杰拉尔德·瑟斯曼2020-10-17来源：《西方如何“营销”民主》

杰拉尔德·瑟斯曼 | 政治经济学博士，波特兰州立大学城市规划与国际研究系教授

导 读

外交部发言人华春莹10月14日发布的推文内容引发热烈讨论：美国国务卿蓬佩奥不断渲染炒作中国借智库影响美国，但事实上，美国才是这一领域的开创者，将“民主”与国内政治权力斗争相脱钩，并作为正式的迂回手段，使超级大国的干涉主义不断扩大且合法化。下文节选自《西方如何“营销”民主》，作者阐释国家民主基金会的建立逻辑，揭示其如何将民主公司化的过程。

【文/杰拉尔德·瑟斯曼 译/忠华】

1

设立国家民主基金会

里根担任电影演员工会主席后就公开宣称自己是一个反共分子。作为美国总统，他试图用秘密的和比较透明的两种手段帮助推翻共产主义和革命的社会主义，无论它们出现在哪里。一个被命名为“民主计划”（Project Democracy）的白宫项目【最初被命名为“真理计划”（Project Truth）】是白宫利用私有资金组织的，用以支持秘密的外交政策行动，并与中情局局长威廉·凯西（William Casey）密切协调（Parry，1999），“民主计划”秘密地利用媒体进行宣传（并且对抗苏联的宣传），旨在“获得一个具体的情报目标，但不鼓励全面和公开的民主辩论”。瓦尔特·雷蒙德（Walter Raymond，见第一章）接管了国务院、美国国际开发署、美国新闻署、国防部、国家安全委员会和中情局中美洲公共外交行动特派组的宣传工作（Parry，2004，219~221），里根政府“干脆抛弃了新闻报道必须平衡的政策，而美国新闻署则成了一个宣传机构”（Austin，2005，145）。

雷蒙德把以前由中情局组织的一系列活动纳入这个“民主计划”，包括“大力扩展利用书籍出版和传播的能力，并将其作为公共外交的工具”。他还致力于“开发积极的心理战战略”，并且定期“与选定的中情局实际行动人员们会晤（非正式的），以协调和澄清在关键地区开展的公开的与秘密的政治活动之间的界线。比如，阿富汗、中美洲、苏联—东欧、格林纳达”（Raymond，引自Parry，1999），对于后继的里根而言，卡特政府缩减和整顿中情局只是一个短期的遏制，里根希望用狡诈的办法恢复这个在杜鲁门、艾森豪威尔、约翰逊和尼克松执政时具有侵略性的皇家特权。

在20世纪80年代，里根通过军事援助帮助被称为康特拉（Contras，反革命）的流亡组织推翻了尼加拉瓜的桑蒂诺政府，这个非法行动由奥利弗·诺斯（Oliver North）中校领导并得到国家安全委员会的正式批准。这个行动极力依靠宣传工作。里根把这项具体行动命名为“民主行动”（Calvo Ospina，2007），“民主”就这样与有机的国内政治权力斗争相脱钩，并作为正式的迂回手段使超级大国的干涉主义不断扩大并且合法化。

“民主计划”还被里根政府用作对美国人民进行宣传的一种方法。美国国际开发署的一位外事官凯特西梅拉特（Kate Semerad）要求设立一个外交政策宣传机构，它“在美国内部的目标是国会，特别是国会的几个外事委员会及其工作人员以及广大的公众和媒体”（Binion，2001，1）。里根的官员们在向美国的媒体定期通报尼加拉瓜形势时故意发布假情报。记者罗伯特·帕里（Robert Parry）通过搜索政府文件发现，里根通过向一个“富豪联合会”（它包括一些国防合同承包商和私人基金会）筹款来资助国会范围之外的活动（Parry，1999）。

在一份1985年3月13日由公共外交办公室的乔纳森·米勒（Johnathan Miller）发给白宫通信主管帕特·布凯南（Pat Buchanan）的“白色宣传行动”备忘录中发现，该办公室炮制的反桑蒂诺政权的故事被植入《华尔街日报》、《华盛顿邮报》、《纽约时报》和全国广播公司的新闻中（Cohen，2001），由宣传专家奥托·里克（Otto Reich）领导的公共外交办公室①（OPD）和国家民主基金会（NED）最初是根据同一个行政指令设立的。OPD是使用“现代公共关系的科学方法和经过战争检验的心理战技术”的美国“第一个和平时期的宣传部”，国家安全局②（NSA）和国务院利用它“限制信息接触美国公众”（Robert Perry and Peter Kornbluh，引自Stauber&Rampton）。然而在1988年，OPD被迫解散，因为当时的美国总审计长发现它“介入了被禁止的秘密宣传活动，旨在影响媒体和公众去支持政府的拉丁美洲政策”（引自Stauber and Rampton，1995，167）。

