中东战略格局与世界地缘局势变化

原创 吴冰冰  世界知识

进入21世纪，2001年的9.11事件、2003年的伊拉克战争、2010年的“阿拉伯之春”和2015年的伊朗核协议，一系列的重大事件不断重塑中东地区的战略格局。在这个过程中，世界大国、中东的地区大国以及非国家武装行为体，形成不同层次错综复杂的竞争与合作关系网络。

冷战结束后，美国实施“大规模直接干预”战略，发动两场大规模地区战争，推出“大中东民主计划”。自从实施“大规模直接干预”战略以来，美国战争开支达6.4万亿美元，这个数目超过美国、中国之外全球其他任何国家当前一年的GDP。干预的结果却是中东更乱，美国处境更尴尬。2011年后，美国在中东进入“战略收缩”时代，不寻求大规模直接干预，放弃“民主化”改造。美国所留下的权力真空被各域外和域内势力竞相填补。

基于中东当前的战略格局，如何缓解和消除中东地区国家长期积累的治理赤字、发展赤字和安全赤字，是中东地区实现稳定的关键。

本期封面话题即以此为主题。此为第一部分。

进入21世纪，2001年的9.11事件、2003年的伊拉克战争、2010年的“阿拉伯之春”和2015年的伊朗核协议，一系列的重大事件不断重塑中东地区的战略格局。在这个过程中，世界大国、中东的地区大国以及非国家武装行为体，形成不同层次错综复杂的竞争与合作关系网络。在持续变化的世界中，中东的治理、发展和安全问题，也在时刻考验着世界大国的能力和智慧。

封面图片 | 2021年1月5日, 在第41次海湾合作委员会记者招待会上，海湾合作委员会秘书长纳伊夫 (左）和沙特外交大臣费萨尔发表讲话。

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地区大国队伍扩编

伊朗、土耳其、以色列、沙特、埃及一直被视为中东主要的地区大国。近年来，阿联酋与卡塔尔的崛起，是中东地区战略格局中的突出变化。这种现象经常被描述为“小国大外交”，但这两个国家的崛起也包含着突出的国家建构层面。

阿联酋的崛起包括三个层面：强化中央集权、扩大地区影响力和国家主流意识形态建构。随着阿布扎比领导地位的提升，阿联酋日益从七个酋长国的联邦制架构向更强的中央集权体制过渡。在地区影响力方面，不论是也门和非洲之角，还是利比亚，阿联酋都强势介入。阿联酋有意在印度洋西北部，尤其是曼德海峡这一关键国际水道，确立强大影响力。在主流意识形态建构方面，阿联酋有明确的反对伊斯兰主义的倾向，既反对各种逊尼派萨拉菲伊斯兰主义组织，也反对伊朗的什叶派现代伊斯兰主义，更反对逊尼派的穆斯林兄弟会（穆兄会）。

卡塔尔则截然相反，与土耳其一道支持多个阿拉伯国家的穆兄会组织。以此为基础，卡塔尔也试图确立更大的地区影响力。叙利亚反对派中亲穆兄会的派系、巴勒斯坦哈马斯、利比亚西部政府，都是卡塔尔支持的对象。从2012年到2013年，埃及穆尔西领导的穆兄会政府也曾得到卡塔尔的大力支持。卡塔尔的这一立场招致沙特和阿联酋的强烈不满。2014年，沙特、阿联酋、巴林和科威特召回驻卡塔尔大使以示抗议；2017年6月，沙特、阿联酋、巴林和埃及与卡塔尔断交，其中一个重要的原因就是卡塔尔对穆兄会的支持。断交和封锁的重压，推动卡塔尔国家主权和独立意识的强化。正是由于卡塔尔的坚持，沙特和阿联酋等国在2021年1月做出让步，在沙特欧拉举行的海湾合作委员会第41届峰会上与卡塔尔签署和解协议。

阿联酋与卡塔尔崛起，既依托以丰富能源为基础的强大金融实力，也归因于领导人的意志和理念。阿联酋阿布扎比王储穆罕默德·本·扎耶德和卡塔尔的两代埃米尔哈马德·本·哈利法与塔米姆·本·哈马德，在推动两国崛起方面都发挥了巨大作用。阿联酋的软实力构建与卡塔尔的“妙实力”策略在这个过程中的作用也不可或缺。

