原创 贺沛  PPP产业大讲堂

我国已分6 批设立了21 个自由贸易试验区（以下简称“自贸区”），自贸区建设基本完成了“由点到线、由线及面”的全方位布局，构建起“东中西协调、南北兼顾、江海陆边联动”的对外开放新格局。

总体来看，自贸区在引领我国对外开放和深化改革方面发挥了重要作用：为促进贸易和投资便利化进行了一系列管理模式创新；在金融领域针对投融资汇兑便利化开展了诸多探索；向全国复制推广了一大批改革创新经验；为推动重大国家战略落地、促进区域协调发展提供了支持。各自贸区所处的发展阶段、地理区位不同，承担的职责使命也有所不同。如上海自贸区率先全面探索，金融领域开放引领全国；广东、福建自贸区深化内地与港澳台地区的经贸合作，加大服务业开放力度；辽宁自贸区推动东北亚经贸合作，提升东北老工业基地竞争力；广西、云南自贸区加强与东盟的经贸合作，探索跨境贸易新模式等等。

从扩大开放方面来看，自贸试验区在投资、贸易、金融、人员流动等方面都开展了一系列的先行先试，推出了一系列的开放举措；在改革方面，自贸试验区设立之初，就以制度创新为核心，经过多年努力，探索试验了一批基础性的、根本性的改革，成为全国深化改革的样板；在服务国家战略方面，自贸试验区在服务京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展这些战略方面都取得了比较明显的成效，采取一系列措施发挥很重要的作用；在产业集聚方面，自贸试验区通过大胆试、大胆闯，集聚各类要素，利用开放政策，取得了很好的成果；自贸试验区在稳定外贸外资基本盘方面发挥了很重要的作用。

自贸区在发展中存在的问题包括：对服务贸易的探索创新相对不足；金融领域创新成效不及预期，风险管控体系尚待完善；制度创新边际效用递减，且呈现同质化、碎片化特征；部分创新经验在复制推广过程中难以落地。预计未来自贸区还将继续扩容，不断推出国际货物贸易新模式，加快推动服务贸易创新发展，加大金融开放创新力度，进一步突出差异化定位，因地制宜形成更多针对性强、实效性强、集成性强的制度创新成果。

1、我国自贸区的作用和特点

我国设立自贸区的初衷是推动对外开放、倒逼改革，通过差别化探索，试验出有针对性、可复制的制度创新经验。总体来看，我国自贸区主要有四个特点：

一是促进贸易和投资便利化。贸易便利化方面，自贸区优化通关和监管手续，提高货物流动效率，同时推动服务贸易创新发展；投资便利化方面，大幅减少对外商投资的限制，在航运、商贸、文化等多领域扩大准入范围。

二是重视金融领域开放创新。各自贸区的总体方案都将“深化金融领域开放创新”作为主要任务之一，提出在风险可控前提下，围绕服务实体经济的目标，扩大人民币跨境使用。

三是强调创新经验复制推广。自由贸易“试验”区设立之初即包含试验示范目的，“边试点、边总结、边推广”是自贸区工作的重要原则。自贸区打造制度创新高地，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进了各地区共同发展。

四是积极对接国家重大战略。各自贸区建设的指导思想、战略定位和发展目标都主动与“一带一路”建设、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、东北振兴、西部大开放等重大国家战略寻求结合点，因地制宜发挥支点作用。

2、我国自贸区发展概况

2.1、我国分6 批设立了21 个自贸区，近四年自贸区扩容步伐加快

2013 年以来，我国已分6 批设立了21 个自贸区，所辖片区数量达到70 个，覆盖49 个城市。自贸区建设基本完成了“由点到线、由线及面”的全方位布局，构建起“东中西协调、南北兼顾、江海陆边联动”的对外开放新格局。拥有自贸区的21个省份，GDP 总量和人口总量分别占全国的87.5%和83.1%（2019 年数据），目前还没有自贸区的省份（不含港澳台）只剩下10 个：江西、贵州、山西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏、吉林、内蒙古。

