从“两会”看未来政策走向

原创 任泽平  泽平宏观

文 任泽平 华炎雪 方思元 王孟嫫 梁颖 李晓桐

2021年3月5日，十三届全国人大四次会议开幕，李克强总理作《政府工作报告》（以下简称《报告》），总结2020年工作成绩、“十三五”时期发展成就和“十四五”时期主要目标任务，部署2021年重点工作。

3月11日下午全国人大会议闭幕，通过了《政府工作报告》、“十四五”规划和2035年远景目标纲要等。李克强总理在会后答记者问。

一、强调高质量发展，GDP目标6%以上

《报告》提出：“今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长6%以上；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；进出口量稳质升，国际收支基本平衡；居民收入稳步增长；生态环境质量进一步改善，单位国内生产总值能耗降低3%左右，主要污染物排放量继续下降；粮食产量保持在1.3万亿斤以上。”

“十四五”时期主要目标任务“经济运行保持在合理区间，各年度视情提出经济增长预期目标，全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长，城镇调查失业率控制在5.5%以内，物价水平保持总体平稳，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”

今年设定的经济目标较好实现，考虑到去年低基数，我们认为今年GDP增速可能达到9%左右。将经济增速目标设定在“6%以上”，基本处在潜在增速水平，考虑到去年低基数和全球复苏共振，相对较容易完成，表明不追求经济高增长，将重心放在供给侧结构性改革和高质量发展上。

李克强总理在答记者问中阐述了将经济增速目标设定在“6%以上”的考量，认为“今年是在恢复性增长的基础上前行，有很多不可比的因素。而且世界经济复苏不确定性依然很大”“希望把预期引导到巩固经济恢复增长基础，推动高质量发展，保持可持续性，尤其是和明年、后年的目标相衔接，不能造成大起大落。”

中国经济已迈向高质量发展阶段，经济结构优化和提质增效将是未来五年的工作重点。报告点出高质量发展的核心含义：“依靠创新推动实体经济高质量发展，培育壮大新动能。促进科技创新与实体经济深度融合，更好发挥创新驱动发展作用。”从具体做法来看，一是提升科技创新能力，强化国家战略科技力量，大幅增加基础研究经费投入，二是运用市场化机制激励企业创新，强化企业创新主体地位，纵深推进大众创业万众创新，三是优化和稳定产业链供应量，继续完成“三去一降一补”重要任务，统筹新兴产业布局，以精工细作提升中国制造品质。

我们在2014年提出“新5%比旧8%好”，2015年提出“经济L型”，2017年提出“新周期”，2018年提出“金融周期顶部”，2019年年初预测“否极泰来”“未来最好的投资机会就在中国”，2020年初倡导“新基建”，2021年初预测“通胀预期和流动性拐点”。

二、财政政策提质增效、扩张力度减弱，下调赤字率

《报告》提出，“保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，促进经济运行在合理区间。在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。”

李克强总理在答记者问中指出，中国经济恢复增长背景下，要合理、适度调整政策，但保持保民生、保就业、保市场主体的力度不减。“财政金融方面，“一减、一增、一稳中有降”。“一减”，就是减少中央政府本级支出，各级政府都要带头过紧日子；“一增”，就是扩大直达资金范围，让基层和市场主体感到支持力度不减，这样能够更快更有效地惠企利民”。

总基调来看，“积极的财政政策要提质增效、更可持续”，相比去年“积极的财政政策更加积极有为”的提法更加克制、回归中性。疫情得到有效控制、经济向潜在增速修复，逆周期政策逐步退出，财政政策回归常态。

广义赤字来看，今年赤字率拟按3.2%左右安排，地方政府专项债券拟安排3.65万亿元，不再发行抗疫特别国债，建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，相比去年3.6%的赤字率+3.75万亿元专项债+1万亿元特别国债的组合，财政扩张力度减弱，但赤字率仍保持在3%以上，体现出政策的连续性，保就业、保民生、保市场主体仍是财政支持的主体。

减税政策来看，强化对小微企业的税收优惠。小规模纳税人增值税起征点由月销售额10万元提高到15万元，对小微企业和个体户年应纳税所得额不足100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。

