——关于中国农业制度的思考

原创 李昌平  探索与争鸣杂志

【编者按】

10月9日，2020年诺贝尔和平奖揭晓，奖项被授予联合国世界粮食计划署(WFP)，以表彰其“在对抗饥饿问题上所做的努力，为改善遭受冲突影响地区的和平条件所作的贡献，以及其在防止将饥饿问题作为战争和冲突的武器方面，发挥的推动作用”。这一颁奖选择再次引起了人们对粮食问题的关注。中国用占世界7%的耕地，养活了20%以上的人口，粮食安全问题尤其值得我们重视。我们特编发本次专题，以供读者思考。

李昌平｜中国乡建院院长

本文原载于《探索与争鸣》2011年第5期

1

中国人吃饱饭并非因为“分田单干”，

也不能指望“公司化农业”

吃饭是一个国家天大的事，永远都是。中国人不缺粮好多年了，多数城市人可能还以为是“分田单干”的功劳。其实是误解。“分田单干”是1982年在全国推开的，在最初的1－2年里，的确调动了农民的生产积极性，对粮食增长起到了一定的作用。但“分田单干”在1984年后就对粮食增产几乎没有积极作用了。因为从1984年开始，我国农业劳动力就开始大量非农就业，到90年代就是“3899”（妇女老人）农业了，现在则是“99”（老人）农业了。农民种地的积极性逐步下降，但粮食产量依然在逐步增长，这完全是因为我国的水利基础较好，且大量增加肥料、农药、杂交稻种子等投入的结果。

1984年，我国的粮食产量为40731万吨，化肥投入为 1739.8万吨 ，到2007年，我国的粮食产量为50160万吨，化肥投入为5107.8万吨。粮食增产了9429万吨，增长21%，但化肥投入增加了3368万吨，增长 200 %。笔者曾经请教一个农业专家：如果现在化肥投入减少到1984年1739万吨的水平，我国的粮食产量估计下降多少？专家的结论是产量至少下降一半。也请教过数不清的农民：要是减少一半的肥料投入，粮食产量会减少多少？绝大多数农民的回答是减少3－4成。显然，我国的粮食产量是靠肥料等堆出来的。

公众如果摘除意识形态的有色眼镜，客观评估“分田单干”和“村社合作”两种农业制度的粮食生产绩效，结果是明了的——即使是在风调雨顺的年份，“分田单干”农业并不一定就比村社合作农业的单位面积产量高和规模效益好。例如：河北东光县古树于村村民2008年自发组建农业合作社，重建农田水利，耕地集中由合作社统一种植，10%的种田能手种全部的土地，90%的劳动力离开了土地非农就业，结果不仅农产品（粮食为主）产量增长20%以上，且肥料等投入比过去减少15%以上。无独有偶，河北石家庄周家庄公社一直沿袭人民公社体制（一直没有“分田单干”），无论单位面积产量还是规模效益都比周边“分田单干”农村高出很多（人均收入是周边村庄的2倍以上），且单位面积投入的化肥等石化物质投入也更低。至于遇到去冬今春这样的“大旱”，古树于合作社和周家庄公社的制度优势就更加明显了，一点“旱灾”的迹象都没有，而他们周边 “分田单干”的村庄却是实实在在的“田地生烟、万物不生”。

实践证明，在统购统销的计划经济条件下，“分田单干”农业比村社合作制农业有优势；但在市场经济件下，村社合作制农业比“分田单干”农业更有优势。我国 “分田单干”农业制度已经维持30年了，其粮食增长的边际效益逐年递减，现在对粮食增长几乎毫无作用甚至产生了负作用——“分田单干”农业完全是在依靠过度的化肥等石化物质的投入和透支过去水利积累基础上维持粮食增长的，因此亟待改革。

面对“分田单干”制度下的地越种越板结、化肥越用越多、抗灾能力越来越弱、粮食安全越来越难、农业效益越来越低的困境，地方政府官员和城市专家学者受80年代中后期以来所形成的去人民公社意识形态的影响，并不主张东光古树于合作社农业制度，而是积极主张千家万户的农地向大公司“流转”、搞所谓的“公司主导型”的现代农业。排斥小农合作制农业而积极推动资本下乡主导农业现代化的人们忽略了两个最根本的问题：一是大资本下乡通过所谓的“流转”得到农民土地后，大多不会用于生产粮食，这对粮食安全构成威胁；二是中国的现代化——减少农民，是一个非常漫长的过程，温总理曾经说中国现代化还“需要上百年、甚至更长时间”。在中国现代化减少农民的漫长过程中，一定会多次出现2008年数千万农民工返乡就业的危机。因此，为应对农民“进城——回乡——进城”的多次反反复复，资本下乡兼并农民土地的农业现代化是应该尽可能避免的。现在到了严肃思考我国农业制度创新的时候了！