各自贸区的实施范围基本上在120 平方公里左右，只有3 个例外。一是海南自贸港，实施范围为全岛；二是上海自贸区，原实施范围120.7 平方公里，在2019 年8月又成立临港新片区（873 平方公里，先行启动119.5 平方公里）；三是浙江自贸区，原实施范围120 平方公里，在2020 年9 月扩展到约240 平方公里。

随着北京、湖南、安徽三地新自贸区的落地，我国自贸区的版图从前期的“1+3+7+1+6”，进一步扩容为“1+3+7+1+6+3”，呈现出“雁阵引领、东中西协调、陆海统筹”的对外开放新格局。

近年来自贸区扩容步伐加快、“遍地开花”，有两个层面原因。中央层面，我国地域范围广、区域差异大、情况复杂，不可能让一个自贸区承担所有的试验任务，需要选择和新增不同的地区进行差异化探索；地方层面，各省（市）处在不同发展阶段、面临不同发展问题，其他地区成功的经验不一定能在本地发挥作用，各地都希望拥有自贸区这一开放创新载体，探索适合自己的创新发展道路。

2.2 自贸区为促进贸易和投资便利化进行了一系列管理模式创新

贸易便利化方面，主要有三个创新亮点。一是各自贸区陆续建立和运行国际贸易“单一窗口”，简化、合并通关手续，大幅压缩口岸通关时间，提高货物流动效率。二是不断优化货物分类监管手段，允许企业对保税货物、国内货物进行同库经营和集约化运作，降低企业运营成本。三是积极培育贸易新业态和新功能，跨境电商、文化艺术保税等产业获得快速发展。

投资便利化方面，自贸区设立前，每个外资企业想要进入中国都要经过政府的“逐案审批”，否则不能设立；自贸区设立后，开始实施外资准入前国民待遇加负面清单管理模式。目前管理方式已由审批变为备案，再变为信息报告，外资企业注册流程进一步简化。2013 年我国推出的第一张自贸区外资负面清单中，限制或禁止外资进入的行业达190 项，而2020 年最新公布的负面清单中，限制或禁止外商投资的行业只有30 项，和第一张清单相比下降了80%。

通过积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，自贸区加速吸引资本、人才、技术等生产要素集聚。商务部数据显示，前五批18 个自贸区的面积加在一起不到全国国土面积的0.4%，但2020 年上半年进出口总额达2.2 万亿元人民币，占全国的15.6%；实际利用外资807.8 亿元人民币，占全国的17.1%。

2.3 自贸区推动金融开放，针对投融资汇兑便利化开展了诸多探索

各自贸区高度重视并积极推动金融开放，持续探索人民币资本项目下的便利兑换、高效使用，设立境外机构人民币银行结算账户（NRA 账户），开展本外币一体化试点。允许符合条件的跨国公司开设跨境双向人民币资金池，在真实贸易基础上实现集中收付汇及轧差净额结算，实现投融资人民币便利兑换，扩大人民币跨境使用。

自贸区在金融领域的开放创新特别强调服务实体经济的原则。为满足中小型制造加工企业和服务贸易企业的跨境融资需求，各自贸区建立跨境保理业务流程规范，为出口企业应收账款提供融资，支持企业加快资金周转。同时，推动融资租赁业务发展，利用其紧密依托实物资产的特点，降低企业融资主体资格门槛，扩大贸易规模。

2.4 自贸区打造制度创新高地，向全国复制推广了一大批改革创新经验

在中央层面，自贸区累计有260 项制度创新经验向全国或特定区域复制推广，包括集中复制推广143 项、“最佳实践案例”43 个、有关部委自主复制推广74 项。自贸区试点经验集中复制推广已实现常态化（每年一批）。在地方层面，据商务部不完全统计，自贸区已在本省份内推广了1151 项制度创新经验。这些改革创新大部分集中在四大方面：以贸易便利化为重点的贸易监管制度；以负面清单管理为核心的投资。

管理制度；以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度；以政府职能转变为导向的事中事后监管制度。