李克强总理在答记者问上表示，今年继续推进“放管服”改革，创新监管方式，激发市场主体活力；优化政务服务。“要继续减环节、减材料、减费用、减时限。一方面为市场主体减负，另一方面让他们松绑，放开手脚去竞争。”“对于政务服务中涉及企业、人民群众经常要办的事项，要努力做到网上办、掌上办、一次办，让市场主体有更强的活力，社会有创造力。”针对市场竞争，总理强调，要公平竞争，加强事中事后监管，支持“互联网+”、物联网等新业态。

三、货币政策回归正常化，站在流动性拐点上，“不急转弯”

总基调来看，“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。处理好恢复经济与防范风险的关系，保持宏观杠杆率基本稳定”，与四季度货币政策执行报告、2020年末中央经济工作会议表述一脉相承。伴随经济回归潜在增速，货币政策确认回归常态，同时，当前经济恢复基础尚不牢固，货币政策尚不具备全面收紧的条件。

李克强总理在答记者问中强调，“今年没必要‘急转弯’，要保持政策的连续性和可持续性，着力稳固经济，推动向好。保持经济运行在合理区间，还是要注重把肥施在根上，现在市场主体特别是中小微企业还在恢复元气中。”“‘稳中有降’，在稳定杠杆率的同时，引导金融企业合理让利，使中小微企业融资更便利、融资成本做到稳中有降。”

2021年，货币政策大概率继续稳健中性的主基调，“不急转弯”但“慢转弯”，稳杠杆、防风险目标重要性上升，降成本、稳增长目标重要性下降。

总量来看，货币层面，资金面维持紧平衡状态，流动性“不缺不溢”，量缩价平，信用层面，信用扩张周期进入下行阶段，2021年社融、M2、信贷增速逐步回落。事实上，伴随2020年5月以来货币政策回归常态，DR007中枢抬升，2020年11月社融增速见顶，流动性拐点已经出现。

结构来看，结构性宽松和收紧并存。一方面，引导金融机构继续加大对新基建、绿色发展、“三农”、科技创新、小微和民营企业等国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度。会议提出“延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度，大型商业银行普惠小微贷款增长30%以上”。另一方面，从审慎管理房地产融资、地方债、影子银行等三大方向结构性收紧金融信用政策。

我们在2021年初先后发布《我们正站在流动性的拐点上》、《2021年大趋势：通胀预期和流动性拐点》、《滞胀来了》。

四、强调防范化解金融风险，稳杠杆

《报告》提出，“防范化解金融等领域风险任务依然艰巨”，“处理好恢复经济和防范风险关系”，“完善金融风险处置工作机制，压实各方责任，坚决守住不发生系统性风险的底线”。3月2日，郭树清主席在银保监会新闻发布会上的讲话同样表达了对金融风险的高度关注。

我们认为，2021年主要存在三大风险点。1）逆周期政策退出后，可能产生不良贷款上升、债务违约等增量风险。2020年，疫情冲击下货币财政政策大幅宽松，社融、M2快速上升，带动宏观杠杆率大幅抬升，居民、企业部门杠杆率分别抬升6.1、10.4个百分点。2021年，流动性退潮阶段，信用风险上升。2）存量风险处置仍需稳步推进。当前存量金融风险主要为金融资产盲目扩张、影子银行层层嵌套规避监管隐蔽风险、问题股东恶意操控甚至掏空金融机构、房地产金融化泡沫化、大中型“僵尸企业”债务违约风险股权质押风险、地方政府违规大规模举债形成隐形债务风险等。3）警惕海外货币政策溢出效应带来的外部风险。2021年，伴随疫苗推进、经济复苏、通胀预期抬升，美联储货币政策退出节奏存在加快风险，四季度存在开始讨论缩减购债规模的可能，资本流动方向可能由流入转向流出，需警惕外部风险。

稳杠杆防风险成为2021年重要政策主线之一。多措并举，坚决守住不发生系统性风险的底线。1）精准把握好货币政策的力度和节奏，避免经济大起大落，引导金融服务实体。2）完善金融风险处置工作机制，压实各方责任。3）加强房地产宏观审慎管理，继续落实三条红线、房地产贷款集中度管理制度。4）规范地方政府债务管理，防范化解地方政府融资平台隐性债务风险。5）继续治理金融乱象，2021年资管新规过渡期正式结束，推动影子银行健康规范发展。

五、扩大内需，扩大消费，发力“新基建”