2

中国占全球7%的耕地，

消耗了全球35%的氮肥

中国用全球7%的土地，养活了全球1/5的人口。中国人用事实回答了“谁来养活中国”的置疑，这是中国人在全球人面前倍感骄傲的一件事，的确非常了不起。但在国内，很少有人提及这样一个事实：中国占全球7%的耕地，消耗了全球35%的氮肥，单位面积上的磷肥和钾肥使用量是世界平均水平的2倍多。

尽管我国是磷矿储备大国，但按照现在的消耗量算，磷肥仅仅够用30年。我国严重缺钾肥，现在钾肥自给率不足15%。2010年1月份中国与白俄罗斯钾肥公司签署的钾肥到岸价仅为350美元/吨，而中化化肥与加拿大钾肥公司PotashCorp签订的2011、2012、2013年到岸价，分别为600美元、695美元、790美元。钾肥会不会成为“铁矿石第二”呢？将来会不会出现3斤粮食换1斤钾肥的局面呢？现状令人担忧。

庄稼需要氮肥、磷肥和钾肥等，哪一种肥料都是“水桶的一块板”，不可或缺。从一定意义上讲，粮食产量很大程度上是由氮磷钾决定的。中国人种地球7%的地，消耗地球35%的氮肥和30%以上磷肥、钾肥。如果有一天，中国像朝鲜一样缺肥了，粮食大幅减产，无论是“中国梦”还是“中国模式”，将面临威胁。换言之，我们现在消耗的石化物质越多，我们子孙后代的粮食就越少；农业对石化物质的依赖度越高，粮食安全的风险也越高。

我国1949年的粮食产量是11318万吨，1978年的粮食产量是30477万吨，29年增产了19159万吨，这是在极少增加石化物质投入的条件下，主要是通过合作农业、种子选育、栽培技术和水利建设实现的。1978年的粮食产量是30477万吨，2007年的粮食产量是50160万吨，29年粮食增产了19783吨，但这是在增加了4223万吨化肥和杂交技术获得突破的条件下取得的。

3

刘易斯拐点——

粮食高补贴时代来临

不管怎么说，中国农村的老人们是用全球7%的土地种出了够全球20%的人口吃饱穿暖的农产品，况且政府只给了极少的农业补贴，这是事实。肥料和杂交稻种子用的再多，也基本是农民自己掏钱买的。所以，我们特别要感谢中国农村数千万的农民，他们为全国人民吃到便宜的大米做出了极大奉献。我们和日本比较一下就知道了：日本农民生产出稻谷，政府要以11－12元（人民币）/斤的价格收购，否则，日本农民是不会生产稻谷的。而日本市民也不可能接受太高价格的大米，日本政府还要补贴市民。

有人会说，国际市场上的大米价格很便宜，为什么不进口？除了东南亚等不发达国家的大米是低补贴生产出来的以外，发达国家的大米都是高补贴生产出来的。可是，任何国家都不会将大米等粮食的供给寄托在国际市场上，都必须尽量做到基本自给。一是因为国际市场上的粮食商品量不大，特别是中国和印度这样人口大国，一旦指望国际市场上购买大米等主粮，市场立马就会出现逆转——买方市场转变为卖方市场，粮食价格就会暴涨。二是因为怕受制于人，试问，有那个国家愿意将吃饭大事寄托于别的国家的身上呢？

然而，廉价粮食的时代已经成为过去了。从今年起，中国的粮食价格将进入一个持续以两位数增长的10年，且中国农业的高补贴时代到来了，中国每年的农业和粮食补贴也会以两位数增长。这是为什么呢？因为中国的“刘易斯拐点”到来了。

中国的计划生育政策在农村执行得比较有力度始于1989年，此后的人口增长率逐年下降，由1.2%以上逐年下降到在0.8%以下。2002年开始，全国很多地方都出现了2－3个村并一个学校的现象。现在，中国经济总量世界第二了，经济速度还保持9%的增长，每年需要的农民工劳动力在增加，而90后逐步开始就业，农民工劳动力新增供给明显减少。2011年的工价比2010年至少上升了20%。