在改革进入深水区的背景下，自贸区通过局部创新探索，取得成效和总结经验后进行复制推广，起到了以点带面、聚点成面的作用，推动了各地改革意识、行政效率、发展动能、经济活力不断提升，带动了全国营商环境不断优化。如从上海自贸区率先开展的“证照分离”2改革试点已成为我国深化“放管服”改革的重要举措。在世界银行的营商环境排名中，我国从2018 年第78 位上升到2019 年第46 位、2020 年第31 位。

2.5 自贸区为推动重大国家战略落地、促进区域协调发展提供支持

自贸区既服务于我国对外开放总体布局，也主动服务和融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、东北振兴、西部大开发等重大国家战略。如北京、天津、河北自贸区在区域通关一体化、产业和人才承接等方面进行了诸多创新，推动京津冀协同发展；广东自贸区不断深化与香港和澳门在经济民生等多领域的深层次合作，推动粤港澳大湾区建设；四川、重庆自贸区引领和带动西部地区对外开放；黑龙江自贸区强化与俄罗斯的经贸合作，辽宁、山东自贸区拓展与日韩的经贸合作，都积极打造东北亚开放合作高地，深度参与“一带一路”建设。

同时，部分自贸区推动特色产业加速集聚，对区域经济发展起到了明显的辐射带动作用。如天津自贸区已成为全球融资租赁行业的重要集聚区，浙江自贸区是全国油品企业集聚度最高的地区，河南自贸试验区的跨境电商产业迅速发展等。

3、我国自贸区发展中存在的问题

3.1 对服务贸易的探索创新相对不足

近年来我国服务贸易逆差持续扩大，服务贸易发展水平仍然较低。为增强我国服务贸易竞争力，自贸区在贸易便利化方面承担的试点任务不仅包括“促进货物贸易便利化”，还包括“推动服务贸易创新发展”。但从目前的实践情况来看，自贸区依托海关特殊监管区域，在货物贸易便利化方面取得了大量改革创新经验，而针对服务贸易创新发展的探索相对不足。

自贸区目前的开放领域和制度安排与旅游服务、建筑服务等传统服务贸易契合度较低，对其创新发展的促进作用有限。同时，受服务质量、服务技术等因素制约，自贸区货物贸易的快速发展并未带动与其紧密相关的货物保险、贸易清算结算等类型的服务贸易加速发展。自贸区内货物贸易与服务贸易协同发展效应尚未显现，服务贸易的发展潜力有待进一步挖掘。

3.2 金融领域创新成效不及预期，风险管控体系尚待完善

各自贸区总体方案反复提及金融开放创新需建立在完善的风险防控体系之上，可见自贸区在开展金融领域创新时高度重视系统风险，以及对自贸区外的广泛影响。特别是资本项目可兑换、人民币跨境使用等核心目标，虽然简化审批程序易于施行，但监管资本使用用途以及后续流向存在较大难度。因此，在已公布的自贸区试点推广经验中，金融领域具备影响力的成功案例仍然较为匮乏，其他地区复制推广时也很审慎，总体上创新成效不及预期。

一方面，金融开放是贸易投资便利化的重要环节，其创新改革力度关系到自贸区建设成效，若无法推陈出新则难以满足自贸区发展需要；另一方面，自贸区作为我国对外开放的示范窗口，其人民币国际化使用很大程度上影响着人民币汇率及利率市场，若创新举措不够稳妥，将影响国际贸易企业和金融机构的利润及资本回报水平，并对国内经济整体带来一定冲击。因此，不同于其他领域的创新改革，自贸区金融创新不仅需要各地方政府在具体举措中提供建设性意见，更需要监管层面总结经验、推动新政策出台，但目前针对自贸区金融创新的上下联动机制尚未完全发挥功效，增加了金融开放创新的难度。