随着阿联酋和卡塔尔两国加入地区大国的队伍，中东的“地区大国俱乐部”扩编，包括伊朗、土耳其、以色列、沙特、埃及、阿联酋和卡塔尔等国。

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三个阵营并立

在中东地区当前的战略格局中，存在着三个阵营：以伊朗为核心的什叶派阵营，以土耳其、卡塔尔为核心的亲穆兄会阵营，以及以沙特、阿联酋和以色列为中心的阵营。

以伊朗为核心的什叶派阵营，主要包括伊朗以及伊拉克、叙利亚、黎巴嫩、也门、阿富汗和巴勒斯坦等国的亲伊朗力量，其中以什叶派为主，例如伊拉克的民众动员力量（Popular Mobilization Forces/PMF）、黎巴嫩真主党、也门的胡塞武装和巴勒斯坦的伊斯兰吉哈德等。在2014年9月21日胡塞武装控制也门首都萨那之后，一些阿拉伯国家指责伊朗已经控制了四个阿拉伯国家的首都：大马士革、巴格达、贝鲁特和萨那。近几年，伊朗突出使用“西亚”而非“中东”来描述自身所处的地区。在伊朗看来，在西亚地区，什叶派和逊尼派人口大体相当，而伊朗在该地区，尤其是在波斯湾沿岸地区，处于绝对优势地位。

土耳其和卡塔尔长期支持阿拉伯国家的穆兄会组织。2014年，土耳其与卡塔尔签署安全协定，双方商定由土耳其在卡塔尔设立军事基地。2015年10月，土耳其—卡塔尔联合部队司令部在卡塔尔塔里克·本·齐亚德军事基地正式启动。土耳其在该基地驻军300人，最终将发展成包括陆、海、空和特种部队在内的2000人的部队。在卡塔尔断交危机中，这个基地增加了卡塔尔坚决抵抗沙特和阿联酋等国压力的实力和决心。

自埃尔多安领导的正义与发展党执政以来，土耳其一度实行“周边零问题”政策，努力解决与周边国家的争端，强势回归中东。2010年12月“阿拉伯之春”在突尼斯爆发之后，土耳其试图通过支持穆兄会扩大在阿拉伯世界的影响力。近年来，土耳其又加大扩张性地区政策的力度，积极介入东地中海和高加索地区的事务。

2019年5月16日，沙特领导的联军对也门首都萨那进行了空袭，袭击目标是胡塞武装，袭击造成至少三名平民死亡。

为了共同面对伊朗和土耳其的双重压力，沙特、阿联酋和以色列的合作日益紧密。在叙利亚，沙特一度与土耳其和卡塔尔合作，力图推翻与伊朗关系密切的叙利亚政府。在埃及，沙特和阿联酋大力支持塞西总统，努力清除土耳其和卡塔尔的影响。在也门，2015年沙特、阿联酋等国发动“果断风暴”军事行动，打击亲伊朗的胡塞武装。在利比亚，阿联酋和埃及支持东部武装，对抗土耳其和卡塔尔支持的西部政府。2020年9月15日，阿联酋和以色列在华盛顿签署《亚伯拉罕协议》，正式实现关系正常化；11月，以色列媒体报道，以色列总理内塔尼亚胡秘密访问沙特，与沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼和美国国务卿蓬佩奥举行了会谈。

沙特近年逐渐将关注焦点转向红海地区。不论是吉赞工业城发展项目还是尼亚姆新城计划，都布局在红海沿岸而非波斯湾地区。2018年12月12日，沙特与埃及、苏丹、吉布提、索马里、约旦和也门等七个红海沿岸阿拉伯国家共同讨论成立红海合作委员会。阿联酋则不止关注红海南端以曼德海峡为中心的地区，同时和以色列共同在东地中海扩大影响力，防止土耳其控制该地区的海上天然气开发和运输通道。

埃及反对穆兄会势力，因此与土耳其、卡塔尔关系不睦；但埃及无意与伊朗对抗，因此在也门、叙利亚等问题上保持克制。埃及的重大关切，指向利比亚局势和以尼罗河水资源分配为中心的尼罗河谷地缘政治，尤其是埃塞俄比亚复兴大坝的问题。埃及相对接近沙特、阿联酋，但在不涉及自身重大关切的地区问题上保持克制。