《报告》提出，要“坚持扩大内需这个战略基点，充分挖掘国内市场潜力”，“紧紧围绕改善民生拓展需求，促进消费与投资有效结合，实现供需更高水平动态平衡。”继五中全会、12月中央经济工作会议后，再度强调要将“扩大内需作为战略基点”，重点提出要扩大农村消费、汽车消费、服务消费、“两新一重”投资、新基建投资，挖掘内需潜力，优化内需水平。

李克强总理在答记者问时表示，“中国提出要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进。中国把内需市场做大，带动自身发展，也会给外资、外国产品和服务带来巨大的机会。”

在稳定和扩大消费方面，重点指出要扩大服务消费、汽车消费、农村消费。受疫情影响，2020年我国就业形势严峻，居民收入分配及边际消费倾向分化，全年消费增速缓慢修复，2020年全年社会消费品零售总额累计同比增长-3.9%，消费对于中国经济贡献率显著降低。《报告》指出，要多渠道增加居民收入，加快电商、快递进农村，扩大县乡消费，稳定增加汽车、家电等大宗消费，发展健康、文化、旅游、体育等服务消费，运用好“互联网+”，推进线上线下更广更深融合，发展新业态新模式，让居民能消费、愿消费。

在扩大有效投资方面，再度明确“新基建”，同时推进“两新一重”，要求惠及民生。会议指出，今年继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系。明确指出，今年政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜。

我们在2020年初倡导新基建，提出应对疫情和经济下行最简单有效的办法是新基建，长期打造中国经济新技术、新经济、新引擎，加大新一代信息技术、人工智能、新能源汽车、数据中心等领域投资（《是该启动“新”一轮基建了》《中国新基建研究报告》）。全网数亿阅读，引起学术界广泛讨论，并走向社会共识和国家战略，写入2020年“两会”政府工作报告，成为2020年最大的政策发力点和资本市场最大的投资机会。2021年政府工作报告再次强调“新基建”，意味着“新基建”已经上升到长期国家战略层面，“十四五”期间继续接着干。

“新基建”兼顾短期扩大有效需求和长期扩大有效供给，兼具稳增长、稳就业、调结构、促创新、惠民生的综合性重大作用。疫后中国经济恢复，基建投资是主要拉动力量之一。2020年5月基建投资增速达10.9%，此后基本维持5%以上增速。长期看，新基建能够培育新经济、新技术和新产业，打造中国经济新的增长点。新基建包括5G基建、大数据中心、人工智能、新能源汽车充电桩等科技领域的基础设施，教育、医疗等民生领域的基础设施，以及营商环境、服务业开放、多层次资本市场等制度领域的基础设施。

六、推进重点领域改革，“强化反垄断和防止资本无序扩张”

《报告》提出，要“深入推进重点领域改革，更大激发市场主体活力。在落实助企纾困政策的同时，加大力度推动相关改革，培育更加活跃更有创造力的市场主体。”

促进多种所有制经济共同发展，再度明确“反垄断”，坚决维护公平竞争市场环境

国企改革方面，《报告》明确“要深入实施国企改革三年行动”。去年是落实三年行动方案的第一年，随着一系列具体政策出台，今年多领域国企改革将有新突破，其中包括分层分类多路径推进混改，国有经济布局优化和结构调整提速加力，国有资本投资公司、运营公司试点扩围升级，红利将加速释放。

民营经济方面，《报告》提出“构建亲清政商关系，破除制约民营企业发展的各种壁垒。弘扬企业家精神。”同时，继去年12月中央经济工作会议后，再度明确“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。”无论传统行业或新兴行业均可能形成垄断，新经济在移动互联网技术和大规模资本的支持下，形成自然垄断速度更快，涉及面更广，用户粘性更强，由平台垄断造成的危害消费者权益、榨取剩余价值、挤压小企业生存空间等负外部性可能更大。防止资本无序扩张是为防止实体经济过度资本化，防止企业利用融资圈钱“割韭菜”等。

七、推进“注册制改革”，加强债券市场建设

《报告》提出，“稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道。”

股票市场方面，近年来注册制改革持续推进，退市新规发布，提升上市公司质量，逐步释放资本市场政策红利。注册制改革方面，此次政府工作报告已经是连续第三年提及“注册制改革”，2020年10月31日金融委专题会议提出“增强资本市场枢纽功能，全面实行股票发行注册制”，预计全市场注册制今年有望实现。退市方面，自2019年推行注册制改革以来，退市标准方面逐步淡化盈利指标，取消暂停上市和恢复上市程序，2020年12月31日沪深证券交易所发布一系列退市新规，未来退市效率有望大幅提高，逐步形成优胜劣汰的市场化资本市场格局。