“白色宣传行动”是从1982年开始的。里根在向由撒切尔领导的英国议会谈到他的对苏政策时说：“我现在描述的是一个长期的计划和希望———自由和民主的进军将把马克思列宁主义抛弃在历史的垃圾堆上，就像它抛弃其他的窒息民主和给人民自我表达带上封口套的暴君政权那样。”这是他为“民主运动”所做的开场白，这一运动使美国设立了半自主的国家民主基金会（National Review Online，2004）。

里根在民主党人中找到了一些盟友，如丹特·法塞尔（Dante Fascel，佛罗里达州民主党人）。基于法塞尔在20世纪60年代关于设立一个援助民主组织的建议以及在1979年以德国的政党基金（stiftungen）为模式设立的美国政治基金，里根政府在1983年设立了国家民主基金会（NED）。NED与中情局有着同样的目的，但是NED作为美国政府在海外“促进民主”的半自主和半私有的工具以避免玷污中情局的名声。然而，据NED副主席戴维·劳沃（David Lowe）说，它能灵活和比较自主地渗透外国，这是政府机构如美国国际开发署（USAID）、国务院和美国新闻署（USIA）做不到的（Lowe，2008）。它的目的是把金钱、设备、政治顾问及其他专长输入其他国家，以“加强民主选举过程……通过及时的措施与当地的民主力量合作”（Damrosch，198，19），NED的创始人之一兼第一任代理主席阿伦韦恩斯坦（Allen Weistein）告诉《华盛顿邮报》：“我们今天做的许多事都是25年前中情局秘密做的事情。”相对的公开性看来是追求美国国家利益的较佳模式（Ignatius，1991）。

2

公司化的民主

与中情局不同，半私有性质的国家民主基金会使那些政治特务在政治生涯中不需要用假名过地下生活。但是，即使不那么隐蔽，国家民主基金会还是通过有选择地向政治团体、公民组织、工会、不同政见者、学生团体、图书出版商、报刊和其他媒体提供资金、技术知识、培训、教材、电脑、传真和复印设备、汽车等在外国的国内事务中搅和。（Blum，2000，180）

有人估计，给帝国主义披上慈善形象的外衣使国家民主基金会成为比中情局更有效的国家政策工具——软帝国主义（Robinson，1996b，110~111）。

国家民主基金会在早期是美国新闻署预算中的一个项目。在1999年，美国新闻署和国家民主基金会都归国务院管辖，通过国务院得到国会给它们的拨款，国家民主基金会的小部分——但不是微不足道的部分——资金来自私有企业。到20世纪90年代初，国家民主基金会及其他美国机构，如美国国际开发署、国家安全委员会、国务院、司法部和国防部，已经在100多个国家（包括中、东欧的大部分国家）支持促销民主的项目（Robinson，1996a，653；Rieffer and Mercer，2005，391）。在后苏联时期的欧洲，一个较早的改变政体的机会来自反共的波兰团结工会运动③。其他一些机构也参与了国家民主基金会资助的这个目标，如国家民主研究所④（NDI）、美国劳工总会与产业劳工组织（AFL-CIO，简称劳联—产联）的团结工会中心、美国商会的国际私有化企业中心（CIPE）、美国国际开发署（USAID）、私人和政府支持的自由之家（FH）、索罗斯的开放社会研究所（OSI）及其他的政府和私人机构（见第三章和Sussman，2006），

国际私有化企业中心和团结工会中心的中右政治倾向是比较明显的。观察国家民主研究所——特别是国际共和研究所（IRI）——成员的背景和联系（IRI有64个公司和基金会的“施主”）就可以发现官僚和资本家们惊人的交叉（政府官员与公司勾结），其中有来自美国企业研究所及《财富》杂志500强的能源、汽车、媒体和军工产业的代表（IRI，2003）。虽然能源公司，如雪佛龙—德士古、埃克森—美孚、安然能源等，同时资助NDI和IRI，但是在国家民主基金会的主要目标国家，如委内瑞拉、伊拉克和中东的其他国家，这些公司的影响远远超过它们直接对国家民主基金会所做的较小贡献。使国家民主基金会成为特别有用的工具的是，它资助的研究所的大部分活动不必向国会汇报。