工价上涨的另一个原因是从去年下半年开始，粮食上涨了20%以上。在中国没有出现“刘易斯拐点”之前，中国农民工的工价基本是由粮价决定的。90年代中期以来，中国农民工工价十几年基本不涨，因为粮食一直是涨涨跌跌的，是被控制在一个非常低的水平上。1990年，中国的粮食（水稻）收购价是0.22－0.24元/斤，2011年的粮食（水稻）最低收购价是1－1.1元/斤，只涨了大约5倍。但是同期的生产资料价格涨了20多倍。1990年农民在深圳打工的工资大约是400－500元/月，2010年深圳农民工工资大约2000－2500元/月，涨了5倍。但是工价和同期房价无法相比，而粮价和房租的价格更是无法相比了。所谓的中国“比较优势”，就是低工价优势，低工价是低粮价的结果。在中国的“刘易斯拐点”逐步出现后，农民工工价的补涨是不可避免的，工价的补涨也必然带来粮价的补涨，粮价的补涨反过来又会促进工价的补涨。未来10年，粮价和工价每年出现两位数的补涨是不可避免的。有人会说，生产资料、房价和公务员工资等会涨得更快，有可能，但必须控制住。如果公务员工资、生产资料价格和房价比农民工工资和粮价涨得还快，一定会出大事！

中国如果大量进口粮食，就会导致国际市场上的粮价飙升和钾肥价格的暴涨，反过来促使国内粮食价格的飙升。笔者曾经撰文谈“中国拐点”，全球有“中国拐点”、“钾肥中国拐点”、“石油中国拐点”、“美元中国拐点”……当然会有“粮食中国拐点”。只要出现了“中国拐点”，不是暴涨就是暴跌！故而，在国际经济问题上，一定要关注“中国拐点”。

笔者认为，控制和稳定物价的最好办法，就是大幅提高粮食等主要农产品的最低收购价，调动农民的生产积极性，促进其增加主要农产品供给和储备。如果主要农产品供给和储备不足，提高银行准备金率和存贷款利率对调控物价有用不大、甚至没有作用。

如果农民工工价3～5年内涨到3500～4000元/月，且继续维持“分田单干”的农业制度，对应的粮价（稻谷）应该不会低于2.5元/斤，否则是没有人愿意生产粮食的。在“刘易斯拐点”出现后，工价3～5年内涨到3500－4000元/月是没有问题的；若粮价涨到2.5元/斤以上的话，加上投机炒作，会不会出现麻烦呢？笔者目前无法断定。但粮价高补贴是不可避免的。

如果继续维持“分田单干”农业制度，学习日本、韩国和我国台湾的补贴办法，估计一年补贴高达万亿甚至几万亿，我国财政是难以承受的；如果学习美国的大农业制度，让资本下乡搞农业，估计补贴少不了，且粮食安全不一定有保障。“刘易斯拐点”来临后的中国，为保障粮食安全，改革农业生产经营制度和土地制度迫在眉睫。

4

粮食生产和流通体制，

走回头路很难避免

粮食一旦供给不足，就是头等大事，其他过去认为都是大事的事都会变成小事了。譬如：“增人不增地、减人不减地”、“30年不变”、“长久不变”、“承包权物权化” 、“承包农户自主生产经营权”等等；譬如：粮食流通体制的市场化改革、生产资料生产经营体制的市场化改革、农村金融的社会化和市场化改革等等；譬如：水利服务的社会化和市场化改革、技术服务的社会化和市场化改革等；譬如“公司+农户”、“龙头企业+基地+农户”的现代农业模式等。当前最为紧要的是怎么找到应对“粮食安全危机”最有利的办法。

为了应对近几年极可能出现的粮食较大缺口，增加粮食供给、保障粮食安全的可能办法有：

一是大幅增加水利建设的投入。但由于现在已经没有农民共同体发挥作用了，投入再多的钱搞水利，粮食增产的效果也不会很明显，在“分田单干”的背景下，这招不灵。如果搞水利社会化、市场化，这招不仅不灵，还是损招。如果农民共同体得到巩固和加强，这招会起到很大的作用。

二是提高粮食直补标准。这招不灵，因为现在的粮食直补是按照土地面积直补到户的，补贴不到粮食生产者，再多的粮食直补对增加粮食供给几乎都没有作用。

三是控制生产资料价格上升，增加良种和肥料的供给。现在的农民没有组织，无法和生产资料供给商博弈，控制生产资料价格上涨就只能靠政府对生产资料生产商和经销商实施高额补贴了；但即使补贴了，未必销售到农民手上的生产资料价格就会便宜。因此，在“分田单干”农业制度下，这招也不灵。如果农民高度组织化，这招会有作用。