债券市场方面，2020年信用债风险事件显著冲击债券市场，未来债市基础制度建设将提速。2020年11月21日，国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）主任刘鹤主持召开金融委第四十三次会议，研究规范债券市场发展、维护债券市场稳定工作，会议要求，一是提高政治站位，切实履行责任。金融监管部门和地方政府要从大局出发，按照全面依法治国要求，坚决维护法制权威，落实监管责任和属地责任，督促各类市场主体严格履行主体责任，建立良好的地方金融生态和信用环境。二是秉持“零容忍”态度，维护市场公平和秩序。要依法严肃查处欺诈发行、虚假信息披露、恶意转移资产、挪用发行资金等各类违法违规行为，严厉处罚各种“逃废债”行为，保护投资人合法权益。

八、推动绿色发展，做好碳达峰、碳中和

《报告》提出，“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。优化产业结构和能源结构。推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源，在确保安全的前提下积极有序发展核电。扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，促进新型节能环保技术、装备和产品研发应用，培育壮大节能环保产业。加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。”

加快推进碳达峰、碳中和，对内能够改善环境、倒逼产业升级、促进经济高质量发展，对外能够推动国际合作、争取外贸话语权、重塑国际竞争格局。2020年9月22日，习总书记在联合国大会中首次提到“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。

2月22日，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，计划“到2025年，产业结构、能源结构、运输结构明显优化，绿色产业比重显著提升，基础设施绿色化水平、清洁生产水平持续提高，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量、碳排放强度明显降低，生态环境持续改善，市场导向的绿色技术创新体系更加完善，法律法规政策体系更加有效，绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系初步形成。到2035年，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。”

九、调节收入分配，把共同富裕放在更重要位置

《报告》提出，“坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，制定促进共同富裕行动纲要，让发展成果更多更公平惠及全体人民。实施就业优先战略，扩大就业容量。着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步。”

共同富裕纳入远景目标，获得更高重视。截至2020年底，剩余的551万农村贫困人口全面脱贫，为“共同富裕”这一民生目标夯实基础。2020年10月，中共十九届五中全会首次将“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”纳入2035年基本实现社会主义现代化远景目标中，强调“扎实推进共同富裕”。2021年2月，习总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调，“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，脚踏实地、久久为功，向着这个目标更加积极有为地进行努力”。本次政府工作报告进一步明确这一目标的重要性，要“持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕”。

我国近年来贫富分化加剧，社会阶层流动放缓，不利于社会稳定和人民幸福。我国近十年来也出现社会财富向头部集聚、收入分配差距拉大等问题，基尼系数由2015年的0.465上升至2018年0.468，税前收入前10%的人群收入所占比重由2000年的35.56%提高至2019年的41.43%，个人财富排名前10%的人群占社会财富的比重由2000年的47.75%迅速攀升至2015年的67.41%，分配不均的结构性问题显现，不利于提高资源配置效率、实现社会公平和共同富裕，本次政府工作报告提供了前进方向。

为推进共同富裕，深化收入分配制度改革、提高社会建设水平势在必行。一是深化收入分配制度改革，以更灵活有效、普惠公平的收入分配与再分配制度调动生产要素配置、保障和改善民生生活，为减少财富差距、地区差距、收入差距建立制度基础，切实增加民生福祉。二是提高社会建设水平，包括教育、就业、医疗、养老等多个领域的公共服务建设，促进人民全面发展，巩固脱贫攻坚成果；实施就业优先战略，扩大就业容量，着力提高低收入群体收入；建设高质量教育体系，深化教育改革，实施教育提质扩容工程；健全多层次社会保障体系，提高公共服务的质量和供给效率等。

十、解决“大城市住房突出问题”，发力租赁住房

保障好群众住房需求，进一步增加租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租市场。1）基调延续，继续提“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期”。2）解决好大城市住房突出问题。《报告》提出，“通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给,规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担。”

我们在业内提出了经典分析框架“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”。在此框架基础上提出“房地产长效机制的关键是金融稳定和人地挂钩”。（参考专著《房地产周期》《全球房地产：住房制度决定房地产市场》）