国家民主基金会支持美国在海外的法律、宪法、公民社会和选举等方面的培训。本书专注于选举领域，因为这方面的研究最具有争议。在这个领域，国家民主基金会在它觉得有希望过渡到自由民主的国家内鼓励举行选举，也支持已确定要选举的国家。政府和非政府的批评家们认为，国家民主基金会是干涉主义者，是佯称无党派的反共冷战遗物。这样的干涉可能会损坏美国的长期名声。一位密切观察国家民主基金会早期支持“过渡”的学者杰宁·威德尔（Janine Wedel）把促销民主的公司描述为大体上的一种淘金热：“随着‘过渡到民主’成为时尚，一些前途渺茫的政治候选人和顾问以及一些基金会和自由撰稿人竞相探索和利用这个新边疆。”（Wedel，2001，4）

国家民主基金会坚称自己是无党派的，这是基于它包罗了许多的权力利益集团：美国的两大党派、企业界和劳工界。但是，这些在国家民主基金会中有一定地位的利益集团实际上早就紧密地与狭隘的新保守主义外交政策目标勾结（Right Web，2007）。这些利益集团表面上和谐共处是为了制造一个“国家与非政府组织脱钩的假象”（Kennedy and Lucas，2005，316）。正如一位观察家所指出的：“美国很少在一个不适合它更宏伟的外交政策的目标地区促销人权和民主。”（Chaulia，2006）

在把为国家外交政策目标服务的工作承包给非政府组织、学术界、职业的咨询公司、自诩的人权团体及其他私人团体方面，国家民主基金会作为半私有的基金会是有用的。国家民主基金会成立初期完全是由国会资助的。那时，国会并未打算资助国家民主基金会去跟美国国内的政党打交道。然而，两个最主要的受资助单位——国家民主研究所（NDI）和国际共和研究所（IRI）——却是与民主党和共和党有联系的。国家民主基金会约2/3的资助是给它的4个核心研究所，其余的给了私营承包商们（Scott，2002，200）。它在1994年开始接受私人捐助，它的筹资来源中包括主要的军工和能源利益集团，如雪佛龙—德士古、埃克森—美孚、安然能源等公司。

美国国际开发署认为，在一个有多元机制和“自由市场”的系统中，民主是有范围且可持久的（USAID，2007）。威廉·布鲁姆（他在1967年为抗议美国入侵越南而辞去了在国务院的职位）认为，国家民主基金会的基本哲学理念是：

在一个有自由市场、有阶级合作、有集体谈判、政府干预经济最少、对任何形式的社会主义反对最少的系统中，劳动人民和其他公民会得到最好的服务。自由市场经济等同于民主、改革和增长，它重视外国投资的好处……简而言之，国家民主基金会的项目与新世界秩序的经济全球化是同步的，因此这些项目多年来与美国的外交政策和谐一致。（Blum，2000，180、181）

3

国家民主基金会怎样选择它的目标国家呢？

威廉·罗宾逊认为，它的一部分资助是与国会及其外交政策的优先项目相联系的（Robinson，2007）。他认为，本质上，国家民主基金会的政策来自国务院和白宫，有时候与中情局协调。在20世纪80年代，里根政府修改了卡特政府时期的“国务院把人权作为重点”，推行另一种形式的促销民主（Carothers，2000，189）。作为全面援助民主的主要资助和实施渠道，美国国际开发署开始实施一项支持东欧民主的计划（Support For East European Democracy，SEED），它规定该地区的国家要得到美国的资助就必须接受美国式民主的机制和市场经济制度，根据美国国际开发署的文件：“1989年SEED法案的主要目的是帮助中、东欧的前共产主义国家向民主和自由市场逐步过渡，使它们能够超越过去，成为西方民主国家的欧洲—大西洋共同体内可靠和有成效的成员。”（USAID，2000b）最初的SEED立法规定，它的资金“不把任何实质性的好处给予……共产党或其他不承诺尊重民主过程的政党或组织”（USAID，2000b）。

截至1994年，SEED得到的资助约为每年36亿美元（Hook，2002，114）。后来，SEED根据1991年《支持自由法案》（Freedom Support Act）得到的附加资助主要用于在俄罗斯和乌克兰支持选举、多元政党和公民社会以及美国律师协会的中、东欧法律创议（Central and Eastern European Law Initiative）包含的法制改革（Carothers，2000，185，191）。美国国际开发署的网站坦率地强调，它的援助计划在一些方面有益于美国：