3.3 制度创新边际效用递减，且呈现同质化、碎片化特征

在国务院推出的6 批向全国复制推广的自贸区制度创新经验中，上海自贸区首创的占到了一半，相当于其他所有自贸区创新经验数量之和。这说明后续成立的五批自贸区在制度创新上面临的难度越来越大，产生的创新效应明显递减。部分自贸区将吸引投资、实现经济增长视为首要目标，在招商引资、指标评比上投入大量精力，而对制度创新的研究与实践缺乏重视。

自贸区当前“自下而上”推动改革的方式与我国政府“自上而下”授权管理体制之间存在一定程度矛盾，尤其是与制度创新相适应的立法程序相对滞后，对创新举措的法律保障有待健全。为规避合规风险，大部分自贸区选择以程序性、便利性、配套性创新为主，主要在各个非关键领域和环节上进行微调，导致创新成果呈现碎片化特征、系统集成度不够，且已出台的一些改革措施存在同质化、重复化现象。总体来看，类似国际贸易“单一窗口”、负面清单管理模式等高水平的创新举措较少，这与自贸区“制度创新高地”的定位存在差距。此外，自贸区对国际高水平规则标准的研究、对接和试验也明显不足。

3.4 部分创新经验在复制推广过程中难以落地

各自贸区在开放基础、开放能力等方面存在较大差异，部分创新经验在复制推广过程中难以落地，如上海自贸区在国际金融方面的创新经验，在中西部地区不一定适用。同时，我国自贸区设置级别较低，与中央部委、省级政府协调能力有限，在跨部门协作落实创新举措时，往往因部门之间缺乏协同或者配套措施不能及时到位而难有成效。如国际船舶登记制度，自贸区虽然出台了相关政策，但国际通行的税收、管理等配套政策仍然缺失，对企业缺乏吸引力，在国际上也缺乏竞争力。

4、 我国自贸区发展展望

4.1 自贸区或将继续扩容

2017年以来，我国每年都推出一批新的自贸区，扩容步伐较快。目前还没有自贸区的省份为提高竞争力，都正积极申报和争取自贸区的设立，如内蒙古自治区和甘肃省在今年6月出台相关政策时都提出要申报建设自贸区。部分已经设立自贸区的省份也在效仿上海和浙江，尝试将更多片区纳入本省的自贸区范围内，据澎湃新闻报道，广东省商务厅正推动将汕头、湛江纳入广东自贸区扩区范围。预计未来我国自贸区还将进一步扩容。

从对接国家重大战略的角度看，自贸区已在京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略中发挥积极作用，但对新时代西部大开发战略的支撑还不够，目前还没有自贸区的10个省份（不含港澳台）中有7个位于西部地区。预计兰州、西宁等丝绸之路经济带的重要节点城市将加快设立自贸区。

4.2 不断推出国际货物贸易新模式

当前，中美脱钩之势未有缓解，贸易保护主义兴起，我国的出口面临较大下行压力。在这种背景下，部分自贸区为了扩大我国出口市场、消化国内过剩产能，积极探索货物贸易新模式。如第五批自贸区中的三个沿边自贸区（黑龙江、云南、广西）针对跨境贸易推出了边民互市等新模式新平台，得到中央高度重视和大力支持，现已成为我国稳外贸工作的重要组成部分。

第六批的湖南自贸区和浙江自贸区扩区方案中，又首次提出要探索“易货贸易”新模式，这在此前的18份自贸区建设方案中都未曾出现。以浙江为例，宁波片区有深水良港和成熟的航运体系，长三角很多大宗商品要经由宁波进出口，而义乌片区有发达的小商品经济，中央提出在浙江自贸区建设易货贸易服务平台，探索“小商品贸易与大宗商品贸易联动的新型易货贸易模式”，意味着两个片区可能会联动起来共同发挥效用。预计未来各自贸区将不断推出国际货物贸易新模式，以应对国际政治风向转变。