中东地区的三大阵营及其核心国家，依托不同的地区力量，对中东地区的战略格局有竞争性乃至对抗性的战略意图，围绕波斯湾、红海和东地中海的竞争日趋激烈。

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非国家武装行为体

2003年的伊拉克战争使伊拉克陷入长期动荡。2010年爆发的“阿拉伯之春”，在叙利亚、也门和利比亚引发内战和武装冲突。在地区局势的影响之下，黎巴嫩长期积累的社会矛盾和经济弊端积重难返，多次陷入政治危机。这些国家成为焦点国家，是中东地区大国竞争的主要舞台，也是三个阵营争夺的关键。

在这些焦点国家，由于中央政府权威塌陷，在政治治理、经济发展、社会服务和安全保障等方面功能弱化或缺失，从而给各种非国家武装行为体（non-state armed actor）提供了空间。非国家武装行为体主要包括民兵组织、反政府武装、军阀武装和恐怖主义势力。民兵组织主要有黎巴嫩的真主党、伊拉克的民众动员力量、也门的胡塞武装等，大多属于什叶派，在也门也出现了逊尼派的安全地带武装，在伊拉克北部有库尔德自由斗士武装（Peshmerga）；反政府武装以叙利亚自由军为代表；军阀武装以利比亚东部的哈夫塔尔武装为代表；恐怖主义势力主要包括“基地”组织、“努斯拉阵线”“达伊什”组织（Daesh/IS，即“伊斯兰国”）等。

非国家武装行为体主要出现在焦点国家，而这些非国家武装行为体的出现，又加剧了这些国家矛盾和冲突的烈度并延长了持续时间。出于不同的立场，不同国家对非国家武装行为体定性不同。武装力量由国家垄断，非国家行为体不具备拥有武装力量的合法性。但在特定情况下，中东地区的一部分非国家行为体拥有武装力量，在维护国家主权和安全方面发挥了重要作用，甚至在一定程度上参加了中央政府或合法地方政府的运作。这样的非国家武装行为体因此具备一定程度的合法性，从而应界定为次国家武装行为体（sub-state armed actor），在这方面的代表是黎巴嫩真主党和伊拉克民众动员力量。

1982年，以色列入侵黎巴嫩，伊斯兰阿迈勒运动成立，并于1985年2月16日正式以真主党的名义出现。1991年，黎巴嫩各民兵组织解除武装，而真主党因为在黎巴嫩南部和贝卡西部负有抵抗以色列占领的职责，因此成为唯一保留武装的组织，这赋予真主党在黎巴嫩的特殊地位。1992年，真主党首次参加黎巴嫩议会选举，获得8个议席；2005年4月，真主党首次参加政府，获得一个部长席位。在2018年5月的议会选举中，真主党获得13个议席。2000年，以色列从黎巴嫩南部撤军，这被视为真主党长期针对以色列入侵进行武装抵抗的成果；2006年，真主党在与以色列的武装冲突中，顶住了以色列的军事打击，被视为真主党及其支持者的战略性胜利。

2003年伊拉克战争后，伊拉克就出现了隶属于萨德尔运动的马赫迪军和隶属于伊拉克伊斯兰最高委员会的巴德尔旅等什叶派民兵武装。2014年6月10日“达伊什”组织占领摩苏尔。13日，伊拉克什叶派领袖大阿亚图拉西斯塔尼发布教令，号召民众起来进行反抗；15日，民众动员力量正式成立。民众动员力量人数在15万左右，主要由伊拉克什叶派民兵组织组成。民众动员力量与伊拉克军队和安全部队并肩作战，在打击“达伊什”组织、收复摩苏尔等战斗中发挥了重大作用。在2018年5月的伊拉克议会选举中，有民众动员力量背景的“法塔赫联盟”获得47个议席。

对于地区大国而言，在焦点国家中能否找到强有力的非/次国家武装行为体作为盟友，已经成为能否在地缘战略竞争中取得优势的关键。这在中东地区已成普遍现象，不是“代理人战争”概念所能简单涵盖的。美国则意图把与伊朗有关的次国家武装行为体都界定为恐怖组织。2021年1月10日，美国国务院认定胡塞武装为“恐怖组织”。