十一、应对人口老龄化少子化，延迟退休和放开生育

“十四五”主要目标中提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。“实施积极应对人口老龄化国家战略，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平，逐步延迟法定退休年龄。应对人口老龄化已上升为国家战略，原因很简单，“十四五”时期的人口老龄化压力比“十三五”时期要大得多。

人口因素变化缓慢但势大力沉，中国少子老龄化问题已日趋严峻，若不抓紧调整将严重影响民族复兴和大国崛起。我们长期呼吁，尽快全面放开并鼓励生育，积极应对人口少子化老龄化。2019年中国出生人口降至1465万，65岁及以上人口占比达12.6%，总人口突破14亿但临近峰值，根据趋势估计中国人口将在“十四五”时期进入负增长，人口危机渐行渐近。

尽快全面放开生育，中国少子化老龄化问题已日趋严峻，实在不行先放开三胎。考虑到当前各界对是否全面放开生育争议较大，建议可从尽快放开三孩开始逐步推进并观察效果。之前放开“单独”二孩和全面放开二孩，生育效果均不及预期，并大幅低于反对放开生育派的预测数据。先放开三孩既符合民意、给予家庭更大的生育自主权，也可缓解保守派对全面放开生育导致人口暴增的担心。

我们近年大力呼吁“人口危机渐行渐近”“全面放开生育”“先放开三胎”，社会影响广泛，有的文章全网5.6亿阅读，参见《中国人口报告》《中国生育报告》《中国婚姻报告》。

十二、推进新型城镇化，确立都市圈城市群

“十四五”主要目标任务提出，“全年推进乡村振兴，完善新型城镇化战略。深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。”“优化区域经济布局，促进区域协调发展”。

我们长期倡导“城市群”模式，尊重人口迁移聚集的基本规律和趋势。从国内外经验看，城市群都市圈化是城市化发展的必然趋势和科学规律，尤其在城市化中后期，人口和产业聚集效应明显。中国都市圈城市群的时代已经带来，人口在持续向城市群集聚。

长期以来，受“小城镇派”的误导，在“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路指导下，人口向大都市圈集聚，但土地供给向三四线城市倾斜，人口城镇化与土地城镇化明显背离。由此形成了人地分离、土地供需错配，以及一线和部分热点二线城市房价过高、三四线库存过高。

我们建议：1）尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略；2）以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩；3）优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。（参见《从城镇化到城市群——尽快确立城市群都市圈模式》）

十三、实行高水平对外开放，建设高标准自由贸易区

《报告》提出,“实行高水平对外开放，促进外贸外资稳中提质”，“全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力”。

2021年重点工作“实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，更好参与国际经济合作”。通过外贸企业信贷、跨境税收、物流政策便利化来推动进出口稳定发展，通过进一步缩减外资准入负面清单、推进海南自由贸易港建设、促进内外资企业公平竞争来进一步吸引外资。

进一步深化“一带一路”合作以及其他双边和区域经济合作，坚定维护多边贸易体制，推动区域全面经济伙伴关系协定尽早生效实施、中欧投资协定签署,加快中日韩自贸协定谈判进程,积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。深化多双边和区域经济合作。

“十四五”时期主要目标任务，“深化‘放管服’改革,构建一流营商环境。建设更高水平开放型经济新体制，推动共建‘一带一路’高质量发展，构建面向全球的高标准自由贸易区网络”。

李克强总理在答记者问时表示，“中国是世界产业链供应链的重要组成部分，我们不仅要发挥自身的作用，而且要履行自身的责任，维护以世贸组织规则为基础的多边贸易体制。只要是对互利共赢有利的，无论是多边、双边的机制，我们都持积极开放的态度。”“进一步主动地对外开放，继续缩减外资来华投资负面清单，继续推动包括服务业在内的对外开放。”

我们长期呼吁，面对中美贸易摩擦，最好的应对是顺势以更大决心更大勇气推动新一轮改革开放（类似1960-1980年的日本、1960-1990年德国产业升级应对模式），推动供给侧结构性改革、放开国内行业管制、降低制造业和部门服务业关税壁垒、加强知识产权保护的立法和执行、下决心实施国企改革、改革住房制度、建立房地产长效机制、大规模降低企业和个人税负、改善营商环境、发展基础科技的大国重器等。