4.3 加快推动服务贸易创新发展

2019年北京服务贸易实现进出口额近1.1万亿元，占全国服务贸易的1/5，基础较好、优势明显。今年中央将北京自贸区定位为“服务业扩大开放先行区”，就是希望充分利用北京在服务贸易方面的经验和优势，探索服务贸易发展的新途径和新模式，带动其他自贸区加快推动服务贸易创新发展。北京自贸区将在有条件的区域最大限度放宽服务贸易准入限制，为研发、执业、参展、交流、培训等高端人才提供签证便利，并创新监管服务模式。今年9月，商务部表示将在年内出台自贸区版跨境服务贸易负面清单，加大开放力度，推动服务贸易高质量发展。

随着自贸区服务贸易和服务业的开放程度不断提高，我国企业将面临更加激烈的市场竞争。但从我国此前加入WTO 的经历来看，这些挑战也将转化为发展机遇，对提升产业竞争力、推动创新发展起到重要作用。

4.4 加大金融开放创新力度

自贸区在金融领域的开放创新仍存在实践探索空间。随着国际货物和服务贸易领域的开放程度进一步加大，金融服务实体经济的体系也将进一步延伸完善。自贸区正不断完善风险体系建设，开始探索央地合作模式，整合金融数据信息，形成动态监测预警体系，追踪管理自贸区内人民币兑换使用情况并进行风险提示。在风险可控的前提下，自贸区将探索更大范围、更大规模的人民币跨境使用。同时，利用银行、证券、保险放开外商投资限制契机，将以竞争方式促进国内金融服务业务能力提升，加强金融领域人才交流，吸引国际资本积聚，进一步增强服务实体经济能力。

4.5 进一步突出形成新发展格局

进一步突出差异化定位。自贸区的设立从第五批开始，就格外注重“差别化探索”的任务，今年新增的自贸区也都具有鲜明的定位，如北京自贸区承担服务贸易的试点任务，湖南自贸区承担中非合作的试点任务。预计各自贸区将更加突出不同的战略定位、改革目标和产业特色，因地制宜形成更多针对性强、实效性强、集成性强的制度创新成果。此外，第二批自贸区（天津、福建、广东）的试点时间于2020年到期，预计2021年会有进一步深化的方案或意见出台，针对国内外发展新形势提出新定位、新任务和新举措。今年8月以来，商务部多次表示将赋予自贸区更大改革开放自主权，这也将有利于各地更深入地开展差异化探索，形成高质量创新成果。

突出畅通循环构建新发展格局。深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。北京自贸试验区加强京津冀三地技术市场融通合作，对有效期内整体迁移的高新技术企业保留其高新技术企业的资格；湖南探索设立跨省域资质和认证互认机制，企业跨省迁入自贸试验区以后，继续享有原有的资质、认证；安徽完善区内技术等要素交易市场，允许外资参与投资；浙江建立产业链“链长制”责任体系，探索实行产业链供地。

突出科技创新催生新发展动能。加速科技成果向现实生产力转化，提升产业链水平，维护产业链安全。北京自贸试验区探索开展去中心化的临床试验试点，简化国内生物医药研发主体开展国际合作研发的审批流程；湖南建立企业技术需求清单，促进科技成果转化中试；安徽不断深化科技成果使用权、处置权和收益权改革；浙江试点开展数据跨境流动安全评估，探索建立数据安全管理体制。

突出深化改革激发新发展活力。赋予自贸试验区更大改革自主权，破除深层次体制机制障碍，加强产权和知识产权保护，完善公平竞争制度，激发市场主体发展活力。北京自贸试验区探索国际数字产品专利、版权、商业秘密的知识产权保护制度建设；湖南开展强化竞争政策实施试点，创造公平竞争制度环境；安徽建立以人力资本价值实现为导向的分配激励机制；浙江探索取消施工图审查等工程建设领域审批制度改革。

突出高水平开放打造新发展优势。推动自贸试验区对接国际先进规则，开展规则、规制、管理、标准等制度型开放，形成国际合作和竞争新优势。北京自贸试验区试行跨境服务贸易负面清单管理制度；湖南放宽外商设立投资性公司申请条件；安徽探索建立符合国际通行规则的跨国技术转移和知识产权分享机制；浙江允许中资非五星红旗船开展以宁波舟山港为中转的外贸集装箱沿海捎带业务。