独山县400亿债务启示录

原创 杨晓怿  杨老师的基建课堂

导读：潘至立与独山的400亿债务，反应了贵州过去十年的真实历程。其中带给我们的启示是非常有意义的；既反映了地方发展和政策震荡的轨迹，又为我们揭示了长期存在的地方债务问题。因此，独山的问题如何解决，就昭示着未来五年的政府工作重点：地方债务怎么办？央地改革如何推？“后扶贫时代”如何做？

2019年末，贵州省独山县委原书记潘志立（副厅级）涉嫌受贿罪、滥用职权罪一案，经贵州省人民检察院指定管辖，由安顺市人民检察院依法向安顺市中级人民法院提起公诉。

随后，《中国纪检监察报》刊发了贵州省纪委监委梳理的典型案例汇编，其中披露，为了政绩，潘志立不认真落实党中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政绩工程。他被免职时，独山县债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10％。

而独山县地处贵州最南端，与广西南丹县接壤，是贵州省乃至大西南进入两广出海口的必经之地，素有“贵州南大门”“西南门户”之称。虽有地理优势，但因基础设施落后、工业底子薄弱等原因，独山至今还是国家级贫困县。

这意味着，独山县每年光债务利息就超过40亿元，全年财政收入不吃不喝也远不足偿还利息。潘志立因此被舆论称为“全国最会借钱和最敢花钱的县委书记”。

近期，因为一档网络评论节目，独山县再次走红。实际上，独山县债务高企、盲目建设并不是罕见的案例，在全国多处都有类似现象存在；如今仍有许多地方的高额债务问题未能解决。那么独山县的债务问题、潘志立从“优秀引进干部”到落马贪官、再到价值2亿的面子工程，究竟是如何造成的呢？又能给我们带来怎样的启示？

面子工程：招商引资的奥秘

相信大家看到“天下第一水司楼”的时候又是震惊，又是好笑；大概是无法理解为何要花2亿元造一个这样的形象工程。但如果从独山书记潘志立的履历中去找，或许我们就能发现一些答案；这招看起来土里土气的办法，在某些时候自有效用。

潘志立是江苏省海安县人，其从政之路始于海安下辖乡镇；真正让他成为优秀干部的，还是他进入海安经济开发区管委会后的工作成果。

海安县是江苏省南通市最北的县，与盐城市接壤；虽地处长三角，但离经济核心区仍然颇有距离，经济发展略微滞后，无法与苏南、浙江沿海等地相比。尽管早就成立了经济技术开发区，但在发展上一直平平无奇。不过，随着苏南、上海、浙北等地的不断发展，这些地区的制造业开始大量外溢，顿时给了海安县极大的发展机会。

2007年，潘志立进入了海安县经开区的领导班子；仅仅一年过后，苏通长江大桥正式通车，上海至南通车程由以往3个多小时缩短为1小时，这极大的改善了海安县的交通区位，给海安县发展带来了历史性机遇。随后，海安县为了抓住机会，大规模举债、上马了许多基础设施项目，改善海安县的整体面貌，用以招商引资。

这既是现实的需求，也与海安县自身的产业结构有莫大关系——海安县历来有从事建筑工程的传统，是江苏地区著名的建筑之乡，全县从事建筑行业的人员达到10万之多，当地有多家建筑施工特级资质企业。因此，通过大量的建筑工程投入、改善地方面貌、树立标杆是符合海安县实际情况的举措，也是多方共赢的明智之举；既推动了当地的建筑产业发展，高层次的基建水平也使海安经开区的招商引资工作如虎添翼。

在随后的短短几年间，多家上海、苏州地区大型企业把工厂迁至海安；到了2010年，海安经开区综合实力、社会贡献等主要指标在江苏沿海省级开发区中排名第一，成为江苏沿海发展速度最快、发展质量最好、发展潜力最大的开发区。潘至立也因为海安经开区的大发展，被评选为了优秀干部。

从当时的情况来看，海安县也投入建设了“景观大道”之类的面子工程；但那确实是为了招商引资、发展产业的需求，也改变了过去海安县城相对“落后”的面貌。从这段潘至立的往事中，我们不难发现他为何要主导县城的跨越式发展和上马面子工程；但这样的模式，在贵州真的能复制吗？

路径依赖：跨越式发展已成往事

2010年，当潘至立作为“引进优秀干部”到达独山任职时，他一定是明白独山和海安是不同的，这里没有海安背靠长三角经济核心区的优势。但另一阵政策大潮，似乎要化不可能为可能——国务院在2012年发布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）；其中提出，贵州尽快实现富裕，是西部和欠发达地区与全国缩小差距的一个重要象征，是国家兴旺发达的一个重要标志。并且在随后的“扶贫”大潮中，贵州作为全国贫困问题最突出的欠发达省份，成为了扶贫工作的重点与典型；通过国家政策倾斜与加大投资、让实现贵州的跨越式发展，成为了当时的共识。