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变化世界中的中东

传统的五个地区大国和新崛起的阿联酋、卡塔尔构成新的中东地区大国队伍。其中六个国家分别构成三个阵营的核心国家，埃及则保持战略克制。主要地区大国围绕地区战略格局形成竞争性乃至对抗性的战略意图和规划。三个阵营在伊拉克、叙利亚、黎巴嫩、也门和利比亚等焦点国家展开不同程度的竞争和博弈，涵盖波斯湾、红海和东地中海等海上关键战略通道。非国家武装行为体在五个焦点国家发挥重要作用，其中一些次国家武装行为体的作用尤其关键。

面对这样的地区战略格局，美国在奥巴马政府时期，一方面通过伊核协议与亲伊朗阵营改善关系，另一方面借“阿拉伯之春”支持土耳其、埃及穆尔西政府以及叙利亚等国的穆兄会反对派势力。这样的政策与沙特、以色列等国的利益背道而驰，所以这些国家与奥巴马政府关系冷淡。但这些国家作为美国的紧密盟友，不可能摆脱对美国的安全依赖。与长期的竞争对手改善关系，可以减少美国在中东地区的消耗；与传统盟友的关系有所弱化，却不会引发盟友体系的解体和失控。奥巴马政府采取这样的中东政策，意在达到“减少投入、加大控制”的效果。特朗普2017年上台之后，反其道而行之，全力支持沙特、阿联酋、以色列等国，对伊朗实施名为“极限施压”的最严厉制裁，同时疏远穆兄会。未来拜登政府的中东政策，既不可能完全回归奥巴马时期，也不可能彻底抛弃特朗普的政策，在很大程度上将是奥巴马和特朗普中东政策不同要素的组合。

2005年以来，欧盟建立统一有效的外交和安全机制进程搁浅。此后，欧洲国家总体而言追随美国的中东政策。在美国的压力之下欧洲很难形成自己相对独立的中东政策。俄罗斯的中东政策以全方位平衡外交为主线，但其中东外交布局以伊朗、叙利亚和真主党为重点。通过积极介入叙利亚，俄罗斯在中东保持了稳固的立足点。但与美国相比，俄罗斯在中东的影响力仍然是局部而非全局性的，很难说俄罗斯在中东与美国并驾齐驱、势均力敌。

中国在中东地区采取了广交朋友、结伴不结盟的平衡外交政策。中国与中东国家之间已经建立了多层次的伙伴关系和合作对话机制，在商品贸易、能源、工程承包、投资等领域，中国与中东国家的合作日益加深。随着“一带一路”建设的推动，在高新技术、基础设施和工业园区建设等方面，中国和中东国家的合作将快速发展。

美国仍在努力维持其在中东的支配性主导地位。在军事和安全方面，美国对中东地区保持高度敏感。2017年美国提出中东战略联盟的构想，试图在中东地区打造“阿拉伯北约”。《亚伯拉罕协议》更是意图将阿拉伯国家，特别是海湾阿拉伯国家，与以色列一道，纳入美国主导的更紧密的安全架构。如果美国继续孤立和遏制伊朗，同时压制土耳其，那么中东地区的地缘战略竞争只有更趋激烈。在高新科技、军贸合作和关键基础设施建设方面，美国紧盯中国与中东国家的合作，尤其是与沙特、阿联酋和以色列等国家的合作。在华为5G项目、以色列海法港建设等方面，美国都对其地区盟友施压，但美国又无法提供相关的产品和服务。在这方面，美国的考量是基于关键产业和核心领域与中国的竞争，而这种政策只能对地区国家的发展造成迟滞和伤害。

事实上，不论是2010年席卷多个阿拉伯国家的“阿拉伯之春”，还是2019年冲击苏丹、阿尔及利亚、黎巴嫩和伊拉克等国的抗议运动，都反映出中东地区国家长期积累的治理赤字、发展赤字和安全赤字。这些赤字不能消除或得不到缓解，中东地区就不可能实现稳定。解决地区热点问题，应对新冠疫情和气候变化等全球性议题，都需要国际社会的通力合作。基于当前的中东地区战略格局，国际社会一方面应大力聚焦中东地区的发展问题，推动经济转型，创造就业机会，减少贫困与失业，发展教育与职业培训，给数量庞大的青年人带来希望；另一方面，应推动地区对话机制的建设，鼓励地区国家，尤其是地区大国，围绕冲突和分歧展开对话，缓解焦点国家的冲突烈度，推动构建互信，为热点问题的解决创造条件。

（作者为北京大学中东研究中心主任）