四是重建乡村农技推广队伍。这招会有作用，但在“分田单干”农业制度下，作用不是很大，如果在合作社农业制度和集体农业制度下，这招效果会事半功倍。

五是大力推广“公司+农户”，强制将土地流转给公司，由公司主导农业生产。这招在短期内可以增加粮食供给且还会减少化肥的使用量，但一旦公司得到了农民的土地，成为“地主”，要生产粮食可以，但需要更多的补贴，因为公司从是非粮食生产的机会收益大于小农从事非粮食生产的机会收益。这招的另外风险是小农失去土地，一旦经济危机发生，大量的农民工失业后无法返回农村和农业，可能会出现上个世纪六十年代菲律宾出现的情况——农民 “农村土地革命”升级为农民工“城市民主革命”。

六是大幅提高粮食最低收购价。这招既要花很多的钱给粮食收购部门——刺激农民生产，又要花很多的钱给粮食供给部门——补贴市民消费。给农民的补贴越多，给市民的补贴也会越多。这招对提高粮食产量肯定是有效的，但缺点是补贴要年年增加，因为在“刘易斯拐点”出现后，劳动力价格加速上涨是不可避免的，粮价越高，工价就越高，工价越高，粮价也会水涨船高，否则就会影响粮食供给。这招一旦使用起来后，就会出现日本的局面——粮食国内收购价是国际市场价的数倍，一旦粮食过剩，休耕补贴也会高得惊人。使用这招，比照日本的水平，每年的补贴最终会稳定在3万亿的水平上，至少我国的财政现在难以承受。

出了粮食生产环节的问题外，我国在现有的粮食流通体制之下，粮食一旦出现较大缺口，投机粮食之风就会刮遍全国的每一个角落，供需缺口就会因为惜售、抢购和储备等行为放大数倍甚至数十倍。在农产品可以投机的流通体制下，大蒜在短短几个月之内可以炒到10元/斤，粮食在短期内炒到10元/斤更是可能的。一旦这样的局面形成，就乱套了！到时，即便把准备金率和存贷款利率提得再高，对控制物价也不会有任何作用。过去粮食流通体制的市场化改革成果甚至所有市场化改革的成果，就会被认为是“恶果”。粮食流通体制回到过去的声音就会高涨起来。

笔者预计，一旦粮食出现较大缺口，“以粮为纲”就会再次变成真理！“米袋子”就是各级政府排在第一位的“一票否决”的工作了，层层指标就会下达，“粮食订购任务”也许会就此恢复。

5

去集体化的土地制度改革，

可能出现180度大转向

如前已述，中国一旦因为粮食供给出现较大缺口，做出恢复“粮食定购任务”的制度安排的可能性极大；而一旦做出恢复“粮食定购任务”的决策，土地制度改革就会发生180度的大转向，即再次转向集体所有制。这个判断也契合邓小平1993年3月所说的“两次飞跃”——重回集体所有制和集体经济为主导的“统分结合双层经营体制”和“联产承包责任制”，不再是“大包干”，更不是“分田单干”了。

如果重回“粮食定购任务”体制，粮食任务只能下达到村社，村社再实施“联产承包到户”或“联产承包到合作社”或“联产承包到互助组”。对于粮食产区来说，承包耕地就应该承担粮食任务，这是中国保障粮食安全的最根本的原则和办法。

承担了粮食定购任务的农地承包者，也必须承担农田水利设施建设和管理义务；反过来，承包者是水利建设和管理的主体，有利促进土地的产出最大化，确保粮食安全。由于农地承包权是有义务（粮食任务和水利建设）的，因此农地承包权有可能会再次成为“负产权”，在城市非农就业了的人就有可能将农地承包权重新交回村民共同体——村社集体，或委托村社集体转包，土地的发包权和调整权就可能重新回到农民共同体（村社集体）的手上。已经多占承包地、宅基地、自留地的人和现在不占有或少占有承包地、宅基地、自留地的人，在地权上会重新回到同一公平线上——平均地权。村社共同体内部的种粮能手可能会成为农地“联产承包”的经营主体和农田水利建设和管理的主体，承包权不应是无偿和无义务的了，而应是有偿和有义务的。多数农村人虽然依然是土地集体所有制的所有人（有份额所有权），但有可能并不承包经营农地了。农业补贴不会补贴到农户了，而是补贴到农民共同体（村社集体），再由村社集体补贴到联产承包的农民或合作社或互助组。进城工作和居住了的村社成员，有偿永久退出村社共同体（村社集体）的诉求会在土地集体所有制回归后变得可操作，这有利于城市化。如是，是农民没有承包地且得不到农业补贴，有承包地却不是农民获得补贴的不公平现象会得到彻底解决。

