国人。

总之，1966 年下半年以来，中国的混乱局势很大程度上促成了约翰逊政府对华政策的观望态度，与中国问题有关的主要决策幕僚的变动，持相对保守主义立场的腊斯克、罗斯托、詹金斯等人左右政府决策层，约翰逊政府任内未能解除美国对华旅行禁令的所有残余限制。

1969年1月，尼克松当选总统后，主张全面调整美国对外政策。他认为美国对亚洲的任何政策都必须紧紧抓住中国的现实，美国的长远目标是将中国拉回国际社会。他开始了一系列包括放宽对华旅行限制在内政策的“小步舞”，以缓和中美关系。1969年3月15日，美国国务院宣布延长对中国、北越、北朝鲜和古巴的旅行限制。但这次延长时间只有6个月， 而不是一年。9月15日，国务院继续将此禁令延长6个月。人们纷纷猜测美国对华政策的这一晴雨表变化背后蕴涵的意义，对华旅行禁令的废除可能指日可待。果然，1970年2月，尼克松在向国会提交的第一份年度外交报告中提出：“采取力所能及的步骤改善同北京的实际关系，将不仅对我们有益，同时也有利于亚洲和世界的和平与稳定”。作为“对华主动行动的第一个认真步骤”，3月16日，美国国务院宣布进一步放宽去中国旅行的限制，凡为了正当目的去中国大陆旅行的美国护照都是有效的。这一年国务院共批准了1000多份赴华旅行的护照。1971年3月15日，国务院宣布取消持美国护照的公民去中国旅行的所有限制。4月10日，由9名美国乒乓球运动员、4位官员和2名家属组成的乒乓球代表队从香港进入中国，开始打破两国关系坚冰的历史之旅。

50年代艾森豪威尔时期美国政府坚决贯彻对华旅行限制政策，历经60年代两任民主党政府的变革酝酿，终于在70年代初由尼克松政府解除。虽然最终过程是由尼克松完成的，但是很明显政策演变的种子在约翰逊时期已经埋下了。

新中国成立后，由于国际冷战大局势，美中两国很快就处于敌对状态之中，对华遏制而孤立的政策成了美国全球冷战政策的重要组成部分。对美国人民赴华旅行实行严格的禁令，限制两国人员往来是这一政策的重要环节之一。到了约翰逊时期，由于国际国内情势的改变，美国对华政策继续沿着遏制与孤立的老路已经走不通了。美国在对共产党中国进行“遏制”的同时，开始试图通过有限的接触来实行“不孤立”中国的政策。约翰逊任内许多政府官员曾不遗余力地提出一系列对华政策新建议，主张以开启两国之间人员往来的渠道，允许美国新闻记者、医务人员及学者科学家去中国旅行为突破渠道。迫于各方压力，即使持相对保守态度的腊斯克等人也终于让步，开始松动美国对华的旅行政策限制。由于“文化大革命”的爆发以及约翰逊政府对华决策层内部的主要人事变动，美国刚刚开启的政策调整大门又逐渐掩上了，直至尼克松时期，美国才以完全解除对华旅行限制政策为主要途径，开始逐步化解两国之间的坚冰。美国政府在对华旅行问题的政策调整是一个欲进又止，步履维艰的曲折决策过程。