随后，贵州省进入了全省的大发展期；仅用三年时间就达成了“贵州高速公路通车里程达到5100公里，实现县县通高速”的目标，成为了西部地区投资最大、发展最快的地区。在这样的大背景下，潘至立似乎嗅到了熟悉的味道——独山真的有可能和海安一样，迎来历史性的发展机遇。

因此，潘至立把当年海安的那套搬了过去，打算故技重施；通过加大基建投入来树立典型、招商引资，但未曾考虑到在产业结构上海安与独山并不可同日而语。海安作为建筑之乡，投入到资金都落到了本地，促进了经济循环；但在独山盲目投资，留下的可能真的只有债务。更不用说海安县的民间经济是相当活跃的，基础设施和相关产业都能够得到充分利用；而独山县所谓的“旅游扶贫产业”就像镜花水月一般美好但又不真实。

在一次令人瞩目的成功过后，许多人就迷失了方向，陷入了路径依赖中去，认为只要等待下一次机会就好；但现实总是残酷的，同样的招数并不能屡屡奏效。西部地区的产业、经济基础是薄弱的，基建能跨越式发展，但经济的发展仍然需要一步一个脚印才能实现；当国家大扶持、大投资的“风口”过去，独山自然从风口摔了下来。

债务狂奔：地方财政矛盾突出

为何独山县的债务规模会一路狂奔至400亿？县委书记有那么大的权利吗？实际上，独山县的债务问题与潘至立的作风强硬确实有一定关系，但其中的根源问题还是在于地方财政深层次的矛盾。

当潘至立来到独山时，正是09年“四万亿”投资的落实期。当时，不允许地方政府直接举债，但因中央预算内投资强制要求地方配套资金，并且通过压实地方责任的方式督促实施，导致各地政府不得不通过各种模式变相举债：一种是“BT模式（建设-移交）”，即施工单位垫资建设、地方财政分期付款；又或者通过设立地方融资平台公司的模式，通过社会化融资的模式举债。

从此时开始，地方政府的债务开始逐步积累，并且随着“四万亿”投资的加速和房地产市场的兴起快速扩张。但是，在房地产价格快速增长后，一部分地方政府开始滚动开发，化资本为发展动力；但一些土地价值不高、地方产业发展落后的地区，正如独山一样，仍然深陷债务泥潭。地方政府的债务问题进一步积累，各项矛盾开始爆发：地方财政与地方发展的需求长期不匹配，不规范的举债又导致债务风险逐步增大；营业税改增值税、国税地税合并又进一步导致地方可用财力下降，更为依赖中央转移支付和举债度日。

因此，许多地方的债务问题和央地“钱权不匹配”有很大的关联；地方政府无法举债又进一步的限制了地方发展的空间，也导致地方债务风险逐渐积累。因此，中央在2014年修订了《预算法》，“开明渠堵暗道”允许地方政府以省为单位发行地方债；并且允许地方政府统计存量政府债务、通过发行地方债进行置换。

从理论上来说，独山县的高息债务应当在2015年及随后的几年进行大量置换；那么为何独山县的债务问题未能解决呢？许多地区的债务问题为何又有所反弹？

第一，地方债务置换并不彻底，还留有许多问题未能解决。在申报债务置换时，实际上并未对地方政府作出明确解释，导致许多地方未能按实际情况申报存量债务，使得“隐性债务”的问题绵延至今。另一方面，2015年时的地方债法律法规尚不健全，发行的置换债券期限过短，以3-5年期为主。这就使得当初的置换债券在2019年开始就进入偿还期，而如今的地方政府依然无力偿还，只能依靠发行再融资债券延缓偿付期限。

第二，“钱权不匹配”的问题并未很好的解决。贵州作为深度贫困地区，在“十三五”期间的发展、脱贫压力依然巨大，尽管有政策的支持但仍然无法满足地方的财政需求；从而导致新的违规举债层出不穷。即使没有独山这样的强人书记，贵州其他地区的各类债务同样不少，地方债务压力仍然巨大。

第三，政策周期的震荡。在数年的“贵州大发展”后，中央已经留意到了贵州地区债务率过高的问题，给贵州悄悄踩下了刹车——如今“十三五”已在收尾，贵州扶贫的任务基本完成，似乎到了应当停一停的时候了。因此，在2019-2020的地方专项债爆发期间，分配给贵州省的额度非常之少，与之前形成了强烈的反差，很多地方再次陷入了举债维持政府运转的窘境。离开政策支持的贵州，又该怎样化解债务问题、继续发展之路呢？

结语

潘至立与独山的400亿债务，反应了贵州过去十年的真实历程。其中带给我们的启示是非常有意义的；既反映了地方发展和政策震荡的轨迹，又为我们揭示了长期存在的地方债务问题。

因此，独山的问题如何解决，就昭示着未来五年的政府工作重点：地方债务怎么办？央地改革如何推？“后扶贫时代”如何做？以上种种，让我们拭目以待。