土地制度在“粮食定购任务”恢复后可能出现诸多改变，最大的好处是粮食安全得到保障，水利等基础设施建设和管理有了主体。此外，还有一个好处是：村社组织——集经济发展、社区建设和社区治理“三位一体”的农民共同体，会得到恢复、完善和加强。这不仅是水利建设和粮食安全的需要，也是新农村建设的需要和村社有效治理的需要，还是农民有效参与政治和管理基层政府的需要。

在粮食定购任务的约束下，土地制度的180度大转向，也许会令很多人感到惊讶甚至惊慌于土地制度改革回到了30年前的原点。笔者认为大可不必担心，现在是社会主义市场经济环境了，再不可能回到从前的计划生产和统购统销的经济环境下的公社体制了。

6

增加“农民”财产性收入，

一定要兼顾粮食安全

近年来，因为土地制度改革的趋势是“非共化”，农地承包权物权化一直是许多经济学家和法学家努力推动的大事，其目的是要增加农地承包者的财产性收益。最近几年中央一号文件也都强调要增加农民财产性收入。那么，什么是农民的财产性收入呢？农民的财产性收入就是指土地流转、出租和抵押的收益和政府对农地补贴的收益。

在东南沿海发达地区的村社，集体农地转为集体建设用地较多，以集体建设用地出租、转让，“农民”的财产性收入确实很可观；在城市郊区的村社，由于农地可以搞服务型农业，农地出租、转让给第三产业经营者，“农民”的财产性收入也是不错的。很显然，我国发达地区和城市郊区“农民”的财产性收入增加，实际是以牺牲粮食安全为代价的。改革开放以来，发达地区和城市郊区几乎不种粮食等主要农产品了，就是追求土地财产性收益最大化的结果。

对于全国大多数有农地承包权的“农民”来说，农地一般还是以种粮棉油为主，要想增加其财产性收入，就是将农地承包权高价出租、转让给种经济作物的人。如果农地承包权高价出租、转让了，实际增加的是“地主”的财产性收入，真正种地的农民（从事农业生产的人）不仅不会增加收入，还会减少收入，更主要的是粮食等主要农产品的供给会受到影响。农地承包权转让的财产性收益越多，也许标志着真正种地的农民的种地成本越高，种地收益越少，粮食安全越难以保障。

农地的财产性收入还有一项，那就是农业和粮食补贴。我国的农业补贴和粮食补贴，都是按照承包地面积直补到户的，实际就是承包农户的财产性收入，并没有对生产粮食等主要农产品的真正农民实施补贴。这同样是对粮食安全不利的。

从粮食安全的角度看“农民”的财产性收入，增加“农民”财产性收入，就是增加真正种地的农民生产粮食等主要农产品的成本。假如每亩粮食产量1000斤，不种地的承包人将承包权以400元/亩的价格转让给种粮农民，这就等于每斤粮食增加了4毛钱的成本，或真正种粮的农民每斤粮食少了4毛钱的收入，或城市居民就要多付出4毛钱。

在笔者看来，承包权物权化，不是增加真正种地的农民的财产性收入的土地制度，而是增加不种地的农民——“地主”财产性收入的土地制度，是不利于粮食安全的土地制度。为了粮食安全，非农民必须把农地归还给农民共同体（村社集体），确保“耕者有其田”。耕者不耕了，则必须还田于农民集体中的耕者。为了粮食安全，决不能增加不耕者的农地承包权的“财产性”收入。中国人均土地不到世界平均水平的一半，粮食安全危机将是一个长期存在的现实危机。在这个危机没有解除之前，近30年关于农地所有制和农地承包与管理的法律法规，应该重新审视和修正。

那么，有没有既增加农民农地的财产性收入，又对粮食安全有利的办法呢？答案是肯定的，那就是在农民共同体（村社集体）的主导下，对村庄的各种土地进行整理和改良，节约出更多的宅基地、自留地，同时改良更多的“四荒地”、盐碱地、废地，并实施“非转农”，国家在现有的“土地增减挂钩政策”框架内，对农民共同体实施“非转农”的土地给予高额补贴。如果一亩地补贴30万，100亩就是3000万，这是既增加农民财产性收入，又利于粮食安全的一举两得、利国利民的好办法。这个办法有效实施，需要巩固土地集体所有制，需要巩固农民共同体（村社集体），而不是土地去集体所有制和解散农民的村社共同体。