美国对外援助项目的主要受益者一直是美国自己。将近80％的合同和资助流回美国公司。对外援助项目有助于创造巨大的农产品市场，为美国工业产品开辟新市场，并且意味着为美国人提供数千个工作岗位。（USAID，引自Greenpeace，2000）

国家民主基金会（NED）与公共外交办公室（OPD）合作的第一个目标是尼加拉瓜总统奥尔特加的桑蒂诺政府⑤。为此，它们积极组织、支持、统一和促进成立一个反对他的联盟（Roelofs，2003，164）。老布什政府拨款900万美元给NED用于支持尼加拉瓜，NED把其中400万美元以报纸出版者的名义资助反对派领袖瓦莱塔·查摩罗（Violeta Chamoro）在1990年的选举中作为总统候选人挑战奥尔特加（Stauber and Rampton，1995，166）。据说，国家民主基金会把10万美元直接给了她的报社，虽然这家报社没有给查摩罗提供版面（Bovard，2005，60），但查摩罗赢了。

不过，在美国政府内部，有人对这种明目张胆的干涉行动持不同政见。参议员汤姆·哈金（Tom Hakin，印第安纳州民主党人）当时说：“我们真的希望查摩罗夫人作为美国金钱能收买的最佳候选人而出名吗？我们真的希望在尼加拉瓜有一场自由和公正的选举吗？”（引自Bovard，2005，59）奥尔特加在1990年选举失败后，依然是强有力的在野的反对派领袖，并且在2006年的选举中夺回了总统职务。

最近涉及拉美的有争议的活动发生在委内瑞拉，国家民主基金会在那里资助与查韦斯总统对立的政治反对派。一些反查韦斯的团体从美国得到数十万美元。一家国际投资银行的顾问乔治·福尔森（George Folson）与国际共和研究所（国家民主基金会资助的核心单位之一）所长斯考克罗夫特（Brent Scowcroft，老布什时期的国家安全事务助理）合作：在2002年那次短暂地推翻查韦斯的政变中，福尔森为卷入政变的政治军人团体喝彩（Rieffer and Mercer，2005，308）。查韦斯被短暂地非法监禁（总共47小时），政变的头目解散了议会和最高法院，宣布废除宪法。小布什政府为一些导致政变的事件指责查韦斯，却没有指责非法的夺权行为，这表明它完全支持那场政变。《纽约时报》起初在它的社论版支持政变，虽然它在查韦斯重新掌权后立即发表更正。

尽管国家民主基金会声称是无党派的，但一切得到它资助的机构在中、东欧实施的各种项目都是为了一个共同的明显利益，即阻止共产党及追随它的左派政治组织夺回政权。假如世界上有任何地区使国家民主基金会的党派性在那里最令人注目，那就是前苏联及其盟国。20世纪90年代，西欧和美国在中、东欧对中间或中右政党的支持“集中代表了后冷战时期最大的党派性援助”。左翼党派（改革后的共产主义者）被西方援助者冠以“反民主的”，因此得不到政治援助（Carothers，2006b，153、165）。与欧洲更宽松的观念相比，这种做法更接近美国的民主概念，欧洲有更全面的公众辩论和参与的氛围。

译者注：

①公共外交办公室是里根任总统时成立的跨部院机构，针对的是拉美和加勒比海国家。奥托·里克是古巴裔美国人，狂热地反对菲德尔·卡斯特罗，里根时期曾任美驻委内瑞拉大使，小布什总统任命他为西半球特使和助理国务卿，尼加拉瓜内战时在美国公共外交办公室负责拉美和加勒比海事务，替contra反革命游说,2004年辞去公职,开了一家国际咨询公司。

②国家安全局隶属于国防部，专门负责收集和分析外国通信资料，包括监听电台广播、通信、互联网，尤其是军事和外交的秘密通信。

③团结工会的领袖瓦文萨后来成为社会主义解体后波兰的第一任民选总统。

④国家民主研究所又称国家民主学会，成立于1983年，自称是一个非营利、无党派的非政府组织，它主张民主无单一模式，但一切民主有同一个核心原则——人权。

⑤桑蒂诺（1895-1934）是尼加拉瓜的革命家，1927年率领人民起义，迫使美军在1933年撤走，1934年他被叛徒国民警卫队司令索摩查谋杀，索摩查成为独裁者，他的家族两代三人执政。1961年，奥尔特加领导成立民族解放阵线（又名桑蒂诺运动），1979年赶走了最后一个索摩查。对抗奥尔特加政府的反革命组织被称为康德拉（Contra，即